路云輝

以政策調(diào)整深圳人口結(jié)構(gòu)

路云輝

人口結(jié)構(gòu)是制約深圳社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，并直接演化為城市發(fā)展對人的需要與人口現(xiàn)有結(jié)構(gòu)間的矛盾。如果不能通過有效的途徑優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，變?nèi)丝趬毫槿肆Y源優(yōu)勢，深圳的人口與土地、資源、能源、環(huán)境的矛盾將日益加劇，由這些矛盾引發(fā)的社會群體之間的矛盾也將加劇，深圳經(jīng)濟(jì)社會的后續(xù)發(fā)展將是一個大問題。

一、加快現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)具有聯(lián)動特征。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，會帶來人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系具有高科技含量、高附加值和自主創(chuàng)新能力強(qiáng)的特征。建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，有利于調(diào)整和提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善人口結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)對人才的聚集效應(yīng)，緩解人口壓力，提升深圳的城市承載力，激發(fā)深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在活力。

（一）要以產(chǎn)業(yè)升級為基礎(chǔ)，以區(qū)域合作為契機(jī)，對高勞動密集度、低附加值、低市場占有率，居于產(chǎn)業(yè)鏈中下游地位的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而帶動人口轉(zhuǎn)移。

2008年末，深圳初中及以下文化程度的人口占全市常住人口中的比例依然近6成（59.5%）。非戶籍人口中，初中及以下文化程度的人口在470萬人以上，占到70%以上。這些低文化素質(zhì)的人口與深圳的低端產(chǎn)業(yè)、低端消費(fèi)相互依賴而存在。隨著全國經(jīng)濟(jì)中心城市和國家創(chuàng)新型城市目標(biāo)的提出，深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代的要求日益緊迫，對人口文化素質(zhì)的要求也不斷提高。大量的低文化素質(zhì)人口由于不能滿足高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，必然會成為深圳產(chǎn)業(yè)升級的制約因素。因此，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移，可以一定程度上減輕低文化素質(zhì)人口的比重，提升深圳人口的文化素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的良性互動。

（二）加大對優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造力度，保持深圳勞動力供給的相對穩(wěn)定性，提升人口素質(zhì)。

深圳是一個年輕的移民城市，2000年“五普”的年齡中位數(shù)25.37歲。2008年15～59歲的勞動適齡人口占總?cè)丝诘?8.3%，其中20～39歲的人口占總?cè)丝诘?3.5%。大量的年輕的勞動力是深圳充滿活力的重要因素。深圳要保有這種發(fā)展活力，必須保持對勞動力人口的吸引力。傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造與提升，一方面可以通過對已有勞動力的再培訓(xùn)提升其技術(shù)能力，提升人口素質(zhì)；另一方面可以通過產(chǎn)業(yè)的延續(xù)保持勞動力供給的相對穩(wěn)定性，避免產(chǎn)業(yè)與人口的突然斷裂而影響深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

（三）繼續(xù)發(fā)展壯大以電子信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，使之成為深圳人才的聚集地。

2008年末，深圳全市各類專業(yè)技術(shù)人員98.58萬人，其中具有中級技術(shù)職稱及以上的專業(yè)技術(shù)人員為34.38萬人。前者占常住人口的比重僅為11%,后者所占比例更少，僅占3.8%?？v觀北京、上海、天津、廣州等國內(nèi)城市，由于歷史的沉淀以及高等院校數(shù)量上的優(yōu)勢，人才數(shù)量及質(zhì)量對深圳仍保持較大優(yōu)勢。而以產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合為基礎(chǔ)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，既能創(chuàng)造較高的經(jīng)濟(jì)價值，擴(kuò)大就業(yè)，又能聚集受教育程度較高的高素質(zhì)人才，這部分人才是深圳未來社會發(fā)展的重要力量，他們應(yīng)當(dāng)成為深圳人才競爭的基礎(chǔ)性力量，深圳應(yīng)當(dāng)大力促使其戶籍化，并在科研經(jīng)費(fèi)、住房、子女入學(xué)等方面給予穩(wěn)定的政策，解除其后顧之憂。

（四）發(fā)展現(xiàn)代金融、物流、服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)，不僅可以使深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加現(xiàn)代與合理，而且可以使深圳的人才結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)更加合理和優(yōu)化。

