孔 杰（中共淄博市委黨校，山東淄博，255033）

服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)途徑

孔 杰（中共淄博市委黨校，山東淄博，255033）

服務(wù)型政府有著豐富的內(nèi)涵。建設(shè)服務(wù)型政府必須培養(yǎng)服務(wù)行政理念，清除官本位意識；轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系；推行電子政務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)方式；完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社會監(jiān)督；加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)水平。

服務(wù)型政府；基本內(nèi)涵；實(shí)現(xiàn)途徑

服務(wù)型政府就是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府［1］。建設(shè)服務(wù)型政府已成為當(dāng)前我國行政管理體制改革的核心目標(biāo)。

一、服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵

（一）服務(wù)型政府是以公民為本位的政府

“公民本位”是服務(wù)型政府概念中最重要的內(nèi)涵，也是服務(wù)型政府的本質(zhì)特征。所謂“公民本位”，就是政府在公共管理中，公民利益的最大化是政府工作首要關(guān)注的價(jià)值追求；而要保證公民利益最大化的實(shí)現(xiàn)，就必須保證公民意志在公共管理中的決定性地位［2］。

人民是國家的主人，政府的權(quán)力來自于人民的讓渡，政府和人民之間實(shí)際上是一種委托關(guān)系，“政治契約”關(guān)系。因此，在公共管理中，政府首先考慮的應(yīng)該是公民的利益，行政權(quán)力的行使或運(yùn)用必須按照人民的意志，以服務(wù)人民、造福人民為宗旨，并接受人民的監(jiān)督。這要求政府的公共政策必須反映公民的意志，體現(xiàn)人民的要求、為人民謀利益。公共政策制訂出來后，公民有權(quán)參與公共政策的執(zhí)行。衡量政府工作的一切尺度，就是要看人民群眾滿意不滿意、贊成不贊成。

（二）服務(wù)型政府是法治政府

依法行政是現(xiàn)代政府的顯著特征，是建立合理的政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場、政府與公民關(guān)系的前提。法治政府就是用法律來規(guī)范、約束政府，其核心思想就是通過法律遏制政府權(quán)力，政府的運(yùn)行和政府的行為都受法律的規(guī)范和制約。法制政府的理念固然承認(rèn)并重視民眾的守法，但其重點(diǎn)不在于“治民”，而在于“治官”，它強(qiáng)調(diào)政府本身要服從法律，而不能不顧法律或重新制訂適應(yīng)本身利益的法律。這也是法治政府與人治政府的根本分野。

權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，如果沒有法律制約，必將走向權(quán)力的腐敗。政府是否能真正實(shí)現(xiàn)以公民為本位、以及公民意志在公共管理中決定性地位的確立，都取決于法治的實(shí)施效果。沒有法治，就不可能有權(quán)利與權(quán)力之間、公民與政府之間制約平衡的關(guān)系，也不可能有真正和諧的社會秩序。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一，嚴(yán)格做到依法行政，依據(jù)憲法和法律為人民服務(wù)，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

（三）服務(wù)型政府是有限政府

有限政府包括兩個(gè)方面的含義：一是政府權(quán)力的行使受法律約束，必須符合法定程序和授權(quán)目的。二是政府權(quán)力是有限的。也就是說，政府不是無所不能、無所不包，政府擁有哪些權(quán)力都是由法律所決定的，政府行為必須在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)，無權(quán)隨意擴(kuò)大自己的權(quán)力范圍［2］。

有限政府是相對于全能的無限政府而言的，無限政府不受約束和限制，危害不言而喻。有限政府主要強(qiáng)調(diào)政府職能和權(quán)力是有邊界的，有限度的。有限政府奉行的是市場機(jī)制優(yōu)先的基本準(zhǔn)則，政府在市場機(jī)制和公民自治都不能解決問題的公共領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府不是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的直接提供者，而是推動(dòng)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)者、合作者。政府不但權(quán)力有限、職能有限，而且責(zé)任也有限。奉行無所不能的政府最終必然是失敗的政府［3］。所以，服務(wù)型政府的有限性要求政府應(yīng)該從某些不該介入的領(lǐng)域退出，強(qiáng)化其基本職能，最終成為一個(gè)職能有限又有效的政府。

