龔建華

基層行政管理創(chuàng)新暨“桃源模式”解析學(xué)術(shù)研討會綜述

龔建華

2010年5月8日，基層行政管理創(chuàng)新暨“桃源模式”解析學(xué)術(shù)研討會在深圳行政學(xué)院舉行。會議代表共62人，均為各地高等院校與研究機(jī)構(gòu)的知名學(xué)者。研討會議題包括：“桃源模式”的現(xiàn)實意義與推廣價值；基層行政管理創(chuàng)新。這些議題涉及行政管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等諸多領(lǐng)域，與會代表圍繞主題進(jìn)行了廣泛學(xué)術(shù)交流。

一、“桃源模式”的現(xiàn)實意義與推廣價值

專家們一致認(rèn)為，深圳一直致力于城市社區(qū)治理模式的改革與創(chuàng)新，作為代表的“桃源模式”在我國基層行政管理體制中不僅具有典型意義，還有著普適性和引航價值。其現(xiàn)實意義集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，“桃源模式”確實為城市基層社會管理創(chuàng)造了新鮮經(jīng)驗，走出了一條成功之路。建立在“一格三員”基礎(chǔ)之上的這一有效模式具備了很多可供借鑒的創(chuàng)新之舉：首先是引入整體性治理理念，進(jìn)行管理資源整合。機(jī)構(gòu)整合形成配置較完整、力量較集中、運(yùn)作較流暢的組織架構(gòu)；人員整合形成黨政主導(dǎo)、社會參與的社會管理人員隊伍；信息整合形成各類信息統(tǒng)一采集、集中匯總、對口上報、資源共享的體制；流程整合形成相對完善、管理順暢、互相協(xié)調(diào)的工作格局。其次是基于其上的數(shù)字化管理手段。通過獨立開發(fā)的人口與地理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)即時更新，為決策處置提供及時準(zhǔn)確依據(jù)。最后是“一合、二進(jìn)、三調(diào)、四結(jié)合”與“三室一站”等多途徑矛盾化解機(jī)制構(gòu)成一個無縫隙問題解決結(jié)構(gòu)，使任務(wù)進(jìn)格，責(zé)任到格，矛盾化解于萌芽狀態(tài)。幾年來的實踐證明，這一體系適應(yīng)深圳的社會條件，確保了管理責(zé)任的有效履行，切實創(chuàng)造了轄區(qū)社會和諧穩(wěn)定的局面，在將數(shù)字化手段運(yùn)用于綜治信訪維穩(wěn)與社會管理、在基層行政管理運(yùn)行機(jī)制改革方面實現(xiàn)了重要突破，是一種有價值的創(chuàng)新，對深圳乃至全國城市基層管理具有很大的啟示和示范推廣意義。

第二，“桃源模式”體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)對于基層行政管理的作用與意義。桃源街道通過制定詳細(xì)的民主集中制的章程來實現(xiàn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，克服了以往很多地區(qū)只有集中而無民主的粗暴做法。同時，“桃源模式”更進(jìn)一步地提出了在少數(shù)服從多數(shù)的決策前提下要尊重少數(shù)的意見，這對培育黨內(nèi)民主提供了良好環(huán)境也為基層行政管理提供了有力保障。桃源街道黨工委的民主集中制有三大特點：堅持民主決策；尊重少數(shù)人；體現(xiàn)黨員在黨內(nèi)的主體地位。民主集中制是為了更好地實行民主，調(diào)動黨員的積極性。

第三，“桃源模式”集中體現(xiàn)了高度負(fù)責(zé)、真抓實干、改革創(chuàng)新的精神。這些精神在當(dāng)下浮躁的社會氛圍中顯得難能可貴，也體現(xiàn)了以桃源街道辦為代表的基層政府行政管理創(chuàng)新的內(nèi)在動力?！疤以茨Ｊ健陛^好地處理了面對社會問題時“堵”與“疏”的關(guān)系，社會管理時大政實施與細(xì)節(jié)管理的關(guān)系。以自治性、服務(wù)性、合作化、學(xué)習(xí)型、整合性、精細(xì)化為基本特征的深圳“桃源模式”破解了我國城市社區(qū)公民治理的現(xiàn)實困境，開創(chuàng)了我國城市政府治理與大社區(qū)自治有機(jī)銜接和良性互動的可行性路徑。

