嚴(yán)紅梅

提升政府執(zhí)行力之對策研究

嚴(yán)紅梅

在日趨激烈的國際競爭中,一個(gè)國家的國際競爭力不再僅僅取決于物質(zhì)、信息、人力資源等要素,還取決于該國政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱。在全球化背景下,一國政府要想促進(jìn)本國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,就必須大力提升其執(zhí)行力。近年來,雖然我國各級政府在加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)方面取得了一定成效,但政府執(zhí)行力弱化現(xiàn)象依然不同程度存在,提升政府執(zhí)行力的任務(wù)依然緊迫而艱巨。

一、提升政府執(zhí)行力勢在必行

提升政府執(zhí)行力，有著深刻的理論依據(jù)和重要的現(xiàn)實(shí)意義

（一）提升政府執(zhí)行力的理論依據(jù)

帕金森組織結(jié)構(gòu)偽適應(yīng)思想。帕金森定律是帕金森在對組織機(jī)構(gòu)的無效活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查和分析中，提出的關(guān)于組織機(jī)構(gòu)臃腫低效的形成原因定律。帕金森在組織機(jī)構(gòu)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)事實(shí)：組織機(jī)構(gòu)所完成的工作與工作人員的多少兩者間并沒有什么聯(lián)系。管理層次的增加也與工作本身無關(guān)，他認(rèn)為，造成這種事實(shí)的原因，是有一個(gè)規(guī)律性的動(dòng)機(jī)所導(dǎo)致的，亦即“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時(shí)可以利用的時(shí)間”。這就是所謂的帕金森定律。所謂組織機(jī)構(gòu)的偽適應(yīng)，是指組織機(jī)構(gòu)中官僚化作風(fēng)所支配的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀態(tài)，即組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行很大程度上不是為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，而是為了保護(hù)和維持組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的存在關(guān)系和權(quán)力威信。因而從表面上看，龐大的組織機(jī)構(gòu)始終忙忙碌碌，而實(shí)際上組織機(jī)構(gòu)的許多活動(dòng)處在一種做無用功的狀態(tài)。因此，為了提升政府執(zhí)行力，在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理中，應(yīng)嚴(yán)格遵循以事定職、以職選人的原則，奉行職責(zé)合理分工的準(zhǔn)則，防止無依據(jù)地增加工作量，同時(shí)還要不斷提高組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，使政府管理機(jī)構(gòu)處在一種“抑制膨脹”的狀態(tài)。

新公共管理追求效率思想。追求效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新公共管理在追求效率方面主要采取三種方法:第一，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。第二，重視結(jié)果。第三，采用私營部門成功的管理手段。如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本——效率分析、全面質(zhì)量管理、強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。這些方法對提升政府執(zhí)行力有著顯著的作用。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論。正如科斯所說的“合法權(quán)利的初始界定會(huì)對經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率產(chǎn)生影響。合理的制度安排和制度創(chuàng)新，能夠有效地控制與減少交易成本的支出，政治制度同樣如此。我們正是需要明晰和有效的制度來對政府、政府部門和官員的利益關(guān)系、權(quán)力架構(gòu)和行為方式予以規(guī)制。而在確定利益關(guān)系和權(quán)力架構(gòu)后，必需的游戲規(guī)則無疑是實(shí)現(xiàn)政府有效運(yùn)行的關(guān)鍵所在。因?yàn)橹挥杏辛丝茖W(xué)的制度安排和政策體系，才可能會(huì)有一個(gè)良好的政治環(huán)境，才可能會(huì)實(shí)現(xiàn)政府管理的高效廉潔。①

（二）執(zhí)行力是政府工作的生命力

提升政府執(zhí)行力是增強(qiáng)政府公信力的保障。政府的公信力來源于政府行為的有效性。政府“不作為”或者“亂作為”都會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府自身的形象，削弱甚至失去政府的公信力。在現(xiàn)代社會(huì)，由于公民意識的日益覺醒，政府組織的行為和公眾的需要、愿景之間始終存在落差，容易出現(xiàn)公眾對政府的信任危機(jī)。從法理上講，政府是代表人民行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。因此，政府的職能既是一種權(quán)力，更是一種責(zé)任。只有盡心盡責(zé)，切實(shí)有效地履行職責(zé)，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位，才能贏得民心，受到擁護(hù)。就這個(gè)意義而言，民心的向背主要是由政府執(zhí)行力水平的高低決定的。

