周士新

（上海國際問題研究院 對外政策研究所助理研究員、博士，上海 200233）

試論中國對東盟的合作安全政策

周士新

（上海國際問題研究院 對外政策研究所助理研究員、博士，上海 200233）

合作安全指國家間為了共同的綜合安全利益，建立安全協(xié)調與信任措施，擺脫安全困境、解決國際沖突，維護地區(qū)穩(wěn)定。合作安全具有非強制性、預防性、非排他性及綜合性與共同性等特點。中國與東盟在南海問題及環(huán)境保護問題上建立安全信任的措施與實踐證明追求符合大多數(shù)國家利益的合作安全模式已經成為中國對外政策的重要選擇。中國奉行合作安全的政策符合國際形勢發(fā)展的趨勢，也符合中國追求國際關系民主化與和諧世界的戰(zhàn)略目標。

合作安全；安全合作；綜合安全；中國—東盟關系；預防性外交

當前，國際安全環(huán)境的變化以及國際關系不斷相互融合與相互依賴促進了國家間不再以針鋒相對的現(xiàn)實主義視角分析問題，而是以機制和規(guī)范為主要標準處理國際和地區(qū)問題。一方面，國際安全已經不再是任何一個國家的事情，任何一個國家的內部事務都可能具有國際或地區(qū)效應，國家安全已經與國際安全緊密地結合起來了，國家不能單純地忽視國際安全的大環(huán)境而片面極端地追求國家利益，更不能成為“獵鹿博弈”中的逃逸者損害集體安全利益。國際安全已經越來越透明開放和理性。另一方面，越來越多的新國家不斷產生，國家單元職能的相似性和實力的相異性決定了不同國家在國際體系中的利益與抱負是有差別的。因此，國家如何互動才能夠既最大化地促進國家利益，又能夠最小化地損失國家利益成為冷戰(zhàn)后國際關系最需要解決的問題。

一、合作安全的概念分析

合作安全源于國際社會規(guī)劃如何管理在未來國際事務中武力的作用。隨著國際安全形勢以及軍事科學的發(fā)展，軍事進攻行動愈益困難，許多國家傾向于共同行動應對威脅，匡扶國際正義，武力將越來越傾向于防御性。從概念上看，合作安全是指在對手或潛在對手之間進行安全對話，或是相關國家為了解決人類面臨的共同問題而進行的合作與對話，以促進雙邊或多邊加強危機管理、避免爆發(fā)沖突和消除人類面臨的共同威脅，[1]強調具有共同利益的國家通過協(xié)定的機制，為減少安全和相互猜疑、解決或減輕沖突、建立信任、促進經濟發(fā)展和維護地區(qū)穩(wěn)定而共同行動的過程。[2]

合作安全與非合作安全并不是相互替代的關系，而是相互補充的關系。二而者均不能應對所有威脅和風險，而只是部分威脅和風險。合作安全更適用于沖突升級的初期階段，預防其升級為一個沖突。但一旦一方選擇非合作戰(zhàn)略，沖突可能很快升級，導致另一方有也可能選擇威懾、防御或強制等非合作戰(zhàn)略。因此，《聯(lián)合國憲章》對管理國際沖突的合作戰(zhàn)略（第六章）和非合作戰(zhàn)略（第七章）進行了明確的區(qū)分。[3]合作安全的目標不是不惜任何代價實現(xiàn)穩(wěn)定，而是尋求創(chuàng)立一種廣泛接受的、合作的國際政治秩序，所有國家均擁有實現(xiàn)自身目標的機會，而不會面臨暴力威脅；所有難以避免的沖突都可以避免通過訴諸武力進行解決。合作安全的首要安排是阻止戰(zhàn)爭和通過阻止對手成功發(fā)動侵略的手段阻止制止戰(zhàn)爭，消除受威脅國家采取應對準備的必要。合作安全因此通過計劃從應對威脅到阻止威脅出現(xiàn)—從威懾侵略到為阻止侵略做準備，而取代安全的中心任務。因此，合作安全與傳統(tǒng)觀念中的集體安全的區(qū)別正如預防藥與緊急救助一樣。[4]

