呂榮勝 王瀟雨（天津理工大學(xué)管理學(xué)院，天津，300384）

近年來，水環(huán)境的污染與水資源的不合理利用使全球正面臨著一場水危機(jī)，威脅著人類的生存和發(fā)展。在這場危機(jī)中，天津作為中國的一個(gè)北方工業(yè)重鎮(zhèn)不僅不能幸免，甚至還面臨著更大的威脅。

一、天津水資源危機(jī)

天津素有“九河下梢”之稱，是南運(yùn)河、北運(yùn)河、子牙河、大清河、永定河、潮白河、薊運(yùn)河等諸河的輻聚之地。位于大河入?？诘奶旖?，海河水系便是自然水源。但是隨著上游大量水庫的建造，減少了海河入海水量，海水倒灌進(jìn)入下游河道，使河水中的含鹽成分越來越高，天津逐漸失去了海河作為直接的水源地；加之地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增加，隨之呈現(xiàn)的缺水問題日益嚴(yán)重。引灤入津工程完成后，在較長一段時(shí)間內(nèi)緩解了天津的缺水問題，但是由于海河流域和灤河流域地理位置相對較近，容易出現(xiàn)同期干涸現(xiàn)象，天津仍面臨著水源短缺問題。尤其近些年，天津市遭遇連續(xù)的嚴(yán)重干旱，持續(xù)高溫少雨，許多河流水庫干涸，地面蓄水量比常年減少80%左右，地下水位大大下降，最深的下降幾十米。潘家口水庫蓄水量由常年蓄水幾十億立方米降為幾億立方米，降到死庫容以下。天津人的“生命線”——引灤入津工程已無法保證向天津供水。嚴(yán)重的水資源危機(jī)，不僅使工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅，而且?guī)装偃f城市居民的生活飲用水也受到嚴(yán)重威脅。國務(wù)院于2000年決定實(shí)施引黃濟(jì)津應(yīng)急調(diào)水工程，把千億立方米的黃河水調(diào)入天津，這是在近年時(shí)間里第6次實(shí)施引黃濟(jì)津工程。即便如此，天津市的淡水資源依然嚴(yán)重短缺。經(jīng)天津地面流入渤海的水量，在20世紀(jì)50年代曾高達(dá)44億立方米，80年代減少至9.6億立方米，統(tǒng)計(jì)到2007年只剩下6.32億立方米［1］。華北缺水，東北缺水，大半個(gè)中國缺水，河流走不到入海口就早早地干枯了。很顯然，水資源危機(jī)對天津已不是偶然和暫時(shí)現(xiàn)象，而是一個(gè)長期的嚴(yán)重問題。據(jù)《天津水資源公報(bào)》和《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》，天津市本地自來水和地下水資源總量多年平均值為10億立方米左右，人均水資源擁有量為160立方米，僅為世界人均水資源量的2%和全國人均水資源量的6%，成為全國缺水最嚴(yán)重的城市之一。

二、天津水資源危機(jī)原因透視

（一）用水效率不高，嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)業(yè)灌溉水的利用系數(shù)平均為0.45［1］，而先進(jìn)國家為0.7或0.8。2008年全市工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量為136立方米［1］，是發(fā)達(dá)國家的5-10倍。工業(yè)用水的重復(fù)利用率據(jù)統(tǒng)計(jì)為30%-40%［1］，而發(fā)達(dá)國家為70%-80%。城市用水器具和自來水管網(wǎng)的浪費(fèi)損失率估計(jì)在20%以上。

（二）水污染成為嚴(yán)重的災(zāi)害

天津市江河、湖泊和海域普遍受到污染，并且污染面和污染程度發(fā)展迅速，直接威脅著飲用水的安全和人民的健康，影響到工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)作物的安全。據(jù)2006年天津市水資源公報(bào)，全市廢污水的排放總量為5.24億噸。其中主要是工業(yè)污水，占總排污量的52%。污水與地表水徑流的比例高達(dá)1: 14-1:16。全年評價(jià)河長為866.84公里，其中II類129.74公里，占評價(jià)河長的15%；IV類98.2公里，占評價(jià)河長的11%；V類79.1公里，占評價(jià)河長的9%；劣V類559.8公里，占評價(jià)河長的65%。于橋水庫等主要水庫也有輕度的富營養(yǎng)化。

