陳發(fā)桂

民間組織參與群體性事件治理的價(jià)值考量及其限度

陳發(fā)桂

在群體性事件中,缺乏制度化的對(duì)話機(jī)制是導(dǎo)致公眾的訴求非制度化表達(dá)的重要緣由,而民間組織以理性的特質(zhì)在政府與公眾之間起到溝通和協(xié)調(diào)的作用。民間組織參與群體性事件治理對(duì)于滿足公眾有效獲取信息、實(shí)現(xiàn)利益整合、促進(jìn)理性表達(dá)和增強(qiáng)民眾博弈方面具有重要價(jià)值。但任何事物都具有兩面性,只有將其控制在一定的限度內(nèi),才能充分發(fā)揮民間組織參與群體性事件治理的政治價(jià)值。

民間組織;群體性事件治理;價(jià)值;限度

近年來,在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,各種社會(huì)矛盾交織,社會(huì)沖突激化,群體性、突發(fā)性事件明顯增多,特別是一些無組織化群體性事件中出現(xiàn)了社會(huì)公眾與地方政府直接對(duì)抗的現(xiàn)象。從農(nóng)村失地農(nóng)民、城市拆遷戶的抗議,到各地出租車司機(jī)的罷運(yùn),再到教師罷課、工人停工,社會(huì)沖突在強(qiáng)度和廣度上大有擴(kuò)散的趨勢(shì)[1]。出現(xiàn)群體性沖突和矛盾是一個(gè)轉(zhuǎn)型社會(huì)的常態(tài),需要政府有效妥善地加以解決。在當(dāng)前政府公信力依然不容樂觀的情況下,缺乏民間組織的有效介入,出于將沖突和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)政治愿景下的地方政府,必將自己推向前臺(tái),成為社會(huì)沖突的一方。伴隨著民間組織發(fā)展的日益勃興,政府正以寬容的心態(tài)為其營造出一個(gè)寬松的公共活動(dòng)空間。由于其獨(dú)有的組織理性,在推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)中扮演著非常重要的角色。但同時(shí)還應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到民間組織在參與群體性事件治理中存在的限度,只有將這種限度控制在一定的范圍內(nèi),才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的政治價(jià)值。

一、當(dāng)前政府在無組織化群體性事件治理中面臨的困境

當(dāng)前中國無組織化的群體事件對(duì)社會(huì)秩序造成了嚴(yán)重的負(fù)面沖擊。由于此類事件無規(guī)則底線、無行動(dòng)策略,因而行動(dòng)的參與者無須小心翼翼,政府在應(yīng)對(duì)此類群體性事件中無法對(duì)參與個(gè)體的行為進(jìn)行有效控制,無法尋找可以與政府進(jìn)行有效磋商的對(duì)象,難免分散的個(gè)體利益表達(dá)行動(dòng)經(jīng)過無序聚集后演化為暴力性的群體性事件[2]。

(一)公眾參與方式的自發(fā)性使政府難以甄別事件的真正“首惡”分子

當(dāng)前民眾在群體事件中普遍采取政治風(fēng)險(xiǎn)較小的自發(fā)性參與方式,使政府在治理中陷于困境,造成這樣的局面與政府對(duì)事件的善后處置模式有很大關(guān)系。由于民眾自發(fā)性的參與,使政府無法對(duì)分散的個(gè)體行為進(jìn)行有效掌控,如果政府對(duì)事件的善后再采取具有負(fù)面性的處置模式,將更加導(dǎo)

(二)公眾參與動(dòng)機(jī)的多樣性使政府無法對(duì)其訴求進(jìn)行有效整合及回應(yīng)