合作安全具有以下主要特點。一是非強制性：真正的合作戰(zhàn)略應該不含有任何強制因素。合作安全不是為了實現(xiàn)威懾，而是提升可預測性，減少誤解和通過談判協(xié)商阻止政治沖突升級為武裝沖突。二是預防性。合作安全強調消除或至少減少誤解和誤會，表示所有潛在對手間與合作方之間的合作意愿。三是行為體的多樣性。合作安全在成員上沒有限制性，在管理和促進安全方面既需要政府行為體的參與，也需要非政府行為體發(fā)揮作用。非政府組織活動的價值就在于它們戰(zhàn)勝或超越政府在正式場合遇到的障礙的能力。非政府交流比政府正式的過程更加積極，更加前瞻，更加開放。四是合作安全取決于所有成員具有合作的意愿。如果一個成員，無論出于何種原因，不準備或不愿合作，合作安全成功的機率就比較低。這是合作安全的局限性，如果忽視了這些局限性，合作安全可能很快就成為一種幻想。五是結構性與共同性：合作安全的對象不僅包括傳統(tǒng)安全，也包括非傳統(tǒng)安全，只要是影響相關各方共同利益的安全議題均可能成為大家關注和管理的重要對象。合作安全的參與方既面臨國家之間的問題，還可能面臨跨國、地區(qū)甚至次地區(qū)的問題。多領域與層次的安全挑戰(zhàn)推動相關各方必須推動合作才能實現(xiàn)安全。

當前合作安全理念成為國際安全合作的主要目標，具有以下幾方面的原因：首先，當前許多問題不是某一個國家的事情，不能靠任何一個國家的能力進行解決。這既反映了與冷戰(zhàn)后安全破碎化及去中心化相反的趨勢，也反映了國際經濟和國際信息與社會秩序的全球化。任何國家都不能獨善其身。其次，“競爭安全”遭遇失敗。在冷戰(zhàn)后國際環(huán)境中，尋求通過傳統(tǒng)途徑，如建立軍火庫或尋求地區(qū)支配地位，維護自己的安全目標的國家發(fā)現(xiàn)它們并沒有實現(xiàn)自己的目標。不僅如此，而且它們還明顯惡化了自己的安全問題。再次，避免國內政治結構更替引起了國家對外政策連續(xù)性的問題。國家失敗可能導致暴力沖突升級，超出國家的邊界。國家內部政治結構的解體可能具有地區(qū)及潛在的全球意義。更廣泛地看，只有在地區(qū)合作的情況下，國內政治穩(wěn)定及國內政治經濟和社會結構加強才可能得到實現(xiàn)。最后，推動合作安全，促進安全公共物品。安全公共物品的價值主要體現(xiàn)在，建立有效的全球治理機制有助于產生更多的公共物品，[7]有利于國際穩(wěn)定與安全，幾乎所有國家、民眾，甚至幾代人都可以從合作安全中獲得好處。對此，主要國家負有最多的國際責任，建立能夠滿足所有國家的國際體系，確保它們都能夠充分地參與到決策過程中，平等享有公共物品的國際法律秩序，任何國家沒有其他國家的幫助就不能獲得公共物品。[8]

二、中國構建合作安全的政策分析

新中國成立60年以來，一直倡導在國際社會上建立最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策。盡管曾經遭到美蘇超級大國的遏制，但是中國積極尋求對外安全合作，與廣大亞非拉發(fā)展中國家建立了廣泛的友誼。改革開放以后，中國國際統(tǒng)一戰(zhàn)線政策逐步調整，漸趨成熟，演進為冷戰(zhàn)結束以來的中國新安全觀，[12]即以和平共處五項基本原則、聯(lián)合國憲章和其它公認的國際法準則為基礎；主張徹底摒棄冷戰(zhàn)思維，強調國家不分大小、強弱、貧富一律享有平等的安全權利，反對把本國的安全建立在威脅和削弱別國安全的基礎上；主張安全應具有合作性、綜合性和全球性，重視聯(lián)合國在維護國際安全方面的首要責任，反對任何軍事集團、軍事同盟企圖超越或拋開聯(lián)合國的行動。中國的合作安全政策主要包括四個方面的因素：

