馮 茜

（大慶市讓胡路區(qū)審計(jì)局，黑龍江 大慶 163712）

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的幾點(diǎn)思考

馮 茜

（大慶市讓胡路區(qū)審計(jì)局，黑龍江 大慶 163712）

國(guó)有資產(chǎn)按照是否具有增值屬性，可以分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理日益引起重視，筆者借鑒了西方國(guó)家在公共資產(chǎn)管理上的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合財(cái)政部有關(guān)規(guī)定提出了完善我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制和管理模式的建議。

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)；管理；建議

隨著非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理日益受到重視，很多地方政府也根據(jù)各地實(shí)際情況在其管理體制和管理模式上進(jìn)行了積極探索。但由于我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的來(lái)源比較復(fù)雜、種類繁多，其性質(zhì)和主要用途也不盡相同，所以在管理中存在很多問題，急需加以研究解決。從國(guó)際范圍內(nèi)的實(shí)踐來(lái)看，西方國(guó)家早就開始了對(duì)公共部門資產(chǎn)管理的探索，形成了比較成熟的管理模式和管理經(jīng)驗(yàn)。

一、西方國(guó)家公共部門資產(chǎn)的管理經(jīng)驗(yàn)

（一）資產(chǎn)管理體制。西方國(guó)家公共部門資產(chǎn)的管理體制大致有兩種類型：“兩層模式”和“三層模式”。“兩層模式”指的是政府直接監(jiān)管該類資產(chǎn)，中間不設(shè)立其他的管理機(jī)構(gòu)，即政府——資產(chǎn)占用者兩個(gè)層次。這種模式層次比較簡(jiǎn)單，典型代表是法國(guó)；“三層模式”指的是在政府和資產(chǎn)占有者之間還有相應(yīng)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，即政府——資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——資產(chǎn)占用者三個(gè)層次。這種模式被很多西方國(guó)家所采用。

（二）資產(chǎn)管理模式。一是明確中央和地方的管理權(quán)限。在中央和地方的管理權(quán)限問題上，國(guó)外有兩種常見的模式：一種是由國(guó)家統(tǒng)一所有、地方分級(jí)管理，采用這種模式的國(guó)家比較少；另一種是由中央和地方分級(jí)所有和管理。這種模式的特點(diǎn)在于各級(jí)政府之間有明確的資產(chǎn)管理權(quán)限，因而資產(chǎn)監(jiān)管效率相對(duì)較高。世界上大部分國(guó)家都是采用這種方式，如德國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、日本等。二是對(duì)公共部門資產(chǎn)實(shí)行分類管理。在分級(jí)管理的基礎(chǔ)上，很多國(guó)家還對(duì)公共部門資產(chǎn)實(shí)行分類管理，即按照該類資產(chǎn)的性質(zhì)、功能或所屬行業(yè)進(jìn)行分類，不同類型的資產(chǎn)采用不同的管理方式，授權(quán)或設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)加以管理。以美國(guó)為例，財(cái)政部負(fù)責(zé)管理投資于企業(yè)的非經(jīng)營(yíng)性公有資產(chǎn)，行政服務(wù)總局負(fù)責(zé)管理用于行政服務(wù)的公有資產(chǎn)。分類管理模式充分考慮到了不同資產(chǎn)的性質(zhì)和功能，可以提高不同資產(chǎn)的管理效率。三是對(duì)公共部門資產(chǎn)實(shí)行專業(yè)化管理。同時(shí)，不少國(guó)家還設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)公共資產(chǎn)實(shí)行專業(yè)化管理。如：美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署屬于聯(lián)邦政府行政獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦政府的政府財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。專門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理職能清晰，責(zé)任明確，有助于提高政府資產(chǎn)的使用效率。

（三）資產(chǎn)配置。西方國(guó)家公共部門資產(chǎn)管理在配置機(jī)制和方法上主要采取市場(chǎng)機(jī)制與政府強(qiáng)制相結(jié)合的方式，一方面充分尊重市場(chǎng)機(jī)制在資產(chǎn)配置中的作用，一方面也注重發(fā)揮政府的強(qiáng)制作用。以瑞典為例，其資產(chǎn)配置主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是辦公用房的市場(chǎng)化管理。國(guó)家不提供辦公用房，行政事業(yè)性單位向國(guó)有房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和社會(huì)租用房屋。二是完善的政府采購(gòu)管理體制。政府采購(gòu)采取公開招標(biāo)方式，由采購(gòu)監(jiān)督指導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)采購(gòu)過程進(jìn)行全面監(jiān)督、檢查。

二、完善我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制和管理模式的建議

（一）明確非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的層次結(jié)構(gòu)。2006年，財(cái)政部先后公布了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》以及《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。這兩個(gè)《辦法》的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理工作邁上了新的臺(tái)階，對(duì)促進(jìn)我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理向制度化、科學(xué)化方向發(fā)展具有十分重要的意義。新《辦法》規(guī)定，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制，在此基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政部門、主管部門和行政事業(yè)單位各司其職、各負(fù)其責(zé)。

