王 華,姚何煜

(1.安徽中醫(yī)學(xué)院人文學(xué)院,安徽合肥230038;2.安徽廣播電視大學(xué)文法部,安徽合肥230032)

城市社區(qū)治理行政化再思考

王 華1,姚何煜2

(1.安徽中醫(yī)學(xué)院人文學(xué)院,安徽合肥230038;2.安徽廣播電視大學(xué)文法部,安徽合肥230032)

城市社區(qū)建設(shè)與治理需要政府的力量。社區(qū)治理行政化有其必然性,但我國當(dāng)前社區(qū)建設(shè)表現(xiàn)出泛行政化傾向,制約了社區(qū)建設(shè)和治理的進(jìn)展。我們應(yīng)正確選擇擺脫城市社區(qū)治理泛行政化困境的路徑,使社區(qū)治理回歸其民主自治性質(zhì)。

社區(qū)治理;行政化;政府

在我國,社區(qū)之觀念隨著社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理的開展逐漸深入人心,社區(qū)治理亦被人們認(rèn)同為社會走向協(xié)調(diào)和諧的基礎(chǔ)。鑒于我國目前“強(qiáng)國家、弱社會”的政府全能式的傳統(tǒng)統(tǒng)治方式和長期自上而下的階層官僚體制,使得應(yīng)然之社區(qū)民主自治方式及內(nèi)容與實(shí)然之政府管理職能之間產(chǎn)生沖突,也使得社區(qū)內(nèi)部各組織之間的關(guān)系受到嚴(yán)重的束縛而難以突破,制約了社區(qū)建設(shè)和治理的進(jìn)展。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),本文擬分析當(dāng)前城市社區(qū)治理行政化的表現(xiàn)及其成因,進(jìn)而探討完善社區(qū)治理的路徑,以期為解決城市社區(qū)治理泛行政化困境拋磚引玉。

一、城市社區(qū)治理釋義

隨著我國社會轉(zhuǎn)型和利益格局的調(diào)整,社區(qū)及其治理逐漸成為“治理”理論研究的重點(diǎn),也成為學(xué)者們和諸多實(shí)踐者探討構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實(shí)話題。在諸多關(guān)于治理的定義中,全球治理委員會發(fā)表的《我們的全球之家》研究報(bào)告作出了最具代表性和權(quán)威性的界定:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和,并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也保留各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。由此可知,“治理”比“統(tǒng)治”外延更寬泛,內(nèi)涵更豐富。表現(xiàn)為:一是“治理”之主體多元化,有公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)、公共部門與私人部門的合作等;二是“治理”之運(yùn)行多向度,它是一個(gè)上下左右互動的多維管理過程;三是“治理”之支持方式多樣化,主要通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對于社會公共事務(wù)的管理;四是“治理”之權(quán)威性為建立在自主和自愿基礎(chǔ)上的全體公民的認(rèn)同和共識。

據(jù)此,社區(qū)治理的涵義可概括為:“社區(qū)治理是指在一定地域范圍內(nèi)政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。”[1]社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要是指由共同的目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動或管理機(jī)制,其實(shí)施主體類型眾多,如居民、社區(qū)自治組織、社區(qū)內(nèi)非政府組織、社區(qū)黨組織、政府組織、社區(qū)外非政府組織、市場組織、轄區(qū)單位等。從應(yīng)然狀態(tài)看,眾多的治理主體在社區(qū)范圍內(nèi)的不同公私行為主體(包括個(gè)人、組織、公私機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)關(guān)、非權(quán)力機(jī)構(gòu),社會、市場等)之間,依據(jù)正式的強(qiáng)制性的法規(guī),以及非正式的規(guī)范約定,通過協(xié)商、談判、合作、資源交換、協(xié)調(diào)互動等作為實(shí)現(xiàn)利益的方式,共同對涉及社區(qū)居民利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理,從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)自治能力、增進(jìn)社區(qū)成員福利、推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)步[2]?？梢?社區(qū)治理的多元主體應(yīng)是由政府、各類社區(qū)組織以及社區(qū)居民三部分組成,而客體則是社區(qū)中的各項(xiàng)公共事務(wù),如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的有效開展,則需要各主體間相互配合、相互協(xié)調(diào),這就對政府行政職能的行使和角色的扮演提出了內(nèi)在要求。