一是中國尋求與其幾乎所有的鄰國在相互尊重、平等和不干涉他國內政的基礎上建立伙伴關系。例如，中國在與朝鮮維持密切關系的同時也提升了與韓國的友好關系。相似地，與巴基斯坦維持朋友關系的同時，中國也尋求與印度改善關系。同樣，中國也強調與亞太大國發(fā)展良好關系。結果，中國在蘇聯(lián)崩潰后與俄羅斯恢復了正常關系，與日本進行頻繁交流，與美國實現(xiàn)了建設性戰(zhàn)略伙伴關系。雖然伙伴關系并不適當，雙方實質性差異依然存在，但是中國與美國開展合作過程推動中國開始謹慎地樂觀。與美國不斷進展的關系反映了，伙伴關系并不意味著不存在差異、爭端、摩擦，但是這些差異可以通過非沖突的方式解決。

二是中國尋求通過解決一些領土爭端降低緊張狀態(tài)，穩(wěn)定周邊環(huán)境。中國與俄羅斯、巴基斯坦、緬甸、老撾、蒙古和越南簽署一系列邊界協(xié)議，妥善解決了與周邊鄰國的邊界問題，避免了與這些國家發(fā)生沖突的潛在剛性因素，為國家經濟發(fā)展提供了重要的安全環(huán)境。對于一些難以解決的爭端，一些解決方式不可能在短期內發(fā)揮作用，中國遵循“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則，通過簽署不使用武力解決的信任措施，尋求通過協(xié)商方式解決問題。對于不能解決的爭端，中國尋求擱置爭議，或維持現(xiàn)狀，同時鼓勵各方共同建立信任措施，實施預防性外交。

三是中國開始強調在全球與地區(qū)層次上的國際安全合作。在全球層次上，中國主要強調軍控及聯(lián)合國維和行動。中國認為軍控是推動安全的主要手段。因此，中國成為《化學武器協(xié)定》、《核不擴散條約的簽署國》與《全面核禁試條約》的簽署國，在許多非核區(qū)，尋求盡早達成消減裂變材料條約。在維和方面，中國也做出了突出貢獻。在地區(qū)層次上，中國參加的許多國際多邊論壇對構建和增強地區(qū)共同體意識，推動合作安全順利實施十分關鍵。這種共同體意識也將強調共同接受的原則，爭端解決不是建立在訴諸武力上，而是建立在協(xié)商一致上。地區(qū)國家之間將建立起能夠相互協(xié)作的關系，但既不是盟友關系，也不會產生任何特定潛在的敵人，而是反映了這些國家共同的利益。自20世紀90年代以來，中國已經參與構建了“東盟地區(qū)論壇”“亞太地區(qū)安全合作理事會”，“上海合作組織”和“東北亞合作對話”等官方和半官方多邊安全合作機制，[10]大大改善了中國周邊安全環(huán)境。

四是以追求國際關系民主化與和諧世界為戰(zhàn)略目標。合作安全與中國奉行的和平共處五項原則以及國際社會公認的基本準則是相一致的，既體現(xiàn)了國際社會對以往以爭奪權力和利益的批判，也體現(xiàn)了國際社會對國家在功能上真正實現(xiàn)平等，推動國際和平與發(fā)展的真誠愿望。新中國60年的外交實踐也充分證明，只有當在安全上實行有原則的合作政策時，中國的安全才能得到最大程度的維護，對抗與戰(zhàn)爭對所有參與方來說都是零和博弈的過程，加大國家之間的猜疑與對立。只有建立所有國家有能力與意愿參加的國際安全合作才能促進合作安全，才能夠盡可能地消除國家間的安全困境，促進國際社會的和諧環(huán)境。