（三）水務(wù)管理體制落后

第一，水務(wù)改革尚不徹底。2009年4月，天津市水務(wù)局正式掛牌成立，統(tǒng)一管理全市水行政工作。這標(biāo)志著天津市水務(wù)管理的一大進(jìn)步，是天津水務(wù)管理史上的一個(gè)里程碑。但是，由于水務(wù)統(tǒng)一管理剛剛起步，還存在很多缺陷。比如，雖然將本行政區(qū)域內(nèi)的管水職能合并、調(diào)整到一起，將自來水公司等水務(wù)企業(yè)劃歸水行政主管部門管轄，但是還沒有建立起與現(xiàn)代水務(wù)管理體制相適應(yīng)的組織行為、服務(wù)手段、管理辦法和經(jīng)營管理理念。水務(wù)局在規(guī)劃編制、政策制定、監(jiān)督檢查、組織協(xié)調(diào)等方面的職能還未能得到強(qiáng)化。

第二，農(nóng)村水利工程管理體制較為落后。雖然全市人畜飲水工程已于2004年6月提前半年完成，但部分農(nóng)村飲水質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，嚴(yán)重影響農(nóng)民群眾的身體健康。部分農(nóng)村居民飲水管網(wǎng)老化嚴(yán)重，且不能達(dá)到一天24小時(shí)供水，飲水方便程度有待進(jìn)一步改善。同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)效益明顯的小型農(nóng)村水利工程，改革進(jìn)展較快；相反，一些經(jīng)濟(jì)效益不明顯的工程則難以推進(jìn)。特別是由于近年來天津市遭受連續(xù)干旱，小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革更是舉步維艱。

第三，水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難。造成水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)困難的原因有以下幾點(diǎn)：首先，由于政企不分，造成供排水等水務(wù)企業(yè)自身造血機(jī)能不足，經(jīng)營不善，運(yùn)轉(zhuǎn)不良。其次，各區(qū)縣水務(wù)局成立后，原來由各區(qū)縣建委負(fù)責(zé)的供排水設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)資金渠道已經(jīng)切斷，而新的資金渠道沒有建立起來，水務(wù)局又無相應(yīng)資金來源，造成各區(qū)縣水務(wù)局包袱過大，影響了供排水事業(yè)發(fā)展。再次，投融資體制改革步伐不快，單一由政府包攬的投資體制沒有大的改變。

第四，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)有待改善?，F(xiàn)行法律法規(guī)相對滯后，缺少與新《水法》相配套的地方性法規(guī)，執(zhí)行起來可操作性不強(qiáng)；水務(wù)管理的一些技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)沒有制定，不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的水資源管理的要求；新劃歸的供排水等職能的執(zhí)法主體仍為建設(shè)主管部門，使水務(wù)部門在處理違法事件上面臨很多困難。

三、天津水資源危機(jī)對策探討

（一）廣開水源，治理污染

針對水資源缺乏、資源性和水質(zhì)性缺水并存及水資源供需矛盾十分尖銳的狀況，采取以南水北調(diào)和引灤入津水為主，本地水和引黃濟(jì)津水及海水、微咸水、中水、雨洪水等非常規(guī)水為輔的多水源的統(tǒng)一優(yōu)化配置對策，不僅可以保證中心城區(qū)用水安全，還可以滿足服務(wù)濱海新區(qū)開發(fā)開放的要求。另一方面控制污染。水源庫區(qū)內(nèi)已建成的嚴(yán)重污染型企業(yè)必須搬遷，對一般污染型的工業(yè)或搬遷或建立污水處理系統(tǒng)。水源附近居民生活污水，必須集中處理后排放。集中處理有困難的，應(yīng)考慮限制庫區(qū)村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)?；蜻M(jìn)行庫區(qū)生態(tài)移民。

（二）節(jié)約用水，注重效率

農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水應(yīng)采取工程措施和非工程措施相結(jié)合的組合策略，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效用水。其主要對策：一是優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)；二是加快灌溉節(jié)水改造；三是加大田間節(jié)水改造。工業(yè)生產(chǎn)節(jié)水要采取綜合節(jié)水措施，降低萬元工業(yè)增加值用水量，提高工業(yè)重復(fù)用水使用率。一是控制生產(chǎn)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是強(qiáng)化對現(xiàn)有企業(yè)的節(jié)水力度，通過技術(shù)改造，促進(jìn)企業(yè)向節(jié)水型發(fā)展，提高技術(shù)升級、工藝改革、設(shè)備更新，逐步淘汰耗水量大、技術(shù)落后的工藝設(shè)備；三是推進(jìn)清潔生產(chǎn)戰(zhàn)略，加快污水資源化步伐，促進(jìn)污水、廢水處理和回收利用。城鎮(zhèn)生活節(jié)水，一要加快供水管網(wǎng)技術(shù)改造，降低輸配水管網(wǎng)漏失率；二要全面推行節(jié)水型用水器具，制定推行節(jié)水型器具的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，提高生活用水的節(jié)水效率；三要加大生活污水的處理和回用力度，積極推廣中水技術(shù)，增加生活污水的處理與回用；四要加強(qiáng)城市雨水的收集利用，以逐步加大城市河湖、綠地灌溉對雨水的利用量。