二、我國當(dāng)前社區(qū)治理的行政化

(一)社區(qū)建設(shè)行政化的必然性

社區(qū)的建設(shè)與治理不僅關(guān)系到居民的切身利益,而且關(guān)系到社會和政治的穩(wěn)定。政府的政治職能決定了其在社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展中必然承擔(dān)著重大的責(zé)任。由霍布斯提出,經(jīng)洛克等學(xué)者發(fā)展和完善的契約論認(rèn)為:沒有政府管理的自然狀態(tài)有許多缺陷,政府必須負(fù)責(zé)保護(hù)社會成員的包括生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)在內(nèi)的自然權(quán)利;除此之外,政府沒有其他目的[3](P59)。另一方面,因?yàn)檎莆樟烁鞣N資源,所以有足夠的力量來推動社區(qū)的建設(shè)。正是政府強(qiáng)有力的推動在很大程度上彌補(bǔ)了社區(qū)居民自身的動力不足,使社區(qū)建設(shè)從可能性變成了現(xiàn)實(shí)性。因而政府在社區(qū)建設(shè)中的扶持與推動作用既是不可避免的,又是非常必要的。我國當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)與治理由政府倡導(dǎo)、發(fā)動和運(yùn)行,具有強(qiáng)烈的“行政化主導(dǎo)”和“行政化推動”特點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)肯定的是,政府的行政化推動與社區(qū)一定程度的行政化建設(shè)對于轉(zhuǎn)型期中國城市社區(qū)的發(fā)展起到了積極作用。

(二)社區(qū)建設(shè)的行政化及其表現(xiàn)

鑒于歷史的原因和社會主義初級階段,我國自開展社區(qū)建設(shè)之初,便被賦予了強(qiáng)烈的行政功利性。在現(xiàn)行體制下,我國政府承擔(dān)了大量的社會職能。隨著其工作重心下移,導(dǎo)致職能部門的許多具體工作的最后落腳點(diǎn)都在社區(qū)。一些政府部門和社會團(tuán)體,為響應(yīng)政府提出的“進(jìn)社區(qū)”的號召,把工作延伸到了社區(qū)。社區(qū)居委會成了“上面千條線,下面一根針”的針眼,由這個(gè)“針眼”去具體組織和落實(shí)大大小小的事情。社區(qū)居委會變成了事實(shí)上的“準(zhǔn)政府”,甚至是全能的“超級政府”[4]。其后果是:一方面社區(qū)居委會不堪重負(fù),有限的人力、物力和財(cái)力難以應(yīng)付越壓越多的各種繁雜事務(wù);另一方面社區(qū)居委會由于忙于應(yīng)付政府交辦的事務(wù)而無暇顧及社區(qū)自治事務(wù),社區(qū)的自治作用難以發(fā)揮,嚴(yán)重影響了社區(qū)居民自治的健康發(fā)展,顯示出社區(qū)建設(shè)在功能方面的泛行政化色彩。

社區(qū)建設(shè)的泛行政化傾向還表現(xiàn)在政府與社區(qū)自治體的關(guān)系方面。1989年12月26日頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《城市居民委員會組織法》)第二條規(guī)定,居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織;不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助;居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。此條款明確界定居委會與基層人民政府及其派出機(jī)關(guān)之間是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系,不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中,法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系完全被異化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,表現(xiàn)為:政府各職能部門和街道辦事處可以給社區(qū)居委會任意攤派行政事務(wù),可以決定居委會成員的人選及其任免,可以決定其工作的成效等等。這樣,政府將大量的行政工作委托給居委會,導(dǎo)致居委會的本職工作無法承擔(dān),協(xié)助變成了執(zhí)行行政工作,社區(qū)居委會由法定的群眾自治體變成了街道辦事處的“腿”和“腳”。對于居委會“協(xié)助政府部門管理”的法定職責(zé)的正確理解是:協(xié)助并非替政府包攬大量行政性事務(wù),承擔(dān)具體的繁雜事務(wù),給政府跑腿、填表、收費(fèi)等等;協(xié)助應(yīng)該是依《城市居民委員會組織法》規(guī)定的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的途徑來實(shí)現(xiàn)居民的自治權(quán)。

