丁煌 黃立敏

從社會(huì)資本視角看“村改居”社區(qū)治理

丁煌 黃立敏

隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的處于城市邊緣地區(qū)或者被城市包圍的農(nóng)村社區(qū)變成了“村改居”社區(qū)。這些“村改居”社區(qū)“非農(nóng)非城”“亦鄉(xiāng)亦城”，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境問題最集中、矛盾最突出的地域，為社區(qū)治理帶來諸多問題。本文以深圳市寶安區(qū)為例，從社會(huì)資本視角分析“居站分設(shè)”對“村改居”社區(qū)治理的影響，試圖為尋找這類特殊的過渡型社區(qū)治理途徑提供理論參考。

一、寶安區(qū)“村改居”社區(qū)基本情況

深圳市寶安區(qū)原為寶安縣，1992年撤縣建區(qū)。2003年10月，深圳市委市政府做出加快寶安、龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的決定，2004年底全面完成城市化轉(zhuǎn)制工作，所有的鎮(zhèn)改為街道、村改為社區(qū)、農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民。2005年底土地全部轉(zhuǎn)為國有。寶安區(qū)共156個(gè)社區(qū)，其中“村改居”社區(qū)119個(gè)，占社區(qū)總數(shù)的76.3%，是寶安區(qū)各類社區(qū)的主體。“村改居”社區(qū)具有以下特點(diǎn)：

（一）明顯的村民自治性。深圳的城市化是強(qiáng)制性制度變遷，一夜之間，村委會(huì)變成了居委會(huì)，村民變成居民，農(nóng)村變成了城市。但是,居民的生活基本上仍在原村落的空間內(nèi)。從區(qū)域范圍、社會(huì)關(guān)系、社區(qū)利益相關(guān)程度、社區(qū)政治參與來看,村民自治的實(shí)現(xiàn)條件基本沒變，世世代代的家族、宗族、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親等傳統(tǒng)關(guān)系還在起著主導(dǎo)作用。

（二）社區(qū)對集體經(jīng)濟(jì)的依賴?！按甯木印鄙鐓^(qū)的轉(zhuǎn)型是城市化推進(jìn)的結(jié)果，由土地征用或轉(zhuǎn)用帶來的高額補(bǔ)償使得這些原來的農(nóng)村社區(qū)擁有較強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)。這些社區(qū)擁有總量較大的集體資產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)基本上相對獨(dú)立，自行發(fā)展，自主開支，社區(qū)各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行全部依靠股份公司。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)成為社區(qū)公共事務(wù)最堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)來源，行政村的權(quán)威也正是依靠著這一雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐。

（三）觀念的相對滯后?！按甯木印焙?，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民,但由于長期農(nóng)村工作方式和生活習(xí)性的熏陶,非理性的傳統(tǒng)落后的小農(nóng)意識還普遍存在。如在社區(qū)干部的選舉中，往往是大姓、大族的人當(dāng)選，而那些小姓、小族的候選人無論能力多強(qiáng)、人品多好，都無法當(dāng)選。由于觀念的相對封閉和滯后,社區(qū)的干部隊(duì)伍也對當(dāng)前社區(qū)發(fā)展與自治不適應(yīng)。這在很大程度上制約了“村改居”社區(qū)向現(xiàn)代新型社區(qū)的轉(zhuǎn)變。

（四）社區(qū)管理的復(fù)雜。流動(dòng)人口聚居，戶籍人口與外來流動(dòng)人口嚴(yán)重倒掛，流動(dòng)人口數(shù)十倍于戶籍人口的“村改居”社區(qū)比比皆是，一些社區(qū)甚至上百倍于原來的村民。這些流動(dòng)人口對社區(qū)沒有歸屬感，流動(dòng)性大，極不穩(wěn)定，受教育程度低，給社區(qū)管理帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（五）公共產(chǎn)品的短缺。由于還沒有真正納入城市建設(shè)和管理體系中，因此，“村改居”社區(qū)仍然象過去農(nóng)村社區(qū)一樣承擔(dān)著社區(qū)公共事務(wù)的治理和公共支出的重任。①同時(shí)，由于公共產(chǎn)品的外部性和不可分離性，社區(qū)不僅要承擔(dān)其“村籍”人口的公共產(chǎn)品，而且要承擔(dān)大量外來人口的公共產(chǎn)品，如社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等。這就導(dǎo)致在社區(qū)公共事務(wù)的治理上出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足。