（三）加大水務(wù)管理改革力度

首先，進(jìn)一步推進(jìn)水資源管理體制改革。根據(jù)積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的精神，采取成熟一個(gè)，建立一個(gè)，鞏固一個(gè)的做法，逐步推動全市及各縣區(qū)水務(wù)部門進(jìn)行水務(wù)改革。加強(qiáng)行業(yè)宏觀管理、指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務(wù)，促使全面實(shí)現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村水利工程的管理體制改革。一方面加快農(nóng)村生活供水管理體制改革。按照水利部和天津市的有關(guān)文件精神，實(shí)施農(nóng)村生活供水管理體制改革，保障村鎮(zhèn)飲水安全。對于跨行政村的自來水供水工程，可以采取區(qū)縣水行政主管部門直管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理、股份制管理和“拍賣”經(jīng)營權(quán)等形式；對于單村簡易自來水供水工程，可以采取“拍賣”經(jīng)營權(quán)、租賃承包、股份制或集體管理等形式。另一方面加快農(nóng)村小型水利工程管理體制改革。堅(jiān)持“誰建設(shè)、誰投資、誰受益、誰管理”的原則，進(jìn)一步深化小型農(nóng)村水利工程管理體制改革，不斷明晰所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)管理權(quán)的基本思路，制定天津市農(nóng)村小型水利工程管理體制改革方案，探索農(nóng)民用水者協(xié)會等新的建設(shè)管理運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)小型農(nóng)村水利工程長期良性運(yùn)行。

再次，建立多元化的水務(wù)投融資渠道。要在繼續(xù)用好現(xiàn)有投資渠道的同時(shí)，協(xié)調(diào)和改善與有關(guān)部門的關(guān)系，爭取城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)中用于供排水部分的資金。強(qiáng)化水務(wù)局的職能，通過不斷開拓水務(wù)市場，完成供水、排水和污水處理等企業(yè)化改革，并把供水和污水處理等推向市場。拓寬投融資渠道，吸引社會資金融入到水務(wù)建設(shè)中，形成社會化、市場化、多元化的路子。建立出資人制度，搭建水利建設(shè)投融資平臺。開發(fā)利用水土資源，加大招商引資力度。支持各類經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人和外商采取獨(dú)資、合資、合作等方式，參與城鎮(zhèn)經(jīng)營性的供水、節(jié)約用水、污水處理等水利建設(shè)項(xiàng)目。將可利用的水土資源授權(quán)給出資人進(jìn)行整理，以所有人的名義進(jìn)行出讓，其所有權(quán)收益可支配部分全部返還出資人，建立水利開發(fā)控股基金，用于水利工程建設(shè)。通過財(cái)政貼息的辦法，支持商業(yè)性銀行對水利項(xiàng)目貸款；實(shí)行配套設(shè)施減免稅等扶持政策，減輕水利工程建管單位償還貸款負(fù)擔(dān)。鼓勵經(jīng)營性的水利項(xiàng)目以發(fā)行股票和債券等形式，擴(kuò)大資本和經(jīng)營規(guī)模。采用BOT、BOOT等建設(shè)融資方式，擴(kuò)大社會資金融資力度。鼓勵社會資本參與農(nóng)村水利工程建設(shè)管理，大力發(fā)展民營水利。

最后，完善地方性水務(wù)管理政策法規(guī)體系。為保持技術(shù)工作的連續(xù)性與規(guī)范化，在新法規(guī)沒有出臺之前，要用足用好現(xiàn)有的法規(guī)和規(guī)范性文件，繼續(xù)沿用現(xiàn)行城市供水、排水等有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程；研究制定推進(jìn)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)管的法規(guī)體系，完善水資源管理方面的政府規(guī)章；研究制定鼓勵科技節(jié)約用水促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，把依靠科技進(jìn)步管水治水工作落到實(shí)處。

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