政府與社區(qū)自治體之間的角色定位模糊,也必然導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)泛行政化的另一后果——社區(qū)工作人員角色模糊及認(rèn)識不清。首先,無論是選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會成員還是另聘的社區(qū)工作者,往往將街道辦事處當(dāng)作上級主管部門,凡涉及社區(qū)的重大事項(xiàng)都必須請示街道才能作最后決定,認(rèn)為完成街道及其他政府職能部門下達(dá)的工作任務(wù)是其必須履行的職責(zé)。這從根本上忽略了社區(qū)的基本服務(wù)職能。其次,就社區(qū)工作人員的定位而言,社區(qū)居委會成員更愿意把自己作為政府部門的工作人員,是社區(qū)“干部”。社區(qū)居委會常常成為政府安置就業(yè)的一條新途徑。在許多地方,街道改革精簡下來的大量人員被下派、安置到社區(qū)居委會任職;有些地方甚至將社區(qū)居委會干部列為事業(yè)編制。這樣更易帶來其工作方式的行政化,表現(xiàn)為:工作上等候居民上門,很少深入社區(qū)居民了解他們的愿望和要求,主動上門為他們排憂解難等等。這樣一來,社區(qū)居民更傾向于把居委會視同為一級政權(quán)組織而不是居民的民間組織,把居委會看作是政府行政力量的延伸;對涉及社區(qū)建設(shè)與治理的事務(wù)則會態(tài)度冷漠,缺乏積極參與意識。

因而,社區(qū)建設(shè)的泛行政化會導(dǎo)致社區(qū)居民委員會對政府及其派出機(jī)關(guān)的全方位依賴,從而使社區(qū)居民委員會日益與社區(qū)居民脫離,成為代表政府管理社會的力量,逐漸失去其應(yīng)有的自治性特征。這與我國社區(qū)建設(shè)的初衷是相背離的。

三、完善社區(qū)治理的路徑

市場經(jīng)濟(jì)體制的建立使得傳統(tǒng)的“單位體制”正在發(fā)生深刻的結(jié)構(gòu)性分化。單位及其成員的利益日益與市場掛鉤,單位的各種社會職能日益剝離復(fù)歸于社會。單位已不再是城市居民生活的惟一中心,社區(qū)逐漸取代單位的角色,成為居民重要的社會空間,承擔(dān)起大量的社會職能。然而目前社區(qū)建設(shè)的泛行政化傾向?qū)е律鐓^(qū)建設(shè)偏離了社區(qū)發(fā)展的初衷,影響和制約了社區(qū)的良性發(fā)展。因此,為保證社區(qū)健康、持續(xù)、和諧的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)完善社區(qū)發(fā)展機(jī)制,明確社區(qū)發(fā)展根本方向。

首先,必須依法明確政府在社區(qū)建設(shè)中的角色及責(zé)任。從根本上說,政府在社區(qū)建設(shè)中最基本的職責(zé),就是制定規(guī)則,提供支持,規(guī)劃協(xié)調(diào),監(jiān)督保障,以保證社區(qū)沿著居民自治的方向健康發(fā)展,保證社區(qū)居民所需要的各項(xiàng)服務(wù)的提供得以實(shí)現(xiàn),滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神生活需求[5]。本著這一要求,必須改變舊有的政府權(quán)力分配格局,由“權(quán)力政府”走向“責(zé)任政府”,即依據(jù)社會變遷規(guī)律,依法限制政府權(quán)力,若超越權(quán)限介入社區(qū)事務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法的責(zé)任。