由于民眾的參與是以無組織化的分散的個(gè)體作為基本方式,故民眾的參與動(dòng)機(jī)是多種多樣的,既有借助事件進(jìn)行情緒發(fā)泄的動(dòng)機(jī),也有借人多勢(shì)眾欲將事情鬧大,迫使政府不得不重視、不得不公正處理的利害權(quán)衡。由于無組織化民眾參與動(dòng)機(jī)的多樣性,導(dǎo)致地方政府在處置過程中難以捕捉到現(xiàn)場(chǎng)民眾具體的訴求,也就無法對(duì)其進(jìn)行整合并予以有效應(yīng)對(duì),從而加大了事件升級(jí)的不可控性。以“石首事件”為例。有的參與者之所以參與,是因?yàn)橐酝苍庥隽伺c事件類似的“搶尸”戰(zhàn)或其他冤屈事件,參與的動(dòng)機(jī)就是想看看對(duì)于這樣的事件政府是否會(huì)公正處理,自己遭遇的事件能否有獲得昭雪的機(jī)會(huì);有的參與者參與的動(dòng)機(jī)則是借機(jī)給政府一個(gè)警示,以獲得解決當(dāng)?shù)亻L期困擾民眾的深層次矛盾的機(jī)會(huì)。當(dāng)?shù)卣鎸?duì)累積了大量怨氣和怒氣且長期得不到發(fā)泄的圍觀聚集民眾,在驚慌失措的情況下根本無法有效應(yīng)對(duì),更糟糕的是由于沒有捕捉到現(xiàn)場(chǎng)民眾的情緒與訴求,所采取的每一個(gè)步驟不僅沒有使局勢(shì)得到緩解,相反卻推動(dòng)了局勢(shì)向暴力的升級(jí)。

(三)公眾表達(dá)方式的非理性使事件在發(fā)展中容易走向?qū)?/p>

發(fā)生在社會(huì)控制末端的無組織化民眾參與的群體事件,個(gè)體行為的非理性所產(chǎn)生的效應(yīng)起到催化和助燃劑作用,特別是在得不到官方有效回應(yīng)之前,傳播著非理性的種子,群體聚集后,借助混亂實(shí)施非理性行為的現(xiàn)象也就由此產(chǎn)生。此外,事件現(xiàn)場(chǎng)由于缺乏可以與政府進(jìn)行直接磋商的組織者或?qū)ο?在集體無意識(shí)的裹挾下,沒有人去控制局面,也沒有人事先為每一個(gè)參與者設(shè)置行動(dòng)的規(guī)則,有的只是個(gè)體之間循環(huán)的情緒感染與振蕩,氣氛一緊張就極易走向群體無理性。而地方政府在面對(duì)這些非理性群體行為時(shí),無任何緩沖和回旋的余地,也不能充分利用社會(huì)中介組織來調(diào)解矛盾和化解糾紛。其結(jié)果是,為了維護(hù)穩(wěn)定,除了暴力壓制或借助其他強(qiáng)制策略之外,無法謀求制度內(nèi)的解決。政府本來可以處于“超脫”的地位,但由于民眾表達(dá)方式的非理性,在實(shí)踐中政府表現(xiàn)為處理矛盾的策略粗糙笨拙,完全依賴體制性壓力,從而容易使事件在發(fā)展中走向?qū)埂?/p>

(四)公眾行為后果的不可控性使政府無法預(yù)測(cè)事件的具體走向

無組織化民眾參與的群體事件中,參與群體沒有統(tǒng)一的組織者和行動(dòng)綱領(lǐng),多達(dá)上千人甚至上萬人在事件現(xiàn)場(chǎng)圍觀聚集,一旦針對(duì)“罪惡象征物”或在其促動(dòng)下發(fā)生非理性的暴力行動(dòng),沒有組織者能對(duì)群體行為進(jìn)行有效約束并對(duì)發(fā)生的后果進(jìn)行有效控制。無組織化的參與個(gè)體猶如沙子,易隨風(fēng)飄動(dòng),只要某個(gè)參與個(gè)體的怨恨情緒有所釋放,其他參與公眾的集體無意識(shí)沖動(dòng)往往會(huì)把零散的積怨個(gè)體迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢煽氐谋┝︿中谷后w[3]。在這些無組織化的參與群體中,實(shí)際上沒有一個(gè)起組織作用的“領(lǐng)頭人”或個(gè)別靈魂性人物來負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo),他們大都是基于聽信那些已經(jīng)被異化或扭曲的信息臨時(shí)參與到事件中來的。因此,在整個(gè)事件發(fā)生發(fā)展進(jìn)程中,由于其組織化程度低,對(duì)個(gè)體行為后果具有極大的不可控性,從而導(dǎo)致政府根本無法有效預(yù)測(cè)事件的具體走向,事件的升級(jí)也就難以避免。