二、社會(huì)資本與“村改居”社區(qū)治理

最早將“社會(huì)資本”這一概念引入社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域的是法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄。他在《社會(huì)資本隨筆》中將社會(huì)資本定義為“實(shí)際或潛在資源的總和，表現(xiàn)為人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的、得到公認(rèn)的，而且是一種體制化關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)”。②詹姆斯·科爾曼被認(rèn)為是從學(xué)理上對社會(huì)資本給予了全面的界定和分析。他認(rèn)為社會(huì)資本是屬于個(gè)人但存在于人與人的關(guān)系之中的社會(huì)資源。社會(huì)資本屬于公共產(chǎn)品，表現(xiàn)為人與人之間的義務(wù)與期望關(guān)系、信任關(guān)系和權(quán)威關(guān)系，也表現(xiàn)為一個(gè)社會(huì)的信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和有效懲罰、各種有意創(chuàng)建的多功能組織。③真正使社會(huì)資本引起人們廣泛關(guān)注的是帕特南。帕特南在調(diào)研意大利不同地區(qū)制度變革所產(chǎn)生的不同績效的基礎(chǔ)上寫成了《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書，引起了社會(huì)的巨大反響。帕特南認(rèn)為“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！雹苡纱丝磥?，社會(huì)資本是一種資源，它可以產(chǎn)生一定的效益；社會(huì)資本是一種公共產(chǎn)品，生活在共同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的人都可以利用；社會(huì)資本是一種社會(huì)規(guī)則體系，可能以正式或非正式形態(tài)存在，生活在特定環(huán)境中的人們在享受社會(huì)資本的同時(shí)，也受到社會(huì)資本的路徑依賴。

“村改居”社區(qū)是由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變而來的，具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“天然”的“框定”因素。這一類社區(qū)在歷史發(fā)展的沉淀中積聚了豐富的社會(huì)資源，如熟悉、信任、村規(guī)民約、權(quán)威等。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“村改居”社區(qū)，經(jīng)過股份合作公司的“再組織”，成為內(nèi)聚力非常強(qiáng)的社區(qū)共同體。社會(huì)資本概念的提出為社區(qū)治理提供了一種新的解釋范式。

首先，“村改居”社區(qū)的歷史積淀決定著關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。傳統(tǒng)農(nóng)村大多是聚族而居,在一個(gè)村落或附近的幾個(gè)村落中居住的都是有血緣關(guān)系的人。在這些社區(qū)里，人們守望互助,彼此之間十分熟悉了解，構(gòu)成一個(gè)熟人社會(huì)。正是這種熟人社會(huì)造就了村莊居民自主自愿、彼此配合的合作互益行動(dòng),同時(shí)共同體的合作行動(dòng)也不斷地創(chuàng)造和建構(gòu)社會(huì)資本。

其次，政府公共投入的短缺還需要依賴社會(huì)資本在公共產(chǎn)品提供中發(fā)揮作用。由于政府的有限性，政府不可能全部包攬社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)，需要依靠社會(huì)等多種主體參與社區(qū)公共事務(wù)。特別是在“村改居”社區(qū)，還必須依賴社區(qū)內(nèi)的各種組織和居民對公共產(chǎn)品的共同參與來實(shí)現(xiàn)向城市社區(qū)的過渡。