“桃源模式”作為基層社會治理的典型案例，四個方面的意義值得推廣：管理理念的前沿性，其做法與當(dāng)代公共管理的先進(jìn)理念相吻合，新公共管理、新公共服務(wù)、治理與“善治”、無縫隙政府、整體性治理等等，在其實踐中都有不同程度的體現(xiàn)；管理手段的先進(jìn)性，其數(shù)字化、信息化管理技術(shù)是電子政務(wù)的具體體現(xiàn)，從治理的角度講，值得肯定和推廣；管理機(jī)制設(shè)計的可操作性；“桃源模式”在一定程度上具有可借鑒性。同時,與會專家認(rèn)為“桃源模式”如果在進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)性特征、加大公共物品供給、充分發(fā)揮其它社會主體在基層治理中的作用等方面，繼續(xù)深入探討和完善，順應(yīng)社會治理的新發(fā)展，其經(jīng)驗會更具有可推廣性。

“桃源模式”在創(chuàng)新社會管理體制方面取得了一系列成功經(jīng)驗：首先是數(shù)字化管理平臺的建立實現(xiàn)了管理資源整合，網(wǎng)絡(luò)覆蓋，做到了社區(qū)街道的精細(xì)化管理；其次是管理軟環(huán)境的建設(shè)實現(xiàn)了街道社區(qū)的公共利益協(xié)調(diào)，社會矛盾的化解，維護(hù)了社會穩(wěn)定，從而構(gòu)建了陽光、平安、和諧的社會管理環(huán)境；第三是建立了部門協(xié)作、統(tǒng)一指揮、一格三員、責(zé)任到人的管理新機(jī)制。會議還分析了桃源的“四清”經(jīng)驗——職責(zé)清、責(zé)任清、情況清、目標(biāo)清，管理與服務(wù)的關(guān)系，綜合管理與重點突破的關(guān)系，驗證了“真理源自實踐，經(jīng)驗出自基層”的規(guī)律。

二、以“桃源模式”為代表的基層行政管理創(chuàng)新的理論探索

專家們著重指出，桃源模式的管理創(chuàng)新要繼續(xù)發(fā)展、與時俱進(jìn)，最終達(dá)到寓有形管理于無形服務(wù)之中，應(yīng)當(dāng)深入研究經(jīng)驗，進(jìn)行理論提煉，使之具有普適性、先進(jìn)性和可借鑒性。

有的專家認(rèn)為，以“桃源模式”為代表的基層行政管理創(chuàng)新最大的亮點在于精細(xì)化的社會治理，而這種社會治理對基層政府提出了更高的要求。未來我國社區(qū)治理制度的發(fā)展會步入更加理性的改革軌道。首先，社區(qū)治理的公共責(zé)任會逐漸分類和清晰化；其次，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)會進(jìn)行切實的分化和再重組；最后，社區(qū)精英角色與權(quán)威來源會呈現(xiàn)多元化的趨勢。精細(xì)化的社區(qū)治理制度安排可以有效減少科層結(jié)構(gòu)的代理成本問題，激活社會良性治理和監(jiān)督力量，也可以促進(jìn)基層民主發(fā)展水平。但是，精密體制的運(yùn)作卻要求基層政權(quán)具有更高超的執(zhí)政能力、更敏銳的政治知覺和更充足的公共財政。