政府執(zhí)行力是當(dāng)代公共行政改革的重要內(nèi)容。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確指出，要“健全以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力”。這是繼溫家寶總理在十屆全國人大四次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中首次提出“提高政府執(zhí)行力和公信力”之后又一次突出強(qiáng)調(diào)這個(gè)問題，充分顯示了黨對政府執(zhí)行力問題的重視。

提升執(zhí)行力是增強(qiáng)政府競爭力的有效途徑。政府競爭力的提升是全球化背景下世界各國競爭最重要的目標(biāo)，因此，如何提升政府的競爭力已成為世界各國政府管理的重要課題。從政府管理的角度說，政府的競爭力在很大程度上受政府的決策力與執(zhí)行力的影響。政府決策眼光和水平對于一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)顯然是十分重要的，沒有良好的決策就不可能有卓越的政績，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。但如果缺乏好的執(zhí)行力，該政府所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展步伐將受到嚴(yán)重的影響，甚至停滯不前。

二、政府執(zhí)行力弱化的困境及成因分析

隨著改革開放的不斷發(fā)展,我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極成果,各級政府的執(zhí)行力也有了一定程度的提高,但還面臨一些困境，主要表現(xiàn)為：一是對抗執(zhí)行，有令不行，有禁不止；二是逃避執(zhí)行，推諉扯皮，推卸責(zé)任；三是變通執(zhí)行，上有政策，下有對策；四是附加執(zhí)行，加塞搭車，地方保護(hù)；五是盲目執(zhí)行，半途而廢，虎頭蛇尾；六是機(jī)械執(zhí)行，照抄照搬，唯上唯書；七是選擇執(zhí)行，斷章取義，為我所用；八是被動(dòng)執(zhí)行，不推不動(dòng)，消極怠工；九是越位執(zhí)行，貪權(quán)爭利，胡亂插手；十是虛假執(zhí)行，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件。究其成因，主要受以下因素制約：

（一）執(zhí)行目標(biāo)缺乏科學(xué)性

首先，政策缺乏穩(wěn)定性。一是有的政策朝令夕改,造成普遍的結(jié)構(gòu)性短期行為。二是有的政策頻繁變動(dòng)導(dǎo)致政府成本增加和資源浪費(fèi)。三是有的政策隨意變動(dòng)導(dǎo)致政府與社會(huì)之間的信賴關(guān)系的破裂。

其次，政策缺乏合理性。一是政策產(chǎn)生的前提有問題。政策背離了解決問題的初衷,僅憑主觀臆想設(shè)計(jì)政策問題,再憑主觀想象制定政策,使政策根本無法實(shí)施。二是政策不具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件與可能。有的政策的制定只是出于某種抽象理念或美好愿望而不是基于對現(xiàn)實(shí)的考慮,脫離實(shí)際,嚴(yán)重超前,缺乏實(shí)施的條件,導(dǎo)致不能達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果。

再次，政策缺乏明確性。一是政策不具體,缺乏可操作性。二是政策模棱兩可、含糊不清,給執(zhí)行過程中投機(jī)取巧的人留下可鉆空子的余地,導(dǎo)致政策執(zhí)行者對政策目標(biāo)和內(nèi)容的誤解或曲解,造成政策執(zhí)行的阻滯。

最后，政策缺乏協(xié)調(diào)性。一是不同部門出臺(tái)的政策，有時(shí)相互背離,從而使執(zhí)行主體不知所措,只好以不作為代替矛盾的作為。政策之間的矛盾現(xiàn)象必然造成執(zhí)行難。二是各項(xiàng)政策之間以及政策的各種表現(xiàn)形式之間出現(xiàn)互相抵觸、互相矛盾,破壞了政策系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu),使政策系統(tǒng)發(fā)生功能紊亂,有不少政策因其相互間的不協(xié)調(diào)而不能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。三是政策不配套,導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳乃至政策目標(biāo)完全落空。②

