趙 斌

(鄭州大學 法學院,河南鄭州 450001)

行政獎勵法治的規(guī)制缺失與完善路徑
——基于兩個案例的思考

趙 斌

(鄭州大學 法學院,河南鄭州 450001)

行政獎勵是指行政主體依照法定條件和程序,對為國家和社會作出重大貢獻的單位和個人,給予物質(zhì)或精神鼓勵的具體行政行為。行政獎勵應依法進行,但現(xiàn)實中違背法律規(guī)定進行獎勵的現(xiàn)象時有發(fā)生,嚴重損害國家和人民的利益。從應然和實然層面看,應從行政獎勵的事前規(guī)制、程序規(guī)制、實體規(guī)制和事后規(guī)制等角度進行規(guī)范,以完善我國的行政獎勵法。

行政獎勵;法律規(guī)制

一、問題的提出

2009年 12月 11日廣西恭城瑤族自治縣縣委、縣政府下發(fā)的《恭城瑤族自治縣考錄公務員獎勵暫行辦法》(以下簡稱為《辦法》)規(guī)定,對于符合獎勵條件的考錄為中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)公務員的一次性獎勵 6萬元,考錄為廣西區(qū)直機關(guān)公務員的一次性獎勵 3萬元,考錄為桂林市直機關(guān)公務員的一次性獎勵 1萬元?！掇k法》中還提到,縣財政將設(shè)立考錄公務員獎勵基金,專項用于各年度的公務員考錄獎勵。獎勵每年進行一次,在每年的 12月 30日前完成對當年符合條件申領(lǐng)人員的獎勵兌現(xiàn)。該獎勵辦法從 2010年 1月 1日起實施。2010年 2月 2日,恭城縣委、縣政府進行了專題研究后,于 2月 12日下文撤銷了該規(guī)定[1]。

2009年 7月 10日,安徽省霍邱縣召開第十五屆人民代表大會常務委員會第 21次會議。會議主持者宣讀了會議議題:一是獎勵大昌集團 6億元,二是討論大昌集團年產(chǎn) 100萬噸球墨項目所在地的土地問題?？h政府提請的 6個億獎勵,被人大常委們?nèi)蓖ㄟ^。7月 22日 23點 18分,《關(guān)于終止縣政府與大昌礦業(yè)集團有限公司年產(chǎn) 100萬噸球墨鑄造項目獎勵協(xié)議的情況通報》發(fā)布。不難發(fā)現(xiàn),霍邱縣人大常委會從決議通過獎勵到廢止,之間僅相隔12天。

以上兩個案例經(jīng)新聞媒體報道后引起公眾的廣泛質(zhì)疑和激烈爭論。然而,令人感到遺憾的是,無論是理論上還是實務上,我們對行政獎勵這一授益性行政行為的認識和研究都還不夠深入。本文的目的當然不是輿情分析,而是希望從行政獎勵的法治規(guī)制方面對以上兩個案例進行理論研究,以期獲得新的啟示。

二、事前規(guī)制:行政獎勵與依法行政

(一)依法行政對行政獎勵的規(guī)制

長期以來,理論界一直專注于羈束性行政行為的研究,其研究成果譬如依法行政也一直適用于羈束性行政領(lǐng)域,譬如行政許可、行政處罰等。然而,隨著“行政國”、“福利國”現(xiàn)象的出現(xiàn),授益性行政行為也逐漸受到學者的關(guān)注。本文談到的行政獎勵就是授益性行政行為的典型代表。事實上,授益性行政行為與羈束性行政行為有著廣泛的共同點。因此,授益性行政行為也應符合依法行政的要求,簡單來說,就是職權(quán)法定。

職權(quán)法定,具體到行政獎勵上,就是創(chuàng)設(shè)權(quán)和實施權(quán)法定。創(chuàng)設(shè)權(quán)法定就是要求每一種行政獎勵的創(chuàng)設(shè)都必須具有法律、行政法規(guī)、規(guī)章的授權(quán),而不能由其他行政規(guī)范性文件等不符合法律要求的文件任意設(shè)置。實施權(quán)法定與此同理,即具體誰來實施法律均要有法律作出明確授權(quán)。