近年來，深圳人才有流失趨勢，人才優(yōu)勢降低，這既與我國整體經(jīng)濟(jì)社會的普遍發(fā)展，各地加強(qiáng)了對人才的吸引力度有關(guān)，也與深圳的人才政策有關(guān)。長期以來，深圳的人才理念存在明顯的功利主義傾向，“拿來主義”和“實(shí)用主義”盛行，對人才重引進(jìn)、使用，輕培養(yǎng)、培訓(xùn)；重自然科學(xué)人才、技術(shù)人才、專業(yè)人才，輕社會科學(xué)人才、管理人才、復(fù)合人才；重不惜重金的外來領(lǐng)軍人才的引進(jìn)，輕人才梯隊(duì)和本地人才的利用，人才合力和人才生存必需的學(xué)術(shù)環(huán)境無法形成。

在發(fā)展現(xiàn)代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的同時，大力發(fā)展現(xiàn)代金融、服務(wù)、物流、文化產(chǎn)業(yè)，既可以一定程度上緩解深圳人口的就業(yè)壓力，拓寬人才口徑，又可以借以吸引相關(guān)專業(yè)與技能的人才流向深圳，優(yōu)化人才生長環(huán)境。政策上在積極促進(jìn)其成為戶籍人口的同時，通過提供培訓(xùn)、再學(xué)習(xí)機(jī)會、搭建人才交流的平臺、解決人才住房、子女等家庭生活問題等方式，給人才留下來的理由和空間。

二、大力發(fā)展社會事業(yè)，構(gòu)建和諧的人口群體關(guān)系

社會事業(yè)是社會發(fā)展的重要途徑。社會事業(yè)發(fā)展的好壞，不僅關(guān)系人口的生活質(zhì)量，而且關(guān)系不同人口群體的相互關(guān)系，是社會和諧與人口幸福的重要手段。

（一）深圳人口結(jié)構(gòu)具有風(fēng)險人口結(jié)構(gòu)的特征。

深圳是一個移民城市，具有風(fēng)險人口結(jié)構(gòu)的特征。深圳人口可以劃分為眾多的人口群體，各群體有各自的特征和需求。從人口身份來說，深圳人口長期存在戶籍與非戶籍人口兩大人口群體，而且這兩大人口群體多年來呈“倒掛”特點(diǎn)。非戶籍人口在就業(yè)、收入、子女教育、社會保障、對城市的認(rèn)同度等方面與戶籍人口有明顯差異。從人口收入來說，據(jù)深圳市于2006年開展的農(nóng)民工基本勞動保障情況的調(diào)查，深圳農(nóng)民工工資1521.14元/月，而同期的在崗職工平均工資為2925.58元/月。從不同的行業(yè)人口群體來說，2008年，在國民經(jīng)濟(jì)20個行業(yè)部門中，工資水平最低的是住宿和餐飲業(yè)，在崗職工年平均工資為24588元，金融業(yè)在崗職工年平均工資為132066元。從不同學(xué)歷人口群體的收入來說，初中及以下者平均月薪為1563元/月，高中(含中專)為2119元/月，大專3113元/月，本科為4318元/月，碩士及以上則為7958元/月。從文化認(rèn)同角度來說，深圳人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有來自大陸本土各省的人口，也有來自港、澳、海外國家的人口。深圳還是繼北京之后全國第二座匯聚齊56個少數(shù)民族的大城市，少數(shù)民族人口總量達(dá)到60.37萬人。這些人口群體的地域文化、民族信仰各有特色，在文化背景與生活方式上有很大差距。

深圳這樣一種差距大的人口群體結(jié)構(gòu)，不僅會導(dǎo)致人口群體之間矛盾叢生，人口發(fā)展風(fēng)險加大，而且會導(dǎo)致人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)，影響社會發(fā)展的可持續(xù)性，因此，有必要通過發(fā)展社會事業(yè)，縮小人口群體之間各方面的差距，使人口群體之間的關(guān)系保持和諧。

（二）政府發(fā)展社會事業(yè)要突出其特有的公益性質(zhì)，保證公共資源和服務(wù)在不同人口群體之間相對公平地分配。

社會事業(yè)是政府應(yīng)盡之責(zé)。政府要盡可能減少盈利的社會事業(yè)，適當(dāng)增加公益性和“準(zhǔn)公益性”的社會事業(yè)，保證政府提供公共服務(wù)的公益性質(zhì)。政府提供公共服務(wù)，開展公共管理要本著促進(jìn)社會公平的原則，保障不同人口群體能夠相對公平地獲取公共資源，享受公共服務(wù)。

