呂金芳,郭林將

(富陽市人民檢察院,浙江富陽311400)

土地承包經(jīng)營權(quán)制度是我國特有的土地制度,其對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定與持續(xù)、國民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展、城鄉(xiāng)社會(huì)的平衡與和諧均具有重大影響。在構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代背景下,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)效直接關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決與國家和諧穩(wěn)定的大局。農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng),農(nóng)民富則國家盛,農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域,并以一定運(yùn)作方式(發(fā)包、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓)在不同主體之間的流動(dòng)[1]。筆者以2007年《物權(quán)法》頒布以來富陽市人民法院有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的判決為樣本,分析其運(yùn)行的問題與困境,并有針對性地提出對策措施與司法建議。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的實(shí)證分析

盡管土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的種類、方式眾多,但是基本可以劃分為兩個(gè)階段,即發(fā)包階段的流轉(zhuǎn)和承包階段的流轉(zhuǎn),其中發(fā)包(亦可稱之為權(quán)利的創(chuàng)設(shè))是一種特殊的流轉(zhuǎn)方式,構(gòu)成其他流轉(zhuǎn)方式的前提與基礎(chǔ)。筆者以流轉(zhuǎn)的時(shí)間先后為序,分述各階段的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)于發(fā)包時(shí)流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析

筆者選取富陽市人民法院2007年以來5件土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件為樣本,以發(fā)包方式、經(jīng)營管理、司法救濟(jì)等方面為切入點(diǎn),分析土地承包經(jīng)營權(quán)在創(chuàng)設(shè)階段的問題與困境。該5件案例,1件調(diào)解結(jié)案,4件判決結(jié)案,以序號1—5分別編號。調(diào)解書:(1)(2007)富新民一初字第282號(2007年7月11日)。判決書:(2)(2007)富民一初字第267號(2007年3月13日);(3)(2007)富民一初字第1692號(2007年11月3日);(4)(2008)富民一初字第1366號(2009年3月29日);(5)(2008)富民一初字第1668號(2008年12月10日)。

1.土地承包基本情況

(1)承包方式。1件案例采用家庭承包方式,其余4件案例均為其他方式承包中的協(xié)商承包方式。

(2)承包期限。2件案例法院判決合同有效,繼續(xù)履行,不存在合同解除情形。其余3件案例的承包期限分別為10年、4年、3年,合同解除時(shí)實(shí)際履行時(shí)間分別為7.25年、3.42年、4.83年,合同履行率①分別為72.5%、85.5%、超期61%,平均履行率只有73%。

(3)登記造冊、辦理承包經(jīng)營權(quán)證。1件案例為家庭承包方式,登記造冊,辦理權(quán)證,其余4件案例均未登記造冊,也未辦理權(quán)證,比例高達(dá)80%。

(4)對外發(fā)包程序合法性。在對外發(fā)包的3件案例中,土地類別為魚塘、林地、耕地,沒有一件為“四荒”土地,而且也沒有一件履行了合法的表決程序和審批程序,違法比例達(dá)60%。

2.雙方訴求與司法救濟(jì)情況

(1)違約情形。1件案例雙方違約,2件案例發(fā)包方違約,2件案例承包方違約,雙方違約率各為50%。

(2)司法救濟(jì)。就合同效力而言,承包方要求確認(rèn)合同效力的1件案例,得到法院支持。就承包款而言,發(fā)包方要求支付承包款的3件案例,其承包款的請求與數(shù)額均在一定程度上得到法院支持。就訴求滿足度而言,5件案例平均訴求滿足度為71.9%。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)于承包時(shí)流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析

筆者選取富陽市人民法院2007年以來7件土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件為樣本,以流轉(zhuǎn)方式、行政監(jiān)管、法律保障等方面為切入點(diǎn),分析土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)階段的問題與困境。該7件案例,6件判決結(jié)案,1件調(diào)解結(jié)案,以序號6—12分別編號。判決書:(6)(2007)富大民一初字第94號(2007年6月25日);(7)(2007)富大民一初字第95號(2007年6月25日);(8)(2007)富民一初字第1784號(2007年10月29日);(9)(2007)富民一初字第2018號(2007年11月28日);(10)(2009)杭富民初字第50號(2009年2月11日);(11)(2009)杭富民初字第51號(2009年2月21日)。調(diào)解書:(12)(2008)富大民一初字第190號(2008年7月7日)。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

(1)流轉(zhuǎn)方式與合同形式。案例全部以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn),即使1件案例雙方未履行,也口頭約定轉(zhuǎn)包方式。1件案例未簽訂正式合同,比例為14.29%,2件案例簽訂書面合同,比例為28.57%,4件案例為口頭合同,比例為57.14%?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十七條所確立的“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)簽訂書面合同”的要求,實(shí)現(xiàn)率僅28.57%。所有案例均在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)反映了承包土地流轉(zhuǎn)的市場化程度不高?？梢酝贫?土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的欠缺,導(dǎo)致雙方當(dāng)事人信息不對稱,不能及時(shí)溝通是這一現(xiàn)象的重要原因。

(2)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案。1件案例因合同未成立不存在備案情況,2件案例由發(fā)包方轉(zhuǎn)包無須進(jìn)行備案。4件案例應(yīng)當(dāng)備案而沒有備案,比例竟為100%。

(3)土地類別、承包面積與承包費(fèi)。土地類別魚塘、礦山、茶山各1件,比例各為14.29%,耕地4件,比例為57.14%。除2件案例面積未經(jīng)丈量外,其余5件案例的土地承包總面積為86.7畝,平均17.34畝。除2件案例未確定承包費(fèi)外,其余5件案例的年均承包費(fèi)為18096元。此外,礦山承包費(fèi)顯著高于其他案例,高達(dá)60000元/年,耕地承包費(fèi)在7500元左右,基本平衡。除2件案例外,其余案例的付款方式均為每年底支付當(dāng)年承包費(fèi)。

2.雙方訴求與司法救濟(jì)情況

(1)訴