二、民間組織參與群體性事件治理的價(jià)值考量

民間組織快速發(fā)展是我國社會(huì)的新特征。目前,我國登記注冊(cè)的各類民間組織約31.97萬個(gè),并且仍在以每年10%左右的速度遞增。據(jù)估計(jì),鄉(xiāng)村基層民間組織已達(dá)300萬個(gè)[4]。中國民間組織的勃興是在特定時(shí)代背景下出現(xiàn)的。改革打破了原來國家壟斷資源和嚴(yán)格控制私人活動(dòng)空間的格局,為各類非政府組織的出現(xiàn)與發(fā)展提供了廣闊的空間。社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化,原先高度集中統(tǒng)一的利益格局不復(fù)存在,各階層之間利益日趨多元化,各自需要不同的利益代言人,政府與企業(yè)之外的第三部門與公民社會(huì)開始形成。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,如何有效治理群體性事件,僅靠政府力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,需要組織化的社會(huì)力量。無論是政府還是社會(huì)群體,都需要自下而上的民間組織在其中發(fā)揮積極的溝通和協(xié)調(diào)作用。

(一)有效傳遞信息

政府信息能否有效地向社會(huì)公眾釋放,并被社會(huì)公眾有效感知,是避免因政府信息在發(fā)散式傳播中被異化和扭曲的前提,也是群體性矛盾和沖突能否得到有效避免的前提。社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾多發(fā),很大程度上在于政府信息傳遞機(jī)制的失效,導(dǎo)致政府與公眾之間難以形成良性互動(dòng)關(guān)系,公眾為了獲得政府的回應(yīng)只能依靠“突發(fā)群體性事件”等非正常的方式進(jìn)行表達(dá)和釋放,從而影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定?！吧鐣?huì)挫折感與政治不安定之間關(guān)系產(chǎn)生的原因,并不像表面上看起來那樣簡單。在很大程度上,這種關(guān)系的產(chǎn)生,乃是由于缺少下面兩個(gè)中介變量:社會(huì)和經(jīng)濟(jì)流動(dòng)的機(jī)會(huì),以及具有適應(yīng)性的政治制度?！盵5]只有通過有效的民間組織這一中介勾連,政府信息才可以充分輸入社會(huì)公眾接納系統(tǒng);社會(huì)的組織議程與政府的制度議程之間,也才能實(shí)現(xiàn)最大程度的協(xié)調(diào)和一致,從而在社會(huì)挫折感釋放與政治秩序穩(wěn)定之間建立有序的均衡狀態(tài)。

(二)實(shí)現(xiàn)利益整合

在群體性事件中,政府很難通過決策層面來處理分散的、散射的公眾利益要求,在一定程度上影響了公眾利益的有效整合。這就需要作為橋梁和紐帶的民間組織及時(shí)填補(bǔ)空白,發(fā)揮在利益整合中的獨(dú)特作用。作為一種基于公眾共同利益、意愿和要求的志愿性聯(lián)合體,民間組織是利益分化和權(quán)利訴求的重要體現(xiàn)。民間組織通過利益代表機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、利益整合機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公眾個(gè)體與政府間的利益協(xié)調(diào)功能,它們之間是相輔相成、彼此共生的機(jī)制組合:首先,利益代表是民間組織協(xié)調(diào)功能的基礎(chǔ)機(jī)制,民間組織的民主參與功能使得公眾參與組織化、制度化、程序化,從而影響政府在應(yīng)對(duì)公眾利益訴求時(shí)能理性地予以處置;其次,利益表達(dá)是民間組織協(xié)調(diào)功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,主要通過建立相應(yīng)的利益表達(dá)輸出機(jī)制,增加利益表達(dá)對(duì)象的有效吸納,使民間組織參與利益表達(dá)的渠道暢通;最后,利益整合是民間組織協(xié)調(diào)功能的目標(biāo)機(jī)制,主要通過組織公共文化來影響和重塑公眾個(gè)體的利益觀念,使個(gè)體的利益在較低成本的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益整合。實(shí)踐表明,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、利益分化越明顯,權(quán)利訴求就越是多元化,國家與社會(huì)群體分離和普遍個(gè)體化的趨向就越明顯,公眾就越傾向于多元化的生活方式,因而結(jié)社的愿望和需求就越高,民間組織的自發(fā)動(dòng)力就越足,也就越能對(duì)分散的公眾個(gè)體利益進(jìn)行有效整合。同時(shí),公眾為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體所無法達(dá)到的利益、愿望和要求,也必然要去尋找能代表自己利益的組織,從而極大提高社會(huì)公眾依賴組織代表其利益的熱情和信心,民間組織也就具備了強(qiáng)大的利益整合能力,能夠通過集體表達(dá)、溝通的方式實(shí)行公眾分散利益的有效整合。