在基層行政管理中，如何在日益增大的社會維穩(wěn)和綜合治理壓力下，處理好控制與服務(wù)的相互關(guān)系？事實上，政府的工作重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來。應(yīng)當(dāng)將維護(hù)和增進(jìn)公民的合法權(quán)益放在第一位，這將有利于處理各種復(fù)雜的社會關(guān)系，也有利于社區(qū)資源整合，更好地實現(xiàn)政府管理職能。強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提高公共服務(wù)水平，這正是當(dāng)下政府轉(zhuǎn)變職能最為重要的一環(huán)。隨著信息時代的來臨，各級政府都普遍意識到建立信息系統(tǒng)，進(jìn)行數(shù)字化管理的重要性。桃源辦事處在實行網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化應(yīng)用，采取“一格三員”的方式，建立了較為完善的社會管理系統(tǒng)，變“被動解決問題”為“主動發(fā)現(xiàn)問題”，在社區(qū)管理方面又邁了一大步。在努力做好社會管理工作的同時，桃源街道辦事處還深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，著眼于促進(jìn)人的全面發(fā)展,促進(jìn)居民素質(zhì)的提高和各種能力的增強(qiáng)，提供了人性化的公共服務(wù)，為維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定創(chuàng)造了條件。然而，隨著行政管理體制改革的深入進(jìn)行，服務(wù)型政府的加快構(gòu)建，作為一級政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處也要不斷提高公共服務(wù)的能力,以促進(jìn)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的全面進(jìn)步。

在未來社會發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會中，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮民間組織、志愿者團(tuán)體的作用，將這些社會力量納入到基層行政管理中來，在減輕政府管理壓力的同時實現(xiàn)群眾的自我管理。培育非政府組織，促進(jìn)社區(qū)自治。街道要因地制宜鼓勵和培育社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織的發(fā)展，使這些非政府組織切實發(fā)揮服務(wù)社區(qū)的作用。只有社區(qū)居民的自治能力提高了,自治主體多元化了,街道才能由社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展的服務(wù)者、監(jiān)督者、協(xié)同者,各個組織才能成為多元公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給主體,街道辦、居委會、非政府組織之間才能形成一種互動、監(jiān)督機(jī)制,極大地推動社區(qū)自治。民間組織的培育，既可以在基層治理中承接政府職能，為社區(qū)提供便利，提高和聚合社區(qū)聯(lián)系，加強(qiáng)居民對社區(qū)的依賴，又有利于提供就業(yè)崗位，增進(jìn)社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

任何一次基層管理體制創(chuàng)新或推廣，都應(yīng)考慮到成本問題。無論是社會成本還是管理成本都不應(yīng)給基層政府造成太大壓力，而“桃源模式”較好地解決了這一問題，通過現(xiàn)有資源的優(yōu)化整合，引入科技手段和先進(jìn)管理經(jīng)驗，達(dá)到了社會管理的目的。

在構(gòu)建和諧社會的大背景下，桃源街道社會管理也有提升的空間：擴(kuò)大街道公眾參與社會管理的范圍，實現(xiàn)社區(qū)公民的民主權(quán)利；借助街道基層社區(qū)的公民社會組織實現(xiàn)街道社區(qū)的自我管理；現(xiàn)實政府主導(dǎo)下的基層社會多元治理，使政府權(quán)威與公民社會活力有機(jī)結(jié)合起來，從而實現(xiàn)桃源街道善治管理的嶄新格局。

研討會自籌備以來就受到眾多學(xué)者的關(guān)注與支持，與會代表都對會議的成功舉辦給予了高度的評價。會議主辦方之一的中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平同志認(rèn)為，這次會議是對基層行政管理創(chuàng)新暨“桃源模式”的一次經(jīng)驗總結(jié)、理論梳理和勇敢突破，是行政管理學(xué)界的一次重大創(chuàng)新，為行政管理學(xué)科領(lǐng)域的研究提供了一個優(yōu)秀的典范，堪稱學(xué)術(shù)會議的精品。它打破了某些研究中僵化了的或純理論探討或純事實的分析，為關(guān)注行政管理的研究者們提供了與創(chuàng)新實踐者接觸和對話的機(jī)會。學(xué)界長期以來關(guān)注的焦點之一由此得到了進(jìn)一步的闡發(fā)。本次研討會容納了專門研究基層管理問題的不同領(lǐng)域的學(xué)者，這種多學(xué)科的交叉滲透代表了行政管理研究的前沿。會議的論題相當(dāng)廣泛，它把“桃源模式”所代表的基層行政管理創(chuàng)新研究與基層行政管理相關(guān)其他領(lǐng)域的研究放在一起，將小問題與大脈絡(luò)聯(lián)系起來了；將“桃源模式”的研究與基層管理體制創(chuàng)新的社會歷史大背景聯(lián)系在一起，找到了切實的結(jié)合點。

（作者單位：深圳市委黨校）