其次,必須立法進(jìn)一步明確治理主體及其權(quán)利義務(wù)。我國憲法和相關(guān)法律已對居委會的性質(zhì)和法律地位作了規(guī)定,即居民委員會是基層群眾性自治組織。其法定職責(zé)是根據(jù)社區(qū)居民的意愿,動員和組織社區(qū)居民參與社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),維護(hù)社區(qū)居民的利益,保持社會的穩(wěn)定,促進(jìn)社會可持續(xù)全面發(fā)展。由此,社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)該發(fā)揮中介、協(xié)調(diào)、自治和教育等方面的作用。為保障和促進(jìn)社區(qū)自治的順利進(jìn)行和真正實(shí)現(xiàn),當(dāng)前需要修改我國現(xiàn)有的居民委員會組織法或者重新制定相關(guān)法律、法規(guī),進(jìn)一步明確社區(qū)治理主體及相互關(guān)系、社區(qū)自治的性質(zhì)和地位、治理方式和運(yùn)作程序等項(xiàng)內(nèi)容,使社區(qū)組織與政府職能部門明確各自的權(quán)力和職責(zé);使社區(qū)居民明確自己的權(quán)利和義務(wù),在政策和法規(guī)的保障下行使其社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。

再次,必須完善社區(qū)治理法規(guī)和政策。當(dāng)前社區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)和政策存在的缺陷有:原則性過強(qiáng),缺乏可操作性;因缺乏責(zé)任性規(guī)定使一些規(guī)范起不到規(guī)制作用;政策和法規(guī)之間不協(xié)調(diào)甚至相抵觸,如既提出要強(qiáng)化基層政府的綜合管理能力,又提出要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治;等等。另外,政策的執(zhí)行力度較弱,執(zhí)行主體往往局限于政府行政機(jī)構(gòu),忽視了社會民間組織和機(jī)構(gòu)的存在,導(dǎo)致執(zhí)行主體片面行政化。這些必將阻礙社區(qū)民主意識的培養(yǎng)和社區(qū)居民參與意識的形成。

最后,必須加強(qiáng)公民意識的培養(yǎng),提升社區(qū)居民的參與程度。這是構(gòu)建和諧社區(qū)乃至和諧社會一個(gè)必不可少的條件,是提升社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)并最終走向社區(qū)自治的一個(gè)必要步驟[6]。在社區(qū)建設(shè)與治理中以人為本,開展各種形式的教育活動宣揚(yáng)公民意識,造就新型的、文明的社會主義公民。同時(shí),強(qiáng)化和規(guī)制社區(qū)選舉,擴(kuò)大居民參與渠道,充分發(fā)揚(yáng)社區(qū)民主;強(qiáng)化社區(qū)政治參與,以政治參與帶動其他,培育和發(fā)展各種社區(qū)服務(wù)組織,最終使社區(qū)治理回歸其民主性質(zhì)。

[1]王華.淺談城市社區(qū)的立法完善[J].市場周刊·理論研究,2008,(12):119-120.

[2]姚何煜,王華.城市社區(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)探析[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2009,(4):131-134.

[3]洛克.政府論(下)[M].葉啟芳,瞿菊農(nóng),譯,北京:商務(wù)印書館,1981.

[4]盧愛國,陳偉東.社區(qū)行政化的反思:現(xiàn)實(shí)與選擇[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版),2008,(2):98-103.

[5]潘小娟.社區(qū)行政化問題探究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(1):33-36.

[6]姚何煜.論社區(qū)居民公民意識之培養(yǎng)[J].市場周刊·理論研究,2008,(10):146-147.

Re-thinking on the City Community Governance Adm inistration

WANG Hua1,YAO He-yu2
(1.Institute of Hum anities,A nhui University of Traditional Chinese M edicine,Hefei 230038,China;2.Department of L iterature and L aw,Anhui TV and Radio University,Hefei 230032,China)

City community construction and governance should depend on the power form government.Community governance administration also has the necessity.However,excessive administration generates in current community construction and restricts the p rogressof community construction and governance.Methods should be exactly chosen to get rid of p redicament of excessive administration on community governance and make democratic autonomy nature revert to community construction.

community governance;administration;government

D668

A

1009-9735(2010)04-0009-03?

2010-07-09

安徽省教育廳人文社科項(xiàng)目“合肥市社區(qū)治理模式選擇及實(shí)現(xiàn)途徑研究”(2009SK481)。

王華(1971-),女,安徽合肥人,副教授,研究方向:行政法、經(jīng)濟(jì)法;姚何煜(1969-),男,安徽合肥人,副教授,研究方向:城市社區(qū)治理。