在教育方面首先要繼續(xù)加大政府投入。按照政府公布的數(shù)據(jù),教育占今年預(yù)算支出的8.5%左右,而香港去年預(yù)算支出中教育所占比例為25%,對比而言深圳對教育的投入太少，因此要繼續(xù)擴(kuò)大教育投入。其次，在剛性執(zhí)行“1+5”政策的前提下，進(jìn)一步落實(shí)義務(wù)教育“雙免”政策，增加免費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大免費(fèi)對象范圍，對公、民辦學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一的免費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保證流動人口群體的子女與戶籍人口子女享有平等的教育權(quán)利。最后，進(jìn)一步加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，樹立尊師風(fēng)氣，切實(shí)落實(shí)《教師法》，保障教師合法權(quán)益不被侵犯。

深圳的衛(wèi)生事業(yè)長期滯后于經(jīng)濟(jì)和其他社會事業(yè)發(fā)展。以2008年管理人口數(shù)1264萬人計算，深圳每千人口醫(yī)院床位數(shù)為1.58張，明顯低于全國平均水平。每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師1.59名，每千人口注冊護(hù)士1.19名，剛達(dá)全國平均水平，資源總量不足的矛盾仍然存在。深圳醫(yī)療保障發(fā)展滯后，居民醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重，區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展不協(xié)調(diào)，特區(qū)內(nèi)外以及不同人群之間的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平和可及性差距大。

為滿足人口的公共衛(wèi)生服務(wù)需求，必須發(fā)揮各級政府在公共服務(wù)和社會管理方面的主導(dǎo)作用，堅持以社會效益為中心，進(jìn)一步完善體現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)公益性質(zhì)的財政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，改革以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，加強(qiáng)醫(yī)療保障建設(shè)，積極推進(jìn)特區(qū)內(nèi)外衛(wèi)生事業(yè)一體化發(fā)展，同步發(fā)展區(qū)域衛(wèi)生中心和基層衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)。落實(shí)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益性質(zhì)。

（三）發(fā)展社會組織，拓展不同人口群體的利益訴求渠道。

不同人口群體在對公共服務(wù)共有的利益訴求外，還有特定的利益訴求。社會組織是政府與不同人口群體信息溝通的重要渠道。為了更好地掌握和滿足不同人口群體的利益訴求，政府要逐步轉(zhuǎn)換既是投資者，又是管理者、經(jīng)營者的多重身份，積極引導(dǎo)社會力量參與社會事業(yè)的舉辦，培育和發(fā)展一批能夠承載并促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的社會公益性民間組織，通過民間組織的專業(yè)化運(yùn)作，提高社會事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

發(fā)展社會組織要體現(xiàn)以人為本與構(gòu)建和諧深圳的要求。政府要從深圳特有的復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)的需求出發(fā)，利用深圳特區(qū)立法權(quán)，率先完善社會組織的法律法規(guī)。比如，不斷推進(jìn)社會組織登記管理體制改革，完善向社會組織購買服務(wù)制度，培育社會自治功能。擴(kuò)大社工項(xiàng)目試點(diǎn)領(lǐng)域與范圍，實(shí)現(xiàn)政府購買方式由當(dāng)前的崗位購買向項(xiàng)目購買為主過渡。要加強(qiáng)對社會事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社會事業(yè)組織的規(guī)范運(yùn)作。整合社區(qū)各種服務(wù)資源和項(xiàng)目，構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域社區(qū)綜合服務(wù)平臺，完善社區(qū)服務(wù)體系等。

（四）培養(yǎng)社會事業(yè)人才隊(duì)伍，完善深圳人才結(jié)構(gòu)。

社會事業(yè)發(fā)展強(qiáng)調(diào)奉獻(xiàn)精神、專業(yè)性、規(guī)范性，這一事業(yè)的發(fā)展不僅有助于專業(yè)化的社會事業(yè)人才隊(duì)伍的成長，提升社會事業(yè)質(zhì)量，而且有助于完善深圳人才結(jié)構(gòu)，帶動人口綜合素質(zhì)的普遍提高和城市現(xiàn)代文明程度的普遍提升。