再次，“村改居”社區(qū)的傳統(tǒng)決定了權(quán)威型的關(guān)聯(lián)治理仍將發(fā)揮作用。在被動(dòng)城市化過程中,“村改居”社區(qū)居民對政策的不落實(shí)存在著強(qiáng)烈的不滿和抵觸情緒，如征地補(bǔ)償過低，社會(huì)保障措施跟不上，政府對社區(qū)公共投入不足等，對政府的信任降低，法理型權(quán)威難以樹立。而社區(qū)干部（原村干部）由于具有農(nóng)村傳統(tǒng)的血緣和宗族關(guān)系等易形成魅力性權(quán)威。同時(shí)，“村改居”社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)是高度一體化的，不同組織之間可相互借助各自的資源實(shí)現(xiàn)治理。社區(qū)的所有事務(wù)，集體組織基本上都有決定權(quán)，集體掌握著社區(qū)資源，可以對社區(qū)成員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。

三、“居站分設(shè)”對“村改居”社區(qū)社會(huì)資本的影響

在城市化之前，農(nóng)村社區(qū)的公共管理和公共產(chǎn)品的支出由社區(qū)自身提供，如教育、衛(wèi)生、治安、環(huán)境、公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)等。與此同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)還承擔(dān)著大量的行政任務(wù)。

順應(yīng)發(fā)展需要，政府為盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，希望通過改革，探索一條去居委會(huì)行政化的社區(qū)治理之路?！熬诱痉衷O(shè)”就是在這種背景下出現(xiàn)的。政府在社區(qū)設(shè)立服務(wù)平臺(tái)——社區(qū)工作站。工作站承接原來居委會(huì)承擔(dān)的行政職能，接受街道的領(lǐng)導(dǎo)和管理。與之相適應(yīng)，實(shí)行“四分離”：一是機(jī)構(gòu)分離。社區(qū)黨組織、工作站、居委會(huì)、股份合作公司分別設(shè)立，互不隸屬。二是職能分離。黨組織是社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，貫徹黨的方針、政策。工作站負(fù)責(zé)社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)。居委會(huì)依法開展居民自治。股份合作公司專心于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。三是人員分離。不同組織之間的人員原則上不實(shí)行交叉任職。四是經(jīng)費(fèi)分離。社區(qū)股份合作公司不再承擔(dān)社區(qū)黨組織、居委會(huì)、工作站的工作經(jīng)費(fèi)，社區(qū)社會(huì)管理費(fèi)用全部由政府承擔(dān)。

從政府的初衷來說，進(jìn)行社區(qū)管理體制改革是為了更好地促進(jìn)社區(qū)治理，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。但“居站分設(shè)”后社區(qū)治理的績效并不理想，有些地方甚至出現(xiàn)不如傳統(tǒng)治理模式的結(jié)果。從社會(huì)資本角度分析，主要有以下幾方面原因：

一是“居站分設(shè)”沒有獲得較好的內(nèi)源性基礎(chǔ)。“居站分設(shè)”作為政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，是自上而下推行的制度，缺乏內(nèi)源性基礎(chǔ)。社區(qū)工作站的權(quán)力來源是自上而下的，社區(qū)工作站的人員由街道招聘、街道管理，接受街道的領(lǐng)導(dǎo)，不易獲得社區(qū)居民的信任，因此工作開展也困難重重。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主肯尼斯·阿羅所曾說:“沒有任何東西比信任更具有重大的實(shí)用價(jià)值，信任是社會(huì)系統(tǒng)的重要潤滑劑。它非常有成效，它為人們省去了許多麻煩，因?yàn)榇蠹叶紵o需去猜測他人說話的可信度?！雹菪湃误w系一旦遭到破壞，對社會(huì)資本的影響將是極其巨大的。社區(qū)工作站人員因?yàn)椴皇钱a(chǎn)生自社區(qū)，社會(huì)資本中最基本的要素——信任還未建立，工作中遇到阻力是可想而知的。

二是“居站分設(shè)”后，社區(qū)治理人才的退出削弱了原來的社會(huì)資本。社區(qū)工作站作為政府在社區(qū)的工作平臺(tái)，一方面定位不清晰，另一方面待遇也不具有吸引力。原來的社區(qū)治理人才紛紛選擇社區(qū)股份公司從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不再關(guān)心社區(qū)社會(huì)事務(wù)。由于社會(huì)資本的嵌入性和不可轉(zhuǎn)讓性，原本存在于社區(qū)治理精英身上的社會(huì)資本也隨著他們的退出而退出社區(qū)治理。