創(chuàng)設(shè)權(quán)法定有其理論根據(jù),因為行政獎勵所需資金均來自財政收入,而財政收入的每一項支出都應有預算規(guī)制,預算支出的每一項改變均涉及公共利益,涉及納稅人的切身利益。所以,也只有代表民意的法律才能對此作出規(guī)制。

創(chuàng)設(shè)權(quán)法定有其實踐根據(jù),因為實踐中濫設(shè)行政獎勵之風的盛行的部分原因就在于創(chuàng)設(shè)權(quán)的隨意性和低位階性。所以,適當提高行政獎勵創(chuàng)設(shè)權(quán)法律位階,取消其他行政規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán),有利于規(guī)制濫設(shè)行政獎勵。

(二)兩個案例中的問題分析

“恭城案”中僅以縣委、縣政府的一個《獎勵暫行辦法》就創(chuàng)設(shè)了新的獎勵項目。與此類似的是,霍邱案”中僅以“縣人大常委會決議”就創(chuàng)設(shè)了一個數(shù)目達至 6億元的天價獎勵。

關(guān)于“恭城案”,根據(jù)自 2002年 9月 1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)行政獎勵暫行規(guī)定》第十一條縣級以上人民政府進行的獎勵活動,一般 5年進行一次”、第十二條“表彰數(shù)量要從嚴規(guī)制”、第十六條“獲得獎勵的個人,嘉獎的獎金額為 500元,記三等功的為 1000元,記二等功的為 1500元,記一等功的為 2000元,自治區(qū)人民政府授予榮譽稱號的為

000元”。顯然,該地方政府規(guī)章對行政獎勵作了時間控制、數(shù)量控制和金額控制。恭城的《獎勵暫行辦法》已然具有常態(tài)化、規(guī)?；男再|(zhì),三個方面均超越了授權(quán)。

關(guān)于“霍邱案”,2000年 12月 25日《安徽省人民政府關(guān)于進一步精簡會議、文件規(guī)范行政性表彰獎勵工作的通知》僅規(guī)定了“以省政府名義或冠以經(jīng)省政府同意”表彰獎勵的文件及經(jīng)費問題”,并未對地市級、縣級行政獎勵作出規(guī)定,顯然,在這一領(lǐng)域,尚處于無法可依的局面。

三、程序規(guī)制:獎勵決定與正當程序

(一)正當程序?qū)Κ剟顩Q定的規(guī)制

正當程序起源于英國的自然正義的理念,并在美國得到了進一步的發(fā)揚與光大,我國的許多行政立法也貫徹了這一原則。具體到行政獎勵中,它就是一種程序上的規(guī)制。

第一,程序是中立的而不是偏私的。即行政獎勵決定作出者應在若干當事人之間保持一種超然的和不偏不倚的態(tài)度和位置。應做到:(1)與當事人沒有利害關(guān)系。(2)沒有偏見。這里面具體涉及回避制度問題。

第二,程序是參與性的而不是恣意的。古語說得好:“兼聽則明,偏聽則暗?！背绦騾⑴c的價值體現(xiàn)在它能夠?qū)崿F(xiàn)集思廣益,從而確保行政機關(guān)能夠作出合法合理的良性抉擇上。這一問題涉及異議答復、聽證制度。

第三,程序是公開的而不是暗箱的。法諺有云:“正義不僅要得到實現(xiàn),而且要以人們能看得見的方式得到實現(xiàn)?！爆F(xiàn)代民主與法治要求保證公民享有充分的知情權(quán),因此,公開的內(nèi)容應當是全過程與全方位的,應公開的內(nèi)容包括:事前獎勵依據(jù)公開、事中獎勵決定過程公開和事后獎勵結(jié)果公開[2]。這涉及信息公開制度問題。