（二）執(zhí)行主體素質(zhì)能力不強(qiáng)

一是價(jià)值觀偏失。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)突出特點(diǎn)是，官員執(zhí)行政策時(shí)并非單純的出于維護(hù)公共利益的動(dòng)機(jī)，而是往往摻雜著復(fù)雜的投機(jī)心理和個(gè)人功利算計(jì)。二是公仆意識淡化。目前，執(zhí)行主體行政信念與信仰迷茫，執(zhí)行責(zé)任感淡薄，公仆意識淡化，對工作缺乏熱情，對群眾缺乏感情，使提高執(zhí)行力失去了最根本的思想認(rèn)知和保障。三是執(zhí)行態(tài)度消極。在信仰出現(xiàn)迷茫，理想重心下移，創(chuàng)新精神不足，甚至頹廢萎靡的精神狀態(tài)下，行政主體必然會(huì)因?yàn)槿狈υ瓌?dòng)力而“被動(dòng)執(zhí)行”、“消極執(zhí)行”。

（三）執(zhí)行體制不完善

一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理。層次過多、條塊分割、功能難以整合的體制性特點(diǎn)依然沒有得到根本改觀，部門之間很難有效協(xié)調(diào)和溝通，難以形成執(zhí)行合力。二是中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。分稅制使中央與地方之間、部門與部門之間的政策博弈、競爭、沖突在所難免，使政策執(zhí)行大打折扣。三是公平有效的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制沒有完全建立，平均主義、獎(jiǎng)罰不明等問題仍然存在，使執(zhí)行缺乏壓力和動(dòng)力。四是規(guī)范有序的政府執(zhí)行流程設(shè)計(jì)缺乏或不夠科學(xué)，導(dǎo)致執(zhí)行變形、執(zhí)行阻滯等現(xiàn)象。五是缺乏嚴(yán)格的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。③

三、提升政府執(zhí)行力的對策

提升政府執(zhí)行力，是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從根本上說，政府執(zhí)行力的提升在于建設(shè)公共服務(wù)型政府和切實(shí)推進(jìn)行政管理體制改革。針對上述政府執(zhí)行力的主要影響因素，本人認(rèn)為應(yīng)在以下六個(gè)方面提升政府執(zhí)行力：

（一）制定科學(xué)合理的政策目標(biāo)——提升政府執(zhí)行力之前提

執(zhí)行是對政策的執(zhí)行，政策目標(biāo)是否科學(xué)直接影響到執(zhí)行的結(jié)果。首先，在政策的制定方面：要有科學(xué)的理論和正確的價(jià)值觀作指導(dǎo)，才能把握住事物的本質(zhì)和社會(huì)發(fā)展趨勢,制定出高質(zhì)量的政策；要建立在客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上，不能離開現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和前提；要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和民主化，形成黨委和政府、專家和群眾相結(jié)合的決策機(jī)制,協(xié)調(diào)各方面的利益要求,使政策能夠代表人民的根本利益,能為執(zhí)行者所認(rèn)同,從而使政策得到有效執(zhí)行。其次，在目標(biāo)的制定方面：首先應(yīng)遵循目標(biāo)設(shè)定的“KISS”原則（Keep It Simple and Stupid），即“保持簡單、傻瓜”；其次，目標(biāo)設(shè)定的SMART原則，即目標(biāo)是具體的（Specific）、目標(biāo)是可以衡量的（Measurable）、目標(biāo)是可以達(dá)到的（Achievable）、目標(biāo)是實(shí)實(shí)在在的，可以證明和觀察(Realistic)、目標(biāo)具有明確的截止期限（Time-based）。