(三)促進(jìn)理性表達(dá)

保持政治環(huán)境的穩(wěn)定是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本前提,要求民眾進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)必須理性化。面對(duì)公眾的利益訴求表達(dá),一方面應(yīng)轉(zhuǎn)變維穩(wěn)的思維模式,不能動(dòng)輒將公眾的利益表達(dá)行為視為不穩(wěn)定因素;另一方面應(yīng)借助于不斷發(fā)展壯大的各類社會(huì)民間組織,使其能夠成為實(shí)現(xiàn)公眾理性利益訴求表達(dá)的載體,健全公眾利益表達(dá)的渠道。民間組織作為一種自愿結(jié)合的有組織的力量,在利益表達(dá)方面與個(gè)人相比具有不可替代的優(yōu)越性?！耙粋€(gè)群體的意見可能由它本身表達(dá),也可能由這個(gè)群體中的某個(gè)個(gè)人或群體外代表這個(gè)群體的個(gè)人來表達(dá),但更多的、更有效的是由這個(gè)群體內(nèi)部發(fā)育、產(chǎn)生出來的一定團(tuán)體來表達(dá)?！盵6]民間組織一般從社會(huì)整體利益的角度出發(fā),能夠介入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域,反映社會(huì)利益需求。民間組織的參與,使民眾在向政府進(jìn)行利益訴求表達(dá)時(shí),通常采取“踩線不越線”的行動(dòng)策略,民間組織的理性促使他們?cè)诒磉_(dá)利益訴求時(shí)小心翼翼,強(qiáng)化對(duì)分散民眾個(gè)體的行為控制。由于民間組織的民間性、志愿性、獨(dú)立性和非營利性等特點(diǎn),更加便于傾聽與反映社會(huì)群體的利益需求,防止利益表達(dá)和利益整合出現(xiàn)“失真”或變形的情況,使群體利益表達(dá)更加理性化。公眾進(jìn)行利益表達(dá)的目的是為了維護(hù)自身利益,但分散的利益表達(dá)卻可能引發(fā)參與的無序或社會(huì)混亂。民間組織作為公民自愿加入的一種利益團(tuán)體,可以在一定范圍內(nèi)起到利益表達(dá)與利益整合的作用,從而推動(dòng)公民的有序參與和利益表達(dá)。因此,通過民間組織可以實(shí)現(xiàn)公眾的理性表達(dá),不僅可以減輕政府維穩(wěn)的恐慌心理,更能表達(dá)民意和激發(fā)公眾的參與熱情,也更符合民主精神。

(四)增強(qiáng)公眾博弈

民間組織的大量產(chǎn)生提高了中國公眾的社會(huì)行為能力,對(duì)于平衡過于強(qiáng)大的利益集團(tuán)力量或地方政府權(quán)力可以起到一定的積極作用。所謂社會(huì)行為能力,就是社會(huì)組織或者社會(huì)群體為追求一定的共同目標(biāo)而形成的以集體行動(dòng)和組織機(jī)制作為基本方式的行動(dòng)能力[4]。參與民間組織是提升公眾社會(huì)行為能力的重要方式。法國學(xué)者托克維爾認(rèn)為“在民主國家里,全體公民都是獨(dú)立的,但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè),其中的任何人都不能強(qiáng)迫他人來幫助自己。因此,他們?nèi)绮粚W(xué)會(huì)自動(dòng)地互助,就將全都陷入無能為力的狀態(tài)。”[7](P636-637)他非常重視公民結(jié)社的重要性,認(rèn)為:“在民主國家,結(jié)社的學(xué)問是一門主要學(xué)問。其余一切學(xué)問的進(jìn)展,都取決于這門學(xué)問的進(jìn)展?！盵7](P640)民間組織的建立可以聚合公眾個(gè)體的力量,形成群體的力量,使分散的公眾個(gè)體在一定程度上組織起來,從而提升公眾個(gè)體的社會(huì)行為能力,平衡公眾個(gè)體與強(qiáng)勢(shì)對(duì)手的力量。近年來大量的群體性事件發(fā)生在土地征收、企業(yè)改制和房屋拆遷領(lǐng)域中,諸如農(nóng)村失地農(nóng)民、城市被拆遷戶和下崗職工等弱勢(shì)群體,缺乏體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道和利益談判技巧,不僅無法通過單個(gè)的力量影響事關(guān)切身利益的政策制定,也難以通過與強(qiáng)勢(shì)集體談判的方式維護(hù)自身權(quán)益,在博弈過程中往往處于下風(fēng)。面對(duì)擁有強(qiáng)大資源支配能力的對(duì)手,民間組織能將大量分散公眾個(gè)體聚集在自己的旗下,利用民間組織這一平臺(tái),以群體的形式向強(qiáng)勢(shì)對(duì)手發(fā)出信息,不僅能打破當(dāng)初力量懸殊的局勢(shì),而且能利用組織的力量在一定的時(shí)空范圍內(nèi)產(chǎn)生巨大的影響,從而提高公眾作為一個(gè)社會(huì)組織成員的博弈能力和參與社會(huì)事務(wù)的能力。