(二)兩個案例中的問題分析

1.在程序中立方面

據(jù)報道,“霍邱案”中被獎勵 6億元的大昌公司的老板同時也是縣人大常委,他也參與了對其公司巨額獎勵的投票 。這顯然違背了程序中立的要求。

2.在程序公開、程序參與方面

兩案的共同特征就是程序不公開,都是待官方文件出臺、木已成舟之后才公之于眾,這顯然違背程序公開的要求。另外,在程序參與方面,兩案也具有共同的缺陷,就是兩個文件幾乎沒有涉及公眾參與的條款,也沒有其他程序保障公眾合法的參與權(quán)。兩地在頒布相關(guān)行政獎勵決定之前,均沒有征求民意,亦未對行政獎勵本身進行合法性與正當性的論證。這種隨意支配財政支出的行為已經(jīng)嚴重侵犯了納稅人的權(quán)益,因而必須完善程序公開和程序參與機制的建設(shè)。

四、實體規(guī)制:獎勵額度與比例原則

(一)比例原則對獎勵額度的規(guī)制

比例原則的基本含義有以下幾個方面:1.適當性原則。即行政機關(guān)采取的措施及方法應有助于行政目的之實現(xiàn)。2.必要性原則 (亦稱最小損害原則)。意指在有多種同樣可達成行政目標之方法可供選擇時,行政機關(guān)應選擇對相對人權(quán)益侵害最小者。3.相當性原則。即行政權(quán)關(guān)采取的方法對相對人權(quán)益造成的侵害不得與欲實現(xiàn)之目的顯失均衡[3]。因此,在行政獎勵法律關(guān)系中,比例原則又可稱為獎勵與行為相當原則。簡單來說,就是行政獎勵的獎勵額度必須符合比例原則的要求,不能過大過小,必須適中適當。

(二)兩個案例中的問題分析

在廣西“恭城案”中,恭城縣委、縣政府的《暫行辦法》輕易就出臺了“中央 6萬、省直 3萬、市直 1萬”的對于行政相對人來說可謂巨額獎勵的決定。為何說是巨額獎勵?因為,2008年,我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 15781元,農(nóng)村居民人均純收入為4761元[4]。顯而易見,一朝考上中央級的國家公務員,獎勵的 6萬元就相當于一個城市居民 4年的收入,或者相當于一個農(nóng)村居民將近 12年的收入。

考錄公務員為何要實施獎勵?必要性何在?考生順利考入國家機關(guān),他的工資待遇問題就會迎刃而解。按照大眾觀念,他就不屬于弱勢群體。那么,縣委、縣政府花費巨資獎勵的正當性就讓人質(zhì)疑。另外,我們也知道,解決事關(guān)國計民生問題的社會保障、醫(yī)療體制改革、科技攻關(guān)等重大問題都需要大量財政支持,也許將此項獎勵經(jīng)費用作保障民生更為妥當。新華網(wǎng)就以“獎勵新科公務員,縣財政真是不差錢’”為題對此事進行了評論。

關(guān)于安徽“霍邱案”,一次獎勵 6億元,確實是聞所未聞,要知道霍邱縣 2008全年的財政收入僅 7個億,一次獎勵就接近全年的財政收入。盡管從形式上看,6億獎勵均“行之有據(jù)”,但是納稅人的錢全部用來獎勵,無論從何種角度講,都是不妥當?shù)?。試?行政機關(guān)的辦公、教師工資、社會保障、宏觀調(diào)控等經(jīng)費如何保障?另外,若此次行政獎勵的項目虧損,其造成的財政風險將不可估量。衡量之下,風險與收益之間明顯不成比例,違背比例原則的要求。

五、事后規(guī)制:行政獎勵與權(quán)利救濟

(一)權(quán)利救濟對行政獎勵的規(guī)制

行政獎勵決定的作出并不意味著萬事大吉。行政獎勵必須做到合法正當,否則,它將侵犯他人的利益。權(quán)利救濟就是要做到:當合法權(quán)利受到不法侵犯時,能夠得到法律的有效救濟。行政獎勵作為一種授益性行政行為,其侵害法益的危害性表現(xiàn)得不夠突出,救濟往往不能到位。因此,需要專門的救濟機構(gòu)和人員、專門的救濟程序來保障行政獎勵救濟機制的有效運轉(zhuǎn),從而達到事后監(jiān)督的目的。

