安琪

空間規(guī)劃是特區(qū)擴(kuò)容的突破口

安琪

在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年之際，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大到深圳全市，將寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍，特區(qū)面積比原來擴(kuò)大了五倍。國(guó)務(wù)院的批復(fù)要求做好特區(qū)范圍擴(kuò)大后的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，要按照走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展道路的要求，進(jìn)一步做好特區(qū)城市管理、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用和城市規(guī)劃等工作，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、推動(dòng)深港合作和珠三角地區(qū)一體化發(fā)展，更好地發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在新時(shí)期對(duì)全國(guó)深化改革開放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的示范和帶動(dòng)作用。

特區(qū)范圍擴(kuò)大是深圳城市規(guī)劃工作所面對(duì)的新課題。在有限的土地資源上盡快解決特區(qū)內(nèi)外發(fā)展不平衡、特區(qū)發(fā)展空間局限的歷史問題，深圳市已有的空間規(guī)劃優(yōu)勢(shì)無疑是解開難題的突破口?？臻g規(guī)劃是指涉及地域空間合理布局和開發(fā)利用的規(guī)劃。它是一種自下而上的規(guī)劃，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)時(shí)目標(biāo)、戰(zhàn)略調(diào)整?？臻g規(guī)劃尋求的不僅僅是土地效益的最大化，而且也是社會(huì)效益的最大化。換言之，它著眼于把我們所熟悉的各種規(guī)劃形式統(tǒng)合成為一種整合的、協(xié)調(diào)的和戰(zhàn)略性的公共管理體系，籍此來探索政府規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)、“多規(guī)合一”的可行性和有效途徑。深圳有條件利用現(xiàn)有的規(guī)劃優(yōu)勢(shì)，成為空間規(guī)劃的先行者和開拓者。

一、特區(qū)擴(kuò)容的良好基礎(chǔ)

我國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，規(guī)劃工作也“城鄉(xiāng)分治”，城市更顯重要。城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，銜接不夠。

深圳僅用了30年時(shí)間就從一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展為一個(gè)城市功能初步完備、經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)達(dá)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、綜合實(shí)力位居全國(guó)前列的大城市。她以快速城市化打破了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時(shí)代的這個(gè)過程先于內(nèi)地許多城市。

在2004年深圳啟動(dòng)“轉(zhuǎn)地”之前，深圳市的土地制度與全國(guó)一樣，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。2005年，深圳市已基本完成相應(yīng)的“轉(zhuǎn)地補(bǔ)償”，正式實(shí)施了《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國(guó)有土地儲(chǔ)備。深圳獨(dú)特而不可復(fù)制的“農(nóng)地國(guó)有化”試驗(yàn)，解決了“城鄉(xiāng)分割，同地不同權(quán)”的困局，可以說，深圳是全國(guó)最早完全“城市化”的城市。

“深圳轉(zhuǎn)地”成為中國(guó)現(xiàn)有土地制度和法律框架下名副其實(shí)的“特例”。由于這一特例，深圳在打開特區(qū)發(fā)展空間局限方面，具有了得天獨(dú)厚的優(yōu)越性。

在這之后，深圳市為了保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設(shè)無序蔓延，公開展示了基本生態(tài)控制線劃定方案。作為國(guó)內(nèi)規(guī)劃界又一次創(chuàng)新的“基本生態(tài)控制線劃定方案”，為特區(qū)的擴(kuò)容提供了生態(tài)安全保障。

30年經(jīng)驗(yàn)積累使深圳在空間規(guī)劃方面具有兩大優(yōu)勢(shì)：一是以快速城市化打破了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時(shí)代；二是基本完成“轉(zhuǎn)地補(bǔ)償”，正式實(shí)施了《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國(guó)有土地儲(chǔ)備。這樣一來，特區(qū)擴(kuò)容在形態(tài)上和資源上的差異已得到提前整合，許多利益矛盾被提前化解。但是，城中村和城區(qū)結(jié)合部空間開發(fā)無序及資源環(huán)境承載能力有限仍然是解決特區(qū)內(nèi)外發(fā)展不平衡的“瓶頸”。

二、空間規(guī)劃有助于深圳擴(kuò)容新一輪跨越

特區(qū)擴(kuò)容后的當(dāng)務(wù)之急是：加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，加大投入，強(qiáng)力改善城市公共服務(wù)體系，加速完成新特區(qū)的城市更新與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；根據(jù)各區(qū)承擔(dān)的角色進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，讓深圳產(chǎn)業(yè)分工向?qū)I(yè)化、高端化發(fā)展；通過擴(kuò)容促進(jìn)新特區(qū)土地資源的合理布局與有效利用，提高住房供應(yīng)規(guī)模和提升特區(qū)住房品質(zhì)，轉(zhuǎn)移和緩解老百姓住房壓力，促進(jìn)全市房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，盡快實(shí)現(xiàn)“同城同價(jià)”，減輕生活成本，讓全體市民能夠早日融入大特區(qū)一體化的幸福生活。

政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、體制調(diào)整和行政管理。深圳恰好有“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)地國(guó)有化”和“生態(tài)控制線”等優(yōu)勢(shì)為試驗(yàn)基礎(chǔ)，建議擴(kuò)容后從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個(gè)方面去理順國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關(guān)系，通過對(duì)空間資源合理配置與有效利用的控制和指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)對(duì)城市發(fā)展空間的統(tǒng)籌與調(diào)控，解決擴(kuò)容所面臨的當(dāng)務(wù)之急。