三、民間組織參與群體性事件治理的價(jià)值限度

我國民間組織是在改革開放中產(chǎn)生和壯大起來的。經(jīng)過30年的發(fā)展,民間組織的管理與服務(wù)體系已初步形成,為促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮了積極而有效的作用。但從整體來看,民間組織參與群體性事件治理尚處于起步和探索階段,還存在不少問題和不足。就其參與的價(jià)值限度而言,有四個(gè)問題較為突出。

(一)民間組織的過渡性特征顯著,參與功效受限

目前,從整體而言,中國的民間組織還處于形成過程中,具有顯著的過渡性特征[8]。中國民間組織發(fā)展的這種過渡性表現(xiàn)使其參與群體性事件治理的功效受到限制。

一是民間組織的數(shù)量與質(zhì)量不均衡影響參與功效的發(fā)揮。民間組織的數(shù)量與質(zhì)量的均衡度在一定程度上反映了一個(gè)國家和地區(qū)的公眾政治參與程度,公眾通過民間組織有序參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也已成為現(xiàn)代社會(huì)的潮流。當(dāng)前中國的民間組織數(shù)量有了很大的發(fā)展,但其質(zhì)量存在較大問題。根據(jù)中國民政部的統(tǒng)計(jì),截至2007年底,僅在民政部門登記的全國各類民間組織就達(dá)38.7萬個(gè),其中社會(huì)團(tuán)體21.2萬個(gè),基金會(huì)1369個(gè),民辦非企業(yè)單位17.4萬個(gè),涉及教育、科技、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保等領(lǐng)域[9]。但這些民間組織在具體參與群體性事件的治理過程中,由于社會(huì)體制及組織內(nèi)部構(gòu)造等原因,其參與質(zhì)量還不高,與其發(fā)展數(shù)量形成不均衡的態(tài)勢(shì),影響了民間組織功效的有效發(fā)揮。

二是民間組織的民間性不足影響參與功效的發(fā)揮。與西方發(fā)達(dá)國家的民間組織相比,我國民間組織的自主性、志愿性、非政府性等特征還十分欠缺。我國有相當(dāng)一部分民間組織是由各級(jí)黨政部門派生出來的下屬機(jī)構(gòu),即使那些由民間自發(fā)組建的,由于其掛靠在業(yè)務(wù)主管單位的下面,也受到政府部門的干涉,使之帶有明顯的“官民二重屬性”,行政色彩濃厚,在理念、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)方式、管理體制等許多方面依賴政府。因此,民間組織在代表公眾進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)可能會(huì)屈服于政府的壓力,使其在參與群體性事件的治理中無法有效發(fā)揮“防火墻”的功能。

三是民間組織的經(jīng)費(fèi)不足影響參與功效的發(fā)揮。民間組織的經(jīng)費(fèi)大多來源于收取會(huì)費(fèi)、社會(huì)募集和社會(huì)捐贈(zèng)、有償服務(wù)收入、政府或企業(yè)贊助等渠道。但是,我國許多民間組織的經(jīng)費(fèi)來源一旦缺乏政府財(cái)政和主管單位的支持,相當(dāng)多數(shù)的民間組織經(jīng)費(fèi)將十分緊張。經(jīng)費(fèi)的不足,使民間組織在具體運(yùn)作過程中不是過多地依賴掛靠部門或政府,就是依靠向公眾收取相關(guān)費(fèi)用以維持其具體運(yùn)作,這樣要么喪失民間組織的民間性,要么遭遇公眾的無形抵制,對(duì)其參與群體性事件的治理產(chǎn)生非常不利的影響。