當前國際安全的主題與主要內容已經由傳統(tǒng)安全轉移到非傳統(tǒng)安全，推動中國將合作安全作為對外政策的重要內容。傳統(tǒng)安全主要指國家或國際社會面臨的軍事威脅，它是通常涉及政治、軍事、外交、情報等領域的國家主權安全，如國家之間侵犯主權的行為以及針對國家政權組織實施的顛覆活動或武裝入侵。非傳統(tǒng)安全主要是冷戰(zhàn)后除軍事安全以外的各種安全狀態(tài)，主要包括經濟安全、信息安全、生態(tài)安全、人口安全、環(huán)境安全、恐怖主義、毒品走私、民族宗教沖突和傳染病等。傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全在國家安全戰(zhàn)略中的地位在某些場合下可以相互轉化。然而，二者具有明顯的區(qū)別。國際安全中的傳統(tǒng)安全威脅具有明顯的零合特點，而非傳統(tǒng)安全威脅具有明顯的非零合特點，任何國家破壞游戲規(guī)則都猶如獵鹿博弈中的參與者，[11]面臨著一榮俱榮、一損俱損的局面。中國政府清楚，非傳統(tǒng)安全要求國際體系的所有成員同心協(xié)力才能保障個體利益，只有加強信息、信任、責任和技術共享，才能夠有效解決問題。

中國政府所倡導的對外實行合作安全的政策主要源于穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境能夠促進中國經濟發(fā)展與增長的長期戰(zhàn)略目標，反映了中國安全觀念的轉變，即安全必須是相互的，只有中國與其它國家更多地相互了解才能夠促進安全。在合作安全中，中國不僅遵守與有關國家簽署的協(xié)議，而且號召所有國家承擔相關的責任，共同努力增強協(xié)議的效力，促進協(xié)議的有效實施。因為，國際、地區(qū)與國家間協(xié)議均會為所有成員設定許多共同的安全目標，構成了合作安全的重要基礎，規(guī)范了國家共同行動實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的過程，界定了國家互動的機制。參與這些機制為合作安全提供了重要經驗，推動各國在其他領域展開合作。另外，通過國際機制促進合作安全還可以推動所有各方積極地應對消極案例。因為，一旦成員不履行義務而沒有受到懲罰，這個機制就可能受到削弱，如果不履行的義務較為重要，持續(xù)時間又長，這個機制可能崩潰。

三、中國與東盟關系中的合作安全

中國與東盟國家是一衣帶水的近鄰，自古以來雙方保持著較為緊密的關系。近代以來，雙方經歷著相似的曾經被殖民的境遇，也面臨著前所未有的改革與發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇。冷戰(zhàn)結束以來，總的來看，中國與東盟在安全合作方面均獲得了諸多收益。通過利用現(xiàn)存的傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全領域的多邊和雙邊接觸與交流，中國與東盟逐漸加大了相互沖突的代價，減少了地區(qū)內合作的風險。[12]2002年，中國剛開始提出與東盟簽署自由貿易協(xié)定的倡議時，東盟國家認為中國試圖約束美國在全球體系中的作用，促進形成“一超多強”的國際格局，[16]因此很難做出積極的反應。但隨后他們發(fā)現(xiàn)這有助于建立促進中國—東盟的戰(zhàn)略互信關系。[14]東盟已經以“東盟方式”的外交將中國納入到多邊合作的協(xié)調框架之中。2003年6月，中國與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關系，雙方均奉行多邊主義的原則，建立了互惠的合作體系，無論是大小國家都從中受益，以致“沒有國家認為能夠從改變體系中獲益”。[15]盡管中國—東盟關系尚未達到完全平衡的狀態(tài)，但卻要遠遠比以前穩(wěn)定得多。

where d is the mean median particle diameter of phosphor particles, ρmix is the density of the phosphor particles, and ρ0 is the density of silica gel. Specifically,