在大力推進(jìn)社會事業(yè)專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)方面，要建立科學(xué)合理的社會事業(yè)人才培養(yǎng)、評價、使用和激勵機(jī)制，完善社會事業(yè)崗位設(shè)置和社會事業(yè)人才配置機(jī)制，建設(shè)具有專業(yè)知識和技能的社會事業(yè)人才隊(duì)伍，完善深圳人才結(jié)構(gòu)。

要特別重視對專業(yè)社會人才的實(shí)際使用和宣傳，使其為社會各人口群體所熟悉、認(rèn)可、支持，要充分發(fā)揮專業(yè)社會人才的作用，使其成為社會各人口群體積極參與城市社會建設(shè)的領(lǐng)頭羊。

三、針對深圳復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)，分層適度推進(jìn)深圳社會福利化水平

深圳人口規(guī)模大，流動性強(qiáng)，人口群體復(fù)雜。戶籍人口與其他常住人口群體之間，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)的不同群體之間差異明顯的社會福利，加大了深圳的社會福利、社會保障事業(yè)的壓力與處置難度；社會福利市場化、企業(yè)辦的做法的加強(qiáng)，加大了人口的生活壓力，降低了城市戶籍對人才的吸引力。因此，應(yīng)針對深圳復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)，在發(fā)展適度普惠型社會福利基本目標(biāo)的基礎(chǔ)上，分層制定切實(shí)可行和合理的社會福利政策，為深圳人口發(fā)展創(chuàng)造良好的福利環(huán)境。

（一）以常住人口為重點(diǎn)，推進(jìn)社會福利向適度普惠型發(fā)展。

深圳在我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中走在前列，可以也應(yīng)該率先由“補(bǔ)缺型”社會福利向普惠型社會福利轉(zhuǎn)變。但從深圳人口規(guī)模和人口群體的現(xiàn)實(shí)狀況來說，深圳的社會福利事業(yè)只能采用適度普惠型的方式?！捌栈荨敝荚诒ＷC社會福利在人口群體之間分配的公平，有利于不同人口群體對深圳的認(rèn)同度，減少被剝奪感?！斑m度”則既有益于政府集中主要財力用于城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又有益于激發(fā)城市人口自我奮斗、拼搏的活力，避免等待政府、社會救助的懶惰心態(tài)。

服務(wù)對象范圍的大小，是城市社會福利發(fā)展水平的基本標(biāo)志。深圳人口規(guī)模巨大，尤其因?yàn)槿狈Ρ匾娜丝跍?zhǔn)入機(jī)制，盲目流入的人口多，這使得深圳適度普惠社會福利只能以常住人口為主，這既有益于擴(kuò)大社會福利的覆蓋面，又有益于減輕政府的財政壓力。

（二）有針對性地提高戶籍人口的福利水平，形成對人才的戶籍化吸引。

要吸引人才、留住人才，充分發(fā)揮現(xiàn)有人才的積極性、主動性，必須改變過去在人才使用上的功利主義做法，通過使其入戶的方式使其在深圳扎根。但就目前人才入戶的情況來看，由于社會福利的市場化發(fā)展，除機(jī)關(guān)單位的戶籍人口群體的社會福利享有特定的政府保障外，大量的戶籍人口的福利水平并不高，尤其是在住房、子女教育、養(yǎng)老等方面沒有特別的政策，這使得入戶對人才的吸引力降低，許多已入戶的人才因社會福利低而不得不選擇離開深圳。因此，要有針對性地提高戶籍人口的福利水平，使人才能夠安居樂業(yè)，提升戶籍對人才的吸引。

（三）制定靈活的適用于不同人口群體的社會福利政策。

對常住人口中的低收入人口群體，制定有彈性的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并對其提供醫(yī)療保險、就業(yè)援助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助。對遭遇生活意外的人口，主要通過組織、協(xié)調(diào)社會募捐等活動滿足其需求。對老年人口和孤殘兒童等特定人口群體，完善相應(yīng)的扶持政策，比如，在社會資金創(chuàng)辦福利機(jī)構(gòu)方面，給予稅收減免的優(yōu)惠。在資金投入方面，由單一的福彩公益金向政府財政預(yù)算資金、社會資金等多元渠道拓展。在服務(wù)方面，大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老平臺；積極推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，完善相應(yīng)制度；引進(jìn)專業(yè)社工，形成以社工帶動義工的方式，在促進(jìn)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)社會化的同時，提高相應(yīng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。

（作者：深圳市委黨校副教授）