四是民間組織的溝通和協(xié)調(diào)能力不足影響參與功效的發(fā)揮。中國絕大多數(shù)的民間組織是在上世紀(jì)80年代中期以后逐漸發(fā)展起來的,還處在動(dòng)態(tài)的變化發(fā)展過程中,無論是結(jié)構(gòu)還是功能都還沒有定型。這直接影響到民間組織參與群體性事件治理的溝通和協(xié)調(diào)能力,表現(xiàn)為民間組織在社會(huì)資源的動(dòng)員策略和處置突發(fā)事件的手段方面缺乏建樹。

中國民間組織的上述過渡性特征很大程度上約束了政府與社會(huì)公眾間的良性互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展,也使得作為平衡地方政府力量的民間組織力量顯得較為有限。

(二)民間組織的準(zhǔn)入門檻設(shè)置過高,參與機(jī)會(huì)受限

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定,申請(qǐng)成立民間組織必須首先向業(yè)務(wù)主管部門申請(qǐng)籌備,經(jīng)審查同意后發(fā)起人才能向民政機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備,經(jīng)批準(zhǔn)后才可以開始籌備工作,包括召開會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì),通過組織章程,產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人或法定代表人等,最后才能向民政機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立登記。由于民間組織成立的門檻過高,使其登記注冊(cè)困難,于是大量的民間組織被迫選擇工商登記甚至不登記,比如深圳,現(xiàn)有的民間組織只有10%是正式注冊(cè)的,90%都不能注冊(cè)[10]。可以說,當(dāng)前中國大部分民間組織幾乎都沒有真正浮出水面,政府無從了解這些“地下民間組織”的真實(shí)狀況;而對(duì)于那些工商登記的民間組織,出于其營利性及其經(jīng)營范圍的限制,根本無法參與到群體性事件的治理中來,從而影響到民間組織的參與機(jī)會(huì)。特別是那些根本不注冊(cè)就開展活動(dòng)的“地下民間組織”,不僅相關(guān)法規(guī)把他們定位為“非法組織”,更由于地方政府無法準(zhǔn)確掌控此類民間組織的具體情況,往往使地方政府不得不對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密防范。如果多元的利益訴求沒有恰當(dāng)?shù)那澜o予反映或合法的組織給予代言,其中的空白將由誰來填補(bǔ)?這將是一個(gè)極為可怕的現(xiàn)象,發(fā)展的局勢(shì)可能是那些利益訴求的主體與不登記或變相登記的民間組織抱團(tuán)自救,在實(shí)際活動(dòng)中極易釀成影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件。由于政府很難對(duì)那些不登記或變相登記的民間組織進(jìn)行有效監(jiān)管,必將導(dǎo)致民間組織參與的處境更加艱難,參與的機(jī)會(huì)受到更嚴(yán)格限制。

(三)民間組織的職能定位不準(zhǔn),參與的空間受限

在目前民間組織參與群體性事件治理過程中,人們肯定和強(qiáng)調(diào)民間組織職能定位的自發(fā)性、民間性和非營利性,有意無意地回避或忽視民間組織的非政府性。隱含在“淡化處理”背后的邏輯是:民間組織的“非政府性”就是“無政府主義”,就是與政府對(duì)立的組織,就是不需要政府的組織,這其中包含政府對(duì)有組織性的群體聚集所抱有的高度警惕性和深深的憂慮感。根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的“三大部門”理論,在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)體系中,民間組織既不屬于“第一部門”的政府組織,也不屬于“第二部門”的市場(chǎng)組織(經(jīng)濟(jì)組織),而屬于“第三部門”的公民社會(huì),其非政府性顯而易見[11]。其實(shí),在中國的政治語境中,民間組織本來就是區(qū)別于“官方組織”的“非官方組織”,“非官方組織”就是“非政府組織”。但是,在群體性事件的治理中,民間組織代表公眾進(jìn)行利益表達(dá),與政府之間容易形成對(duì)立關(guān)系,在當(dāng)前維穩(wěn)思維模式尚未轉(zhuǎn)變之際,民間組織的職能定位不準(zhǔn),必將影響其參與群體性事件治理的施展空間,與政府之間的關(guān)系還主要取決于政府的治理理念和管理策略。