（四）服務(wù)型政府是責(zé)任政府

責(zé)任與權(quán)力總是相伴而生，政府行使權(quán)力，必須有相應(yīng)的責(zé)任。從本質(zhì)上講，政府權(quán)力是公民權(quán)利的讓渡，政府只是代表公民行使權(quán)力，因此必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。它強(qiáng)調(diào)政府要對自身行為負(fù)責(zé)，更要對公民負(fù)責(zé)，履行維護(hù)公共利益的責(zé)任。簡單地說，一個(gè)責(zé)任政府應(yīng)該能公正高效地實(shí)現(xiàn)公共利益。

如果服務(wù)型政府沒有責(zé)任與之相伴，不僅服務(wù)會異化，而且也有可能產(chǎn)生任性與張狂。因此，責(zé)任應(yīng)該成為服務(wù)行政的規(guī)則邊界，當(dāng)政府在服務(wù)行政過程中缺乏責(zé)任規(guī)則或者越出責(zé)任規(guī)則時(shí)，其服務(wù)效能在人們心中會產(chǎn)生遞減，社會公眾對政府的信任會或多或少地喪失，進(jìn)而使服務(wù)的成本加大。當(dāng)公民對政府的服務(wù)不滿意時(shí)，就說明這個(gè)政府沒有盡到應(yīng)盡的責(zé)任，該政府就要承擔(dān)相應(yīng)的失責(zé)之后果。因此，服務(wù)型政府應(yīng)該有較為完善的、結(jié)果指向的責(zé)任機(jī)制，把責(zé)任落實(shí)到具體崗位和個(gè)人［4］。

二、服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）培養(yǎng)服務(wù)行政理念，清除官本位意識

我國一直有“全心全意為人民服務(wù)”的要求，但由于缺乏制度化、規(guī)范化，“為人民服務(wù)”更多地成了一種倫理倡導(dǎo)，而沒有落實(shí)到公務(wù)員的具體行為之中。相反，由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，公務(wù)員總是習(xí)慣于以管制者的身份出現(xiàn)。在這種管制理念下，政府總是從自身觀點(diǎn)出發(fā)來評判公民需要什么樣的服務(wù)，官員和公民的地位也發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位，本來是公民服務(wù)者的官員成了實(shí)際上的社會主人，而本來是國家和社會主人的公民卻成了地地道道的被支配者。人民對政府形成絕對的依賴，把政府向自己提供的服務(wù)看成一種恩賜。在這種官本位意識影響下，我們要實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變無疑是不現(xiàn)實(shí)的。建設(shè)服務(wù)型政府必須正確處理官與民的關(guān)系，清除政府本位和官本位意識，樹立正確的服務(wù)觀。一要把服務(wù)看作政府的天職和政府存在的合法性前提，認(rèn)識到政府存在的目的就是為了為公民提供服務(wù)。因此，公務(wù)人員必須轉(zhuǎn)變理念，培養(yǎng)服務(wù)行政理念，強(qiáng)化責(zé)任意識。這是我們建設(shè)服務(wù)型政府的當(dāng)務(wù)之急。二是在服務(wù)中要樹立民本思想，即何時(shí)提供服務(wù)、提供什么服務(wù)、怎樣提供服務(wù)都要根據(jù)公民的意愿來決定。三是在服務(wù)中要貫徹平等原則，即政府要以平等的心態(tài)來為公民提供服務(wù)，并且政府提供的服務(wù)對所有的公民來說，都應(yīng)該是平等的。四是要建立服務(wù)的問責(zé)制。當(dāng)政府沒有達(dá)到其承諾的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或者沒有使公民滿意時(shí)，政府要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任［5］。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系

轉(zhuǎn)變職能是政府切實(shí)履行職責(zé)、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。自1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能以來，經(jīng)過20年的改革探索，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著成效。我國政府正在逐漸由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。但由于體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜性和改革的漸進(jìn)性，政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然繁重。

目前我國政府自身建設(shè)中還存在著諸多問題。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中指出，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面：政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱。這就要求政府從4轉(zhuǎn)變職能入手，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，解決政府管理的“越位”、“缺位”問題［6］。進(jìn)一步理順中央和地方之間、政府內(nèi)部各部門之間的職能關(guān)系，合理界定各級政府、政府各部門的職能邊界，明確各級政府、政府各部門的職責(zé)范圍，解決政府管理的“錯(cuò)位”問題。

（三）推行電子政務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)方式

1.建立電子政府。政府各部門要建立政府網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡(luò)公開政府的重大決策，提高人們對政府決策的理解、認(rèn)知程度，減少在實(shí)施過程中的阻力；公開重要的法律法規(guī)規(guī)章；公開行政執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容，增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度；公開辦事結(jié)果等。