（二）打造規(guī)范高效的執(zhí)行流程——提升政府執(zhí)行力之渠道

政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱，執(zhí)行流程起決定性作用。明晰的、順暢的執(zhí)行流程要求有行政執(zhí)行所需要的流程機(jī)制、流程時(shí)間和流程人員的有機(jī)組合。在政府組織中設(shè)計(jì)規(guī)范合理的執(zhí)行流程，既有利于消除執(zhí)行過程中的多余步驟，減少資源及時(shí)間浪費(fèi)，又可規(guī)范執(zhí)行行為，避免執(zhí)行失范和執(zhí)行偏差，提高政府執(zhí)行力。沒有科學(xué)的可供操作的執(zhí)行流程，會(huì)使執(zhí)行活動(dòng)受到人情、關(guān)系、觀念、風(fēng)俗習(xí)慣或者執(zhí)行者個(gè)人主觀意愿等非制度因素的影響和制約，從而出現(xiàn)執(zhí)行阻滯和執(zhí)行變形的情況。政府執(zhí)行流程，應(yīng)該由諸多工作環(huán)節(jié)和步驟組成，這些組成的步驟、環(huán)節(jié)都有一定的指向和順序以及邏輯性，一般可以包括幾個(gè)關(guān)鍵步驟和環(huán)節(jié)，即計(jì)劃及目標(biāo)分解、宣傳、人財(cái)物組織準(zhǔn)備、試驗(yàn)、全面實(shí)驗(yàn)、評估以及監(jiān)控與調(diào)整等。在這些流程設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行過程中的一些可依賴的途徑與方法、技能與技術(shù)等進(jìn)行有效的規(guī)劃。

（三）培養(yǎng)執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力——提升政府執(zhí)行力之關(guān)鍵

政策是由人來執(zhí)行的，政府工作人員是執(zhí)行的主體。公務(wù)員的執(zhí)行力是政府執(zhí)行力的直接體現(xiàn)，政府的執(zhí)行力取決于公務(wù)員的執(zhí)行力，政策法規(guī)再好，執(zhí)行人員素質(zhì)不高，執(zhí)行不得力，結(jié)果也會(huì)大打折扣。在實(shí)踐中，中央的很多政策法規(guī)往往是科學(xué)正確的，但有時(shí)效果不好，其中原因之一，便是執(zhí)行者有私心雜念，罔顧公益，被篡改了。應(yīng)該看到，改革開放30多年來，大多數(shù)政府工作人員素質(zhì)有了很大提高，但由于各種主客觀原因，仍有一些人素質(zhì)和能力不高，如缺乏責(zé)任心，缺乏必要的知識能力，缺乏熱情和奉獻(xiàn)精神。提高公務(wù)員的素質(zhì)，應(yīng)該多方面地采取措施。首先要樹立執(zhí)行者的服務(wù)意識、責(zé)任意識；其次要著力提高執(zhí)行人員的職業(yè)技能和政策水平；最后要提高他們執(zhí)行政策、解決問題的能力，尤其是執(zhí)行政策過程中所需要的理解能力、判斷能力、協(xié)調(diào)能力、應(yīng)變能力和控制能力等。④

（四）科學(xué)運(yùn)用4R執(zhí)行管理系統(tǒng)——提升政府執(zhí)行力之核心

4R執(zhí)行管理系統(tǒng)是北京錫恩管理咨詢公司提出的一套執(zhí)行系統(tǒng)，4R包括R1(Result)結(jié)果、R2(Responsibility)責(zé)任、R3（Review）：檢查與跟蹤、R4（Reward）激勵(lì)，即在執(zhí)行過程中，一是以結(jié)果為導(dǎo)向；二是以責(zé)任為核心；三是以檢查與跟蹤為手段；四是以激勵(lì)為動(dòng)力，打造科學(xué)有效的執(zhí)行管理系統(tǒng)。為此，提升政府執(zhí)行力，要培養(yǎng)復(fù)命精神，復(fù)命是對承諾執(zhí)行的回復(fù)，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行高于一切，對上級交辦的任務(wù)要積極主動(dòng)地完成，并且需要在限定時(shí)間內(nèi)給出答案，給出結(jié)果。