中國與東盟及其成員國間的安全關系并不是一帆風順的，至今仍存在著諸多問題與風險。在傳統(tǒng)安全方面，中國日益增長的經濟和軍事力量對東盟國家從現(xiàn)實主義的角度來說無疑是一種現(xiàn)實存在的威脅。從非傳統(tǒng)安全來看，朋友可以選擇，而鄰居不可選擇，環(huán)境安全、恐怖主義、氣候變化、抗擊災害、傳染病防治、非法移民、毒品走私及跨國犯罪等都具有散化的特點，將中國與東盟國家已經連成一個整體。因此，中國與東盟國家的安全困境始終存在，如何相互協(xié)作，減弱這種對安全沖突爆發(fā)的危險是中國與東盟國家共同面臨的問題。中國和東盟國家都試圖采取有效措施，避免中國因力量發(fā)展而膨脹地區(qū)霸權意識，偏離對周邊國家和地區(qū)的“睦鄰、友鄰、親鄰”的政策。中國與東盟已經在各領域建立了高度相互依賴的關系，雙方都高度認同，建立適合地區(qū)國家特點、有利于維護地區(qū)穩(wěn)定的安全合作關系是可能的。經過多年來的共同努力，中國與東盟及其成員建立了多層次、多領域、全方位的安全合作機制。東盟地區(qū)論壇、東亞峰會以及大量雙邊多邊、多軌道、正式非正式會議和會間會等推動建立安全信任的措施。

在南海問題上，中國“主權在我、擱置爭議、共同開發(fā)”的政策有助于維護南海地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展。從20世紀80年代以來，中國與東盟的越南、馬來西亞、菲律賓、文萊等國在南海問題都存在爭議，并爆發(fā)多次沖突。[16]南海問題已經成為中國與東盟關系不確定性的潛在危險。2002年1月，中國和東盟共同簽署了《南海各方行為宣言》，為各方避免在南海主權發(fā)生沖突，促進本地區(qū)有關國家在南海開展務實合作奠定了重要的政治基礎。[17]中國與東盟簽署了諸多涉及開發(fā)資源、研究等方面的合作協(xié)議。2005年3月14日，中、菲、越等三國石油公司在馬尼拉簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，是南中國海沿岸的三個主要鄰邦經過平等友好協(xié)商取得的一個新突破。中國“擱置爭議”的政策并不表示放棄主權，承認其他國家占領個別島嶼的現(xiàn)實?！皵R置爭議”的目標是“共同開發(fā)”，中國和東盟國家當前最重要的任務共同開發(fā)南海資源，促進中國與東盟的共同發(fā)展，將最重要的主權問題擱置下來，留待以后再解決。任何放棄外交談判，訴諸武力或外交單邊改變現(xiàn)狀的行動都是違法的，也是中國和東盟不允許的，要對因此引發(fā)的地區(qū)沖突承擔責任。

在環(huán)境保護和傳染病防治等非傳統(tǒng)安全問題上，中國和東盟更需要合作共同應對。近年來，東亞成為世界上經濟發(fā)展最快的地方，已經引起了國際權力的不可阻擋地東移。然而，中國和東盟國家主要是以資源和勞動密集型的產業(yè)結構，在生產過程中所產生的廢水、廢氣以及其他有害物質較多，對環(huán)境保護產生了嚴重影響，對國家經濟可持續(xù)發(fā)展構成了巨大阻礙。由于地理上相近，傳染病防治也成為中國與東盟國家共同面臨的問題。無論是“SARS”還是“禽流感”等對中國與東盟國家的影響都比較大，一個國家的問題往往會迅速蔓延到其他國家，成為所有國家共同關注的問題。

作為一個中等國家合作的地區(qū)架構，東盟建立的目標是“促進地區(qū)經濟增長，社會進步和文化發(fā)展，推動地區(qū)和平與安全。[19]在其建立之初的前10年，東盟地區(qū)已經逐漸成功地構建了有明顯地公開、透明和合作特征的地區(qū)安全合作的機制。成員國間在政治、經濟、社會、文化和宗教不同背景等均是安全合作機制產生的重要原因。東盟地區(qū)論壇一開始就采取了漸進的方式，主要集中在加強成員間以及東盟與地區(qū)外國家或國際組織間的相互信任與信心方面。在這個過程中，東盟地區(qū)論壇彌補了與該地區(qū)不同的雙邊聯(lián)盟及對話的不足。[20]中國與東盟安全合作也是在此背景下開始并逐步發(fā)展的。