現(xiàn)在縱橫交錯(cuò)全面覆蓋著深圳的規(guī)劃除城鄉(xiāng)規(guī)劃外，具有空間戰(zhàn)略屬性的規(guī)劃還有由發(fā)展與改革委員會(huì)主導(dǎo)編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、由國(guó)土資源部主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃以及各行業(yè)主管部門的專項(xiàng)規(guī)劃等等許多規(guī)劃。這些規(guī)劃的目標(biāo)和意圖雖然隨著特區(qū)的擴(kuò)容正在趨于協(xié)調(diào)一致，但仍存在相當(dāng)多的矛盾與沖突。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中提出的項(xiàng)目，其規(guī)劃建設(shè)實(shí)施率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于未納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)五年發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施率。由政府部門把涉及多個(gè)領(lǐng)域的多種規(guī)劃從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、土地利用等角度，以近期正在編制的《近期建設(shè)規(guī)劃》為切入點(diǎn)進(jìn)行全方位統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)的效益最大化，先行探索統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃體系——這應(yīng)該是深圳特區(qū)擴(kuò)容后的突破口。

三、深圳擴(kuò)容后先行探索空間規(guī)劃的幾點(diǎn)建議

深圳市第五次黨代會(huì)確定了深圳發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)：“今后5年，將是在過去30年的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)未來發(fā)展藍(lán)圖破難題、拓空間、增后勁的5年。面對(duì)“特區(qū)內(nèi)外發(fā)展不協(xié)調(diào)問題依然突出，城市整體現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重”的新形勢(shì)，特區(qū)擴(kuò)容后要做好特區(qū)范圍擴(kuò)大后的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展道路，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，學(xué)習(xí)各方面的經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取社會(huì)公共利益的最大化，把發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)真正體現(xiàn)在富民、惠民上，把深圳建設(shè)成為民生幸福城市。

上世紀(jì)80年代，英國(guó)提倡以整個(gè)歐洲為框架，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、土地利用等角度，進(jìn)行自國(guó)家至社區(qū)的全方位統(tǒng)一規(guī)劃，因此提出了“空間規(guī)劃”這個(gè)概念。他們不再拘泥于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)限制，更加強(qiáng)調(diào)通過各層面的規(guī)劃手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與土地的平衡。通過實(shí)踐，人們看到，空間規(guī)劃“是一種恢復(fù)空間秩序,保證形成使人滿意的美的環(huán)境和通過技術(shù)的措施創(chuàng)造新的價(jià)值的實(shí)用藝術(shù)?！笨茖W(xué)的空間規(guī)劃可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，有效配置公共資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；可以約束市場(chǎng)主體的空間開發(fā)活動(dòng)，有效避免區(qū)域空間的無序開發(fā)、錯(cuò)誤開發(fā)和低水平開發(fā)；可以規(guī)范政府行為，成為政府履行職責(zé)的重要依據(jù)，促進(jìn)科學(xué)行政、民主行政和依法行政。

在我國(guó)的規(guī)劃領(lǐng)域里，空間規(guī)劃總體上還是一個(gè)相對(duì)薄弱的規(guī)劃領(lǐng)域。由于各類管理主體、編制單位、規(guī)劃方法、編制時(shí)限的不同，往往各類規(guī)劃之間各唱各的調(diào)、各走各的路。在管理上也是各自為政，互不相讓，致使“調(diào)整”成為規(guī)劃實(shí)施的常態(tài)，“拆遷”成為開發(fā)建設(shè)的常態(tài)。這樣的空間規(guī)劃就起不到整合區(qū)域資源、優(yōu)化空間布局、提高土地資源利用效率的作用。為此，筆者建議：

一是盡快就擴(kuò)容后各個(gè)區(qū)域的規(guī)劃功能定位、資源優(yōu)勢(shì)和原有規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究、厘清現(xiàn)狀。展開有計(jì)劃、有針對(duì)性的公共咨詢。近年來，“公眾參與”體制在深圳已日趨成熟。因?yàn)槲覀兊耐恋刭Y源有限，有些沒有獲得土地使用權(quán)的中小型企業(yè)在政府規(guī)劃調(diào)研時(shí)習(xí)慣性地以“土地資源不足限制了發(fā)展”提出“要地”的意見；此時(shí)，聽取一些已經(jīng)取得土地使用權(quán)的企業(yè)，他們對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、土地充分利用的想法可能對(duì)深圳的擴(kuò)容轉(zhuǎn)型更具有參考價(jià)值。在融合新舊特區(qū)的觀念碰撞和協(xié)調(diào)各方利益上有針對(duì)性地聽取“公眾意見”可以為擴(kuò)容后的深圳先行探索統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃體系起到保障作用。

二是在充分調(diào)查研究、集思廣益的基礎(chǔ)上利用原有的生態(tài)控制線科學(xué)地將擴(kuò)容后的特區(qū)國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。盡量減少功能重復(fù)、資源浪費(fèi)和一窩蜂上項(xiàng)目的非科學(xué)發(fā)展行為。讓深圳在重新煥發(fā)特區(qū)“拓荒?！奔で楹湍懫堑耐瑫r(shí)，兼有改革創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展的智慧。

三是創(chuàng)新思維，對(duì)明顯束縛擴(kuò)容后深圳經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和城市發(fā)展的部分進(jìn)行改革，考慮制定深圳空間規(guī)劃指引，將綜合性空間規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政府的公共政策，從而優(yōu)化土地開發(fā)管理模式和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，增加GDP單位產(chǎn)出，降低單位GDP能源消耗、提高或制定污染物排放總量等約束性指標(biāo)，促進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，圓滿完成未來五年的“華麗轉(zhuǎn)身”。

（作者單位：深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)第一直屬管理局）