2.加快行政審批電子化。行政審批電子化旨在借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對政府審批流程進(jìn)行重組、再造，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的網(wǎng)上交換、申報(bào)、預(yù)審批、辦件查詢等，同時(shí)把不同部門的審批程序相連，實(shí)現(xiàn)各部門之間的網(wǎng)上并聯(lián)審批功能。通過推行網(wǎng)上審批，可以進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)范行政行為，提高審批效率，降低政府部門運(yùn)行成本，為群眾提供公開、透明、高效的公共服務(wù)。為此，要加快建設(shè)“一站式服務(wù)，一條龍審批”的新型行政審批辦公業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)橫向和縱向政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的資料資源共享和交換，建立以網(wǎng)上行政服務(wù)中心為應(yīng)用樞紐的服務(wù)平臺。擴(kuò)大群眾對決策和相關(guān)事務(wù)的知情權(quán)，改善群眾評價(jià)政府的手段和方式的同時(shí)，要促使政府的管理方式從管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，以群眾需求為導(dǎo)向，以群眾滿意為準(zhǔn)則，改進(jìn)和完善服務(wù)方式。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社會監(jiān)督

我國的行政監(jiān)督體制是由行政組織內(nèi)部的同體監(jiān)督和行政組織外部的異體監(jiān)督兩部分構(gòu)成。建設(shè)服務(wù)型政府，確保執(zhí)政為民，必須完善監(jiān)督機(jī)制，在加強(qiáng)同體監(jiān)督同時(shí)，強(qiáng)化異體監(jiān)督，特別是社會監(jiān)督在監(jiān)督體系中的作用。

強(qiáng)化社會監(jiān)督，是堅(jiān)持執(zhí)政為民、堅(jiān)持依法行政、做好政府工作的根本保證。監(jiān)督體系雖然也將公民納入監(jiān)督主體的范圍，但由于沒有公民發(fā)揮監(jiān)督作用的制度保證，在實(shí)際的運(yùn)作中，真正起監(jiān)督作用的是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督。強(qiáng)化社會監(jiān)督，首先要繼續(xù)推進(jìn)政府政務(wù)公開制度，這是發(fā)揮公民監(jiān)督作用的前提。其次要加強(qiáng)公民在人事管理中的監(jiān)督作用，在領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、考核、績效評估和問責(zé)等環(huán)節(jié)中引入公民的參與，并逐步使公民的這種監(jiān)督地位制度化。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)水平

服務(wù)型政府的管理理念及管理方式最終需要政府公務(wù)人員去實(shí)施，公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)高低決定了政府服務(wù)水平的高低。因而，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府為人民服務(wù)的水平，最根本的是要有一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

政府工作人員必須深刻認(rèn)識到，我們手中的權(quán)力是人民賦予的，必須全心全意為人民服務(wù)，真正做到權(quán)為民為用、情為民所系、利為民所謀。面對新形勢、新任務(wù)、要進(jìn)一步解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，勇于推進(jìn)公共服務(wù)和社會管理創(chuàng)新。各級政府要加大培訓(xùn)力度，努力提高公務(wù)員的政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力和心理調(diào)適能力。努力為政府行政提供良好的人力素質(zhì)，增強(qiáng)全面和正確履行政府職能的能力，努力提高公共服務(wù)和社會管理水平，不斷推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

［1］ 劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇［J］.中國行政管理，2002（7）.

［2］ 井敏.服務(wù)型政府理論與實(shí)踐［M］.北京大學(xué)出版社，2006：71 -87.

［3］ 朱純?nèi)A.探究服務(wù)型政府內(nèi)涵［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（8）.

［4］ 吳小明.服務(wù)型政府：基本內(nèi)涵及若干思路［J］.社科縱橫，2007（6）.

［5］ 井敏.中國建設(shè)服務(wù)型政府的具體思路［J］.中國黨政干部論壇，2007（2）.

［6］周定財(cái).服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵及其路徑選擇［J］.沿海企業(yè)與科技，2006（4）.

The Essential Connotation and Approaches of Implementation of Service-oriented Government

KONG Jie

Service-oriented government has rich connotation.The construction of service-oriented government must develop the idea of service administration and clear up the official standard consciousness；transformgovernment's functions and rationalize the relationships of responsibilities；implement e-government and innovate service approaches；perfect the supervision mechanism and strengthen social supervision；enhance the rank building and improve service levels.

service-oriented government；essential connotation；approaches of implementation

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孔杰（1968-），女，碩士，副教授，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>