(二)兩個案例中的問題分析

“恭城案”中,面對社會公眾的質(zhì)疑,記者多方輾轉(zhuǎn)想采訪恭城瑤族自治縣縣委、縣政府領(lǐng)導,了解出臺該獎勵辦法的詳細背景和具體操作情況,但多位領(lǐng)導均表示“公務繁忙無法接受采訪”,個別領(lǐng)導間接向記者傳達意見:“獎勵只為激勵考生,并無其他過多考慮?！?/p>

“霍邱案”中,6億巨獎前后只存在 12天即宣告作古,理由是:“由于急于求成,加之對政策理解不深,把握不當,所以作出對業(yè)主單位獎勵 6億元的錯誤決策。本著有錯必糾的原則……”但據(jù)筆者了解,霍邱縣之所以“收回成命”,一是迫于巨大的輿論壓力,二是由于省市兩級組成的聯(lián)合專項調(diào)查組的進駐調(diào)查。

由此可見,兩案共同凸顯的一個問題就是:公眾對行政獎勵的監(jiān)督途徑也只是限于新聞輿論等非法律途徑,缺乏制度化的救濟程序。

六、行政獎勵法治化:一個初步展望

綜合上文分析,我們不難得知,我國行政獎勵法治不夠成熟,存在種種缺失。筆者認為,解決這一問題的首要方法就是完善立法,并且要在立法過程中引入正當程序、比例原則和權(quán)利救濟的理念和相關(guān)制度設(shè)計。

(一)對我國現(xiàn)行行政獎勵立法若干問題的梳理

1.立法現(xiàn)狀

中央層面:對專項獎勵進行規(guī)定,獎勵事項僅限于某一領(lǐng)域,尚無一部統(tǒng)領(lǐng)行政獎勵工作全局的法律法規(guī)。如《國家科學技術(shù)獎勵條例》第 1條規(guī)定的獎勵對象為“在科學技術(shù)進步活動中做出突出貢獻的公民、組織”;《國家公務員獎勵暫行規(guī)定》第 1條規(guī)定:“為了充分調(diào)動國家公務員的積極性和創(chuàng)造性,鼓勵和引導國家公務員忠于職守,廉潔從政,根據(jù)《國家公務員暫行條例》制定本規(guī)定。”國務院《教學成果獎勵條例》第 1條規(guī)定的獎勵對象為“取得教學成果的集體和個人”。顯然,這種單一的、只能適用于專門領(lǐng)域的法規(guī)、規(guī)章難以滿足實踐需要。

地方層面:許多省市出臺專門法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件對行政獎勵這一行政行為作出規(guī)制。省級的有《廣西壯族自治區(qū)行政獎勵暫行規(guī)定》、《湖南省行政機關(guān)獎勵管理辦法》、《江西省行政獎勵規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)行政獎勵辦法》、《吉林省行政獎勵暫行辦法》等,市級的有《齊齊哈爾市行政獎勵綜合管理暫行辦法》、《銀川市行政獎勵管理辦法》、《青島市行政獎勵表彰試行規(guī)定》等等不一而足,各具特色。

地方的行政獎勵相關(guān)規(guī)定與中央稍有不同的是:地方規(guī)定不再僅限于某一專門領(lǐng)域,而是全局性的、通則性的規(guī)定。譬如《湖南省行政機關(guān)獎勵管理辦法》第 2條規(guī)定:“本辦法適用下列行政機關(guān)以行政名義進行的獎勵:(一)行政機關(guān)在本單位進行的年度獎勵;(二)縣級以上人民政府進行的獎勵;(三)省人民政府各部門進行的系統(tǒng)性綜合獎勵;(四)省人事廳確定的其他獎勵。國家法律、法規(guī)對獎勵另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！庇纱丝梢?該規(guī)章具有廣泛的適用性,可以適用于科技獎勵、環(huán)境獎勵等諸多領(lǐng)域。