三是“居站分設(shè)”導(dǎo)致社區(qū)公共產(chǎn)品短缺。城市化以前，“村改居”社區(qū)的公共產(chǎn)品都是由社區(qū)提供，社區(qū)對自己公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入是按需投入。城市化以后，按照城市社區(qū)的管理體制，社區(qū)公共事務(wù)的支出由政府負(fù)擔(dān)，社區(qū)股份公司不再承擔(dān)社會(huì)管理費(fèi)用。成立工作站后，雖然政府增加了投入，但人頭費(fèi)、場地費(fèi)、開辦費(fèi)就占去了大部分經(jīng)費(fèi)，真正用于社區(qū)建設(shè)的反而更少。政府財(cái)力的有限，根本無力全部承接社區(qū)建設(shè)和治理費(fèi)用。這就造成了社區(qū)公共產(chǎn)品的短缺。

四是“居站分設(shè)”后居民對社區(qū)治理參與的熱情減弱。作為追求個(gè)人效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”,只有基層民主制度與其個(gè)人利益直接相關(guān)，他們的參與直接影響到個(gè)人的收益，才有政治參與的足夠的動(dòng)力。⑥在“村改居”社區(qū)，當(dāng)社區(qū)治理主體擁有對社區(qū)的絕對控制權(quán)，即社區(qū)黨支部、居委會(huì)與社區(qū)股份公司處于三位一體的情況下，村民參與選舉的熱情很高。因?yàn)樵谀欠N治理框架下,社區(qū)內(nèi)組織的好壞對社區(qū)成員的利益有著極大的相關(guān)性。有學(xué)者在分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對地區(qū)選舉成敗的影響時(shí)也指出:“在缺乏民主的歷史傳統(tǒng)且市民社會(huì)力量相對薄弱的發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)利益與民主實(shí)踐之間的關(guān)聯(lián)越緊,則民主政治作為一種新的價(jià)值觀念和行為規(guī)范在民眾中生根、成長的可能性就越大”。⑦“村改居”社區(qū)與原有的利益關(guān)聯(lián)被剪斷之后，居民對社區(qū)參與的熱情也消退了。

四、發(fā)揮社會(huì)資本在寶安區(qū)“村改居”社區(qū)治理中的作用

要改變目前“村改居”社區(qū)治理面臨的困境，必須發(fā)揮社會(huì)資本在社區(qū)治理中的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)共治，才能最終達(dá)到社區(qū)的“善治”。

一是利用社區(qū)現(xiàn)有的社會(huì)資本，實(shí)行社區(qū)內(nèi)以黨組織為核心的多組織共治。城市化前，在“村改居”社區(qū)中的黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在社區(qū)治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、組織與指揮的作用，那是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)保證了黨組織在資源的支配和使用中處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位?！熬诱痉衷O(shè)”后，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組，社會(huì)資本的削弱，行政成本的增加導(dǎo)致社區(qū)治理出現(xiàn)困境。在目前階段，要促進(jìn)“村改居”社區(qū)發(fā)展，理想的狀態(tài)是政府直接將本應(yīng)由社區(qū)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用承接起來，不對社區(qū)內(nèi)的組織架構(gòu)進(jìn)行大的變動(dòng)。繼續(xù)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)內(nèi)其他組織共同治理社區(qū)。如果說，為解決社區(qū)居委會(huì)的行政化問題，一定要成立社區(qū)工作站，可以將之作為社區(qū)內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，歸社區(qū)黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，承辦政府下達(dá)的各項(xiàng)行政事務(wù)，讓居委會(huì)有時(shí)間和精力專注自我管理和自我發(fā)展。這樣可以減少磨擦，提高效率，降低成本，同時(shí)也較好地解決了居委會(huì)行政化的問題。