中國—東盟安全合作具有許多非常明顯的特點：一是雙方以《東南亞友好合作條約》為規(guī)范性基礎，尋求以和平方式解決彼此間的沖突與爭端。預防性外交成為中國與東盟國家均認同的預防相互間沖突的重要手段，將相互沖突的可能性減低到最低限度。二是雙方均強調國家主權平等的重要性。一方面，中國和東盟國家堅決抵制和拒絕其他組織或國家干涉它們主權，或干涉它們國內事務；另一方面，在一些涉及國家主權的領土或領海問題上，雙方強調擱置主權爭議，不是立即徹底得到解決，而是尋求通過協(xié)商談判逐步協(xié)議解決。三是雙方均強調安全合作的非強制性與協(xié)商一致。處理涉及有關國家的核心利益的國際或地區(qū)問題應該以《聯(lián)合國憲章》等為規(guī)范國家對外行動的基本準則，尊重相關國家的政治意愿，并充分滿足各方的要求與利益，才能夠得到切實地解決。四是雙方均強調建立信任，構建更加開放的安全合作關系。通過東盟地區(qū)論壇以及建立信任措施會間會，東盟國家間以及中國與東盟國家間建立了一定程度的相互信任，促進各方不以武力威脅為解決問題的最終手段。安全信任能夠促進相互間的認同與偏好，認同決定身份，身份決定利益，決定國家間在安全問題上的行為方式。

中國與東盟的合作安全政策成效顯著。在政治方面，中國與東盟建立了全方位、多層次、寬領域的合作關系，東亞峰會、東盟地區(qū)論壇以及大量與此相關的會間會大大促進了中國與東盟及其成員的交流與合作，減弱了東盟國家因中國崛起而產生的恐懼感，雙方已經形成了較為濃厚的共同發(fā)展、協(xié)作繁榮的意愿與認同。在經貿領域，中國已經與新加坡簽署了自由貿易協(xié)定，并將與東盟老成員國在2010年，新成員在2015年成立自由貿易區(qū)，為構建中國—東盟共同體意識奠定了基礎，將推動建立東亞共同市場順利進行。中國與東盟國家在共同關注的綜合領域展開的合作為其他國家和地區(qū)實行對外合作戰(zhàn)略提供了重要范例，有助于推動建立國際安全秩序健康發(fā)展。

四、結 語

合作安全的基本邏輯是，接觸促進了解，了解促進互信，互信促進合作，合作促進安全，有助于解決國際問題。國際形勢與軍事科學技術的發(fā)展使得訴諸武力手段解決國際問題遭到越來越多國家的唾棄與譴責。因此，為應對共同面臨的綜合安全，國家之間有意愿、有能力開展較低層次的、約束力較小的合作安全形式，既能夠推動問題通過和平方式得以解決，也能夠加強國家之間的安全信任，提升相關方的身份認同，為他們未來發(fā)展合作提供重要的基礎。合作安全為中國營造了和諧穩(wěn)定的周邊安全環(huán)境及較為寬松協(xié)作的國際發(fā)展環(huán)境，正日益成為中國構建和諧世界的重要范式選擇、制約霸權思維與行為的理論基礎與實踐標準。中國奉行的堅持原則的合作安全符合大多數(shù)國家發(fā)展的需要與利益，迎合國際安全互動的潮流，必然會成為國際安全關系的重要準則。

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An Analysis on China’s Cooperative Security Policy towards ASEAN

ZHOU Shi-xin

Cooperative security means different countries build coordination and confidence security measures to shake off the security dilemmas,resolve international conflicts,maintain regional stability,and enhance the common and comprehensive security interests.Cooperative security is characterized by the non-coercion,prevention,inclusiveness,comprehension and commonness.The confidence-building measures and practices between China and ASEAN upon South China Sea and environment protection issues fully demonstrate the cooperative security model,which accords with interests of most relevant countries,has been an important strategic option in China’s foreign policy.China’s cooperative security policy agrees with the tendency of international security situation and China’s strategic objectives of democratization of international affairs and harmonious world.

cooperative security;security cooperation;comprehensive security;China-ASEAN relationship;preventive diplomacy

D815

A

1673-8616（2010）02-0005-05

2010-01-26

[責任編校：文 晴]