2.存在的缺陷

第一,職權(quán)法定方面要么無法可依要么立法線條太粗糙,缺乏可操作性;第二,缺乏行政獎勵實施程序的相關(guān)規(guī)定或者相關(guān)規(guī)定不夠完備;第三,缺乏救濟程序的相關(guān)規(guī)定或者相關(guān)規(guī)定不夠完備。

(二)完善我國行政獎勵制度的構(gòu)想

1.制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國行政獎勵法》,目的就是對散見于各個法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中的關(guān)于行政獎勵的規(guī)定進行統(tǒng)一規(guī)范,使行政獎勵這一行政行為形成自己的法律適用體系,做到清晰、明了、操作性強。

2.在《行政獎勵法》總則中應明確行政獎勵實施的基本原則。具體有:依法行政原則、正當程序原則、比例原則 (獎勵與行為相當原則)、權(quán)利救濟原則。

3.在依法行政方面,首先應明確創(chuàng)設(shè)權(quán)法定,具體來說,就是只有法律、行政法規(guī)、規(guī)章具有行政獎勵創(chuàng)設(shè)權(quán),其他規(guī)范性文件一律沒有行政獎勵創(chuàng)設(shè)權(quán)。其次,明確實施權(quán)法定,即具體哪個部門有權(quán)實施哪一種行政獎勵行為、作出行政獎勵決定。

4.在正當程序方面,要完善和落實行政回避制度,應借鑒民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,明確回避人員范圍、程序,使回避制度具有可操作性。做好程序公開工作,具體要求為:向社會公布表彰獎勵活動的方案,包括表彰獎勵活動的目的、內(nèi)容和表彰獎勵的對象、條件、程序、辦法,便于有關(guān)群眾了解和參與,從而接受社會公眾的廣泛監(jiān)督。

在行政獎勵決定作出前設(shè)置異議期,并設(shè)置合理異議期,規(guī)定在異議期內(nèi),此處可借鑒《專利法》相關(guān)規(guī)定,任何公民均可提出異議,有關(guān)機關(guān)對這些異議必須在一定期限內(nèi)予以回復,并說明理由,從而切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)。引入并完善聽證制度,并在聽證制度中引入專家論證評審程序。明確規(guī)定一定條件的行政獎勵必須召開聽證會,并對聽證會的組成人員范圍、聽證程序等作出規(guī)定。譬如在聽證會組成人員方面,應在聽證會組成人員中明確有一定的專家代表,從而確保行政獎勵決定的合理正當。值得強調(diào)的是,行政獎勵決定所需的事實依據(jù)、法律依據(jù)、衡量因素都必須在《行政獎勵決定書》中明確表述。

5.在權(quán)利救濟方面,一是完善人大監(jiān)督程序,可以考慮在人大常委會預算委員會中設(shè)立專職委員。要立法保障這些專職委員的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán),同時也要保障他們的福利待遇,使之做到專人專事。二是完善行政復議程序,規(guī)定行政復議前置程序,從而擴大行政復議在處理行政獎勵爭議中的作用。與此同時,要加大監(jiān)督審查力度,從合法性、合理性兩個角度進行實質(zhì)審查,以保障納稅人合法權(quán)益。三是完善行政訴訟程序,具體到行政獎勵中,就是要引入公益訴訟機制?？梢钥紤]以檢察機關(guān)為公訴人,對行政機關(guān)的違法或不當獎勵行為提起公益訴訟,從而完善檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)從事法律監(jiān)督的途徑。

[1]唐曉燕.“考公務員有獎”引爭議 [N].南國早報,2010-01-03.

[2]孫建.論行政法上的正當法律程序原則 [J].法制與經(jīng)濟,2006,(5).

[3]應松年.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國法制出版社,2009.49.

[4]溫家寶.政府工作報告[M].北京:人民出版社,2010.4.

責任編輯:趙新彬

D922

A

1009-3192(2010)04-0065-04

2010-03-28

趙斌,男,河南新鄉(xiāng)人,鄭州大學法學院憲法學與行政法學 2008級碩士研究生。