(四)對(duì)民間組織的作用評(píng)估不客觀,削弱其參與動(dòng)力

從總的趨勢(shì)看,民間組織有利于促進(jìn)社會(huì)公眾與政府間的良性互動(dòng)。隨著我國民間組織日益健康發(fā)展,在維持政府與社會(huì)公眾之間力量的平衡中將扮演著重要的角色?！霸谡Ｇ闆r下,民間組織與政府應(yīng)當(dāng)是一種友好合作和互補(bǔ)合作的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展,需要讓公民和社會(huì)擁有更多的自治權(quán)力,而公民和社會(huì)的自治主要是通過民間組織得以實(shí)現(xiàn)的。因此,政府部門與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的合作管理,是實(shí)現(xiàn)民主治理的關(guān)鍵所在?！盵8]民間組織的有序參與可以為政府與社會(huì)公眾之間的良性互動(dòng)提供基礎(chǔ)。在群體性事件的政府治理陷于困境的背景下,一方面,可以通過民間組織表達(dá)利益訴求,逐漸參與到社會(huì)治理的過程中,甚至影響政府在社會(huì)治理中的決策和行為;另一方面,能夠使政府快速對(duì)組織化的社會(huì)需求做出反應(yīng),合理界定政府行動(dòng)的范圍,確保政府治理能力的提高,并為民間組織有序參與群體性事件的治理提供空間。這樣,民間組織的介入對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公眾與政府之間的溝通與交流、對(duì)于社會(huì)公眾與政府在群體性事件中明確各自的行為界限必然發(fā)揮重要作用。但是,由于我國民間組織不健全、不規(guī)范,部分民間組織內(nèi)部良莠不齊并缺乏有效監(jiān)管,在群體性事件的治理過程中也確實(shí)存在走向政府對(duì)立面的。有鑒于此,地方政府在群體性事件的治理中,往往對(duì)出現(xiàn)的民間組織抱有高度的警惕甚至敵視,在與民間組織溝通和協(xié)調(diào)過程中處處設(shè)防,使民間組織在參與中舉步維艱,從而嚴(yán)重削弱其參與動(dòng)力?？陀^地說,民間組織在參與群體性事件治理中既有正面的積極作用也有負(fù)面的消極作用,整體上是正功能大于和多于負(fù)功能。但在當(dāng)前維穩(wěn)形勢(shì)較為嚴(yán)峻的情勢(shì)下,地方政府往往強(qiáng)調(diào)民間組織的消極作用卻忽略其積極作用,有的地方政府“盯住”民間組織的消極作用而否定其積極作用,一些地方政府用傳統(tǒng)思維看待民間組織,甚至以專政的觀念解讀社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的民間組織。有些人無視社會(huì)現(xiàn)實(shí),對(duì)我國社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)缺乏正確判斷,依然固守改革開放前高度集中的社會(huì)管理體制下的舊思想、舊觀念,這是他們不能正確評(píng)估民間組織的認(rèn)識(shí)根源。要提高民間組織參與群體性事件治理的動(dòng)力,首先要更新思想觀念,解決對(duì)民間組織參與群體性事件治理作用的客觀評(píng)估問題。

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責(zé)任編輯:張新顏

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2010-06-06

陳發(fā)桂(1972-),男,廣西灌陽人,中共廣西區(qū)委黨校法學(xué)部副教授;南寧 530022致事件的不斷升級(jí)。民眾之所以采取自發(fā)性的參與方式,是因?yàn)樵谶^往政府對(duì)群體性事件的善后處置中,民眾已經(jīng)悟出只要不成為打砸燒的“首惡”分子,在無組織化民眾參與的群體事件中本來就是群龍無首的參與,政府很難甄別出真正的“首惡”分子,很多民眾也正是抱有這樣的僥幸心理參與的,而且參與所導(dǎo)致的暴力性群體事件的發(fā)生還會(huì)促進(jìn)舊問題的部分解決[3]。同時(shí),政府處置無組織化民眾參與的群體性事件所蘊(yùn)含的訴求時(shí),往往不是取決于所反映的問題本身是否合理,而是取決于沖突本身的強(qiáng)度大小。這樣的民眾參與和政府善后處置模式,對(duì)日后鼓勵(lì)民眾更多地采取這種政府難以對(duì)“首惡”分子進(jìn)行甄別的自發(fā)性參與方式,并不斷進(jìn)行勢(shì)能積聚起到了不可忽視的負(fù)面作用。