二是加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)良性社會(huì)資本的形成。制度和規(guī)范與社會(huì)資本密切相關(guān)。由于長期以來，我國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化還有社會(huì)心理的積淀上,都缺乏法治發(fā)展的必要基礎(chǔ)和傳統(tǒng),在社會(huì)生活的許多領(lǐng)域和具體操作上都缺乏一系列配套的相關(guān)法規(guī)。特別是公眾參與的權(quán)利和地位沒有法律保障,致使許多公民對社會(huì)的參與都以非制度化形式出現(xiàn),參與僅流于形式。公民參與的制度化缺失,使得公民即使有參與的熱情也選擇不參與或“搭便車”;即使參與,耗費(fèi)大量的成本也有可能達(dá)不到預(yù)期效果。制度的有效供給不足制約了規(guī)范社會(huì)資本的形成和轉(zhuǎn)化,也在一定程度上羈絆了公民政策參與的發(fā)展。要加強(qiáng)“村改居”社區(qū)的制度建設(shè)，用制度保證社區(qū)治理的公開、透明和有效，讓更多的公民參與到社區(qū)治理中來，提高社區(qū)治理效率和公民對治理的滿意度，形成“社區(qū)是我家，治理靠大家”的氛圍，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)良性社會(huì)資本的有效運(yùn)作和增值。

三是重視和積極培育民間組織發(fā)展，提高和聚合社區(qū)資本。隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場的進(jìn)一步完善，政府與企業(yè)、社會(huì)、市場之間的分工重新定位，政府原來承攬的社區(qū)管理的許多職能必然剝離。而政府剝離的職能，必然要轉(zhuǎn)移到社會(huì)，通過民間組織來實(shí)現(xiàn)。沒有一大批民間組織的存在和運(yùn)作,就不可能做到政事分離、政社分離,政府也無法擺脫社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)由政府包辦的格局。民間組織的培育，既可承接政府職能，為社區(qū)提供便利，提高和聚合社區(qū)聯(lián)系，加強(qiáng)居民對社區(qū)的依賴，又有利于提供就業(yè)崗位，增進(jìn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定。比如，社區(qū)內(nèi)的治安、清潔，還有一些基本的服務(wù)，可以通過社區(qū)內(nèi)的民間組織來承擔(dān)。

四是推進(jìn)社會(huì)參與，提高參與熱情，豐富居民的社區(qū)聯(lián)系。在社區(qū)治理中，只有社區(qū)居民的參與，才能培育居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和共同體意識，才能有效整合社區(qū)的各種資源，而反過來，對社區(qū)的認(rèn)同感和共同體意識又促進(jìn)人們對社區(qū)的關(guān)注。城市化前的“村改居”社區(qū)參與很大程度上是因?yàn)榕c利益關(guān)聯(lián)，高度一體化的社區(qū)組織運(yùn)用與經(jīng)濟(jì)捆綁的手段，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。城市化后，因?yàn)樯鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)組織的分離，治理手段不再與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)。因此，要防止居民參與的下降，必須通過組織各種活動(dòng)，在居民的參與和互動(dòng)中，加強(qiáng)相互聯(lián)系，聚合社會(huì)資本，提高社區(qū)治理績效。

注釋：

①高靈芝、胡旭昌：《城市邊緣地帶“村改居”后的“村民自治”研究——基于濟(jì)南市的調(diào)查》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2005年第9期。

②李惠斌：《社會(huì)資本與社會(huì)發(fā)展》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年,第3頁。

③[美]詹姆斯·科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)(上)》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,1999年,第354～356頁。

④[美]羅伯特·D·帕特南，王列、賴海榕譯：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，江西:江西人民出版社，2001年，第195頁。

⑤Arrow.kenneth.The Limits of Organization, New york w.w.Norton,1974,P38。

⑥關(guān)于對社區(qū)參與動(dòng)機(jī)的探討,參見王銘銘.社區(qū)的歷程[M].天津:天津人民出版社,1997年,第69～71頁。

⑦王旭：《鄉(xiāng)村中國的基層民主:國家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)》，香港：《二十一世紀(jì)》,1997年4月。

（作者：丁煌，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長、教授；黃立敏，寶安區(qū)委組織部）