（五）構(gòu)建完善的執(zhí)行力體制——提升政府執(zhí)行力之保障

政策執(zhí)行受到政府組織、制度和機(jī)制的制約，在本身存在弊端的行政體制中，政策、法律的有效執(zhí)行必然會(huì)表現(xiàn)乏力。提升政府執(zhí)行力，第一，優(yōu)化政府的行政組織構(gòu)架，一個(gè)優(yōu)化的行政組織才是執(zhí)行力強(qiáng)的組織。優(yōu)化政府的行政組織架構(gòu)，要求縱向設(shè)置合理，一是要盡量減少政府的執(zhí)行層次，減少層層傳達(dá)，壓扁組織，精簡冗員；二是要合理劃分各級政府機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、責(zé)權(quán)和決策權(quán)，做到責(zé)任權(quán)力相統(tǒng)一，力求規(guī)范化、法制化。同時(shí)要合理設(shè)置橫向間的政府組織機(jī)構(gòu)，正確劃分各自職能權(quán)限，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范政府各職能部門的配置。第二，建立健全協(xié)調(diào)高效的政府執(zhí)行機(jī)制。一是建立協(xié)調(diào)合理的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。行政管理的生命線就是權(quán)力，建立“結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué)，程序嚴(yán)密，制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須科學(xué)地設(shè)定和分配權(quán)力。二是建立高效靈敏的執(zhí)行指揮體制?？旖?、靈敏、高效的指揮體系是對執(zhí)行過程中的新情況、新問題作出快速、高效和靈敏反應(yīng)的必然前提。三是建立高效的政府組織資源配置機(jī)制。四是建立公平有效的績效獎(jiǎng)懲機(jī)制。第三，制定科學(xué)嚴(yán)格的執(zhí)行監(jiān)控手段。由于種種原因，政府執(zhí)行過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行偏差、走樣和中斷甚至消極抵制執(zhí)行現(xiàn)象。執(zhí)行監(jiān)控就是要通過對政府的執(zhí)行過程進(jìn)行科學(xué)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種各樣的執(zhí)行偏差，保證政府政策決策目標(biāo)的全面落實(shí)，并促進(jìn)執(zhí)行效率和執(zhí)行力的提高。

（六）塑造積極向上的執(zhí)行文化——提升政府執(zhí)行力之靈魂

當(dāng)一種文化內(nèi)化為人的態(tài)度，成為人的信仰時(shí)，就能夠發(fā)揮持久的影響力。而執(zhí)行力文化就是貫穿執(zhí)行活動(dòng)全過程的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行價(jià)值觀、執(zhí)行心理傾向的總和，是貫徹執(zhí)行活動(dòng)的靈魂。擁有強(qiáng)大執(zhí)行力文化的政府才能使執(zhí)行活動(dòng)有良好的環(huán)境依托和正確的價(jià)值導(dǎo)向。構(gòu)建政府執(zhí)行力文化可以通過以下幾個(gè)步驟：首先在分清政府組織中存在的各類文化基礎(chǔ)上，取其精華，棄其糟粕。應(yīng)努力消除各種繁文縟節(jié)，摒棄虛浮的政治文化，克服各種說空話、大話、廢話、假話的現(xiàn)象。同時(shí)，對于政府組織中存在的各種優(yōu)秀文化要繼續(xù)弘揚(yáng)。其次，在此基礎(chǔ)上，植入積極向上的執(zhí)行力文化，使執(zhí)行文化成為政府組織文化的基因。而構(gòu)建執(zhí)行力文化關(guān)鍵就是要培養(yǎng)執(zhí)行者具備“抓落實(shí)，真抓實(shí)干”的精神，讓執(zhí)行人員認(rèn)識到上級的每項(xiàng)正確決策都需要認(rèn)真執(zhí)行才能轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，認(rèn)真執(zhí)行也是其職責(zé)所在。同時(shí)營造知行合一的執(zhí)行文化，使執(zhí)行人員具有忠誠、敬業(yè)、負(fù)責(zé)的精神。

注釋：

①劉亞娟：《政府執(zhí)行力提升研究》，http: //www.cnki.net/。

②顏如春：《我國地方政府執(zhí)行力存在的問題及治理對策研究》，《探索》2010年第2期。

③鄭紅彩：《政府執(zhí)行力：價(jià)值分析、制約因素、提升路徑》，《政治研究》2010年第3期。

④史策：《政府執(zhí)行力的自身挑戰(zhàn)及應(yīng)對》《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第4期。

（作者：深圳市委黨校副教授）