結(jié)合該辦法筆者認(rèn)為，在公共財(cái)政模式下三層次的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制是一種十分有效的管理體系。所謂三層次的管理體制，即財(cái)政部門——主管部門(資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司)——行政事業(yè)單位的自上而下的管理體系。在此模式中，各級(jí)財(cái)政部門就代表國(guó)家行使非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)所有者的職權(quán)，是政府負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理；主管部門(資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司)受財(cái)政部門的委托，負(fù)責(zé)對(duì)本部門所屬事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理；行政事業(yè)單位對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。

（二）建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)分類監(jiān)管模式。我國(guó)現(xiàn)行的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為行政單位與事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)分別由不同的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，行政單位的國(guó)有資產(chǎn)由財(cái)政部門委托給政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局監(jiān)管，而事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)由各財(cái)政部門委托給事業(yè)主管部門監(jiān)管。這種模式考慮到了行政單位國(guó)有資產(chǎn)與事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的差異，但非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)種類繁多，其性質(zhì)和主要用途不盡相同，單純將行政與事業(yè)單位分開管理遠(yuǎn)不足以解決我們?cè)谇拔闹刑岬降娜舾蓡栴}。因此，在舊有模式的基礎(chǔ)上，筆者提出分類管理的建議：從合理配置資源的角度出發(fā)，將非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)按性質(zhì)、特點(diǎn)或功能進(jìn)行分類，不同類型的資產(chǎn)分別采取不同的管理辦法；機(jī)構(gòu)設(shè)置也具有一定的靈活性，可以委托相應(yīng)的主管部門、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行管理。

行政單位一般提供的是非營(yíng)利性的公共服務(wù)，對(duì)這類單位的管理重點(diǎn)主要是保證其資產(chǎn)的合理配置及有效使用，在實(shí)踐中要加強(qiáng)該類資產(chǎn)的統(tǒng)一調(diào)配和管理。在該類資產(chǎn)的管理模式上，國(guó)際上有一些較為成功的經(jīng)驗(yàn)，不少國(guó)家成立了專業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，如政府物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、政府車輛管理機(jī)構(gòu)等。這種模式的優(yōu)勢(shì)在于國(guó)有資產(chǎn)的專業(yè)化管理，對(duì)于提高該類資產(chǎn)的使用效率有良好的促進(jìn)作用，我們?cè)趯?shí)踐中可以加以借鑒；事業(yè)單位的資產(chǎn)狀況要復(fù)雜一些，公益性、準(zhǔn)公益性和非公益性資產(chǎn)要采取不同的管理方式。由政府負(fù)責(zé)配置的公益性事業(yè)同行政單位的管理類似，既可由國(guó)家進(jìn)行專項(xiàng)管理，也可以委托相關(guān)主管部門進(jìn)行管理。而由政府和市場(chǎng)共同提供的準(zhǔn)公益事業(yè)則可以大膽引入市場(chǎng)機(jī)制，在政府的支持和引導(dǎo)下實(shí)行企業(yè)化或準(zhǔn)企業(yè)化運(yùn)作，進(jìn)一步拓寬事業(yè)單位投資和融資的渠道。

（三）建立科學(xué)、民主、高校的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置機(jī)制。在資產(chǎn)的配置上，要從嚴(yán)控制、合理配置，特別是新資產(chǎn)的購(gòu)置必須遵循嚴(yán)格的審批程序；在資產(chǎn)的使用上，主要是要提高資產(chǎn)的使用效率，建立合理的資產(chǎn)調(diào)劑制度，同時(shí)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租、出借及事業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資、擔(dān)保等行為要嚴(yán)格控制、從嚴(yán)審批；在資產(chǎn)的處置上，要遵循嚴(yán)格的控制和審批程序，應(yīng)當(dāng)按照公開、公正、公平的原則進(jìn)行。資產(chǎn)的出售與置換應(yīng)當(dāng)采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓及國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行。我們一方面要制定嚴(yán)格的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理體系和制度，另一方面也要積極的引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資產(chǎn)配置、使用和處置等環(huán)節(jié)中的作用。在資產(chǎn)的配置環(huán)節(jié)，要實(shí)行嚴(yán)格的政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采取公開招標(biāo)的方式，采購(gòu)過程要保證信息透明、行為規(guī)范；在資產(chǎn)的使用環(huán)節(jié)，可以采取類似市場(chǎng)化的方式進(jìn)行配置。

〔責(zé)任編輯：李 霞〕

F123.7

A

1002-2341(2010)06-0105-02

2010-11-05

馮茜（1976-），女，黑龍江大慶人，審計(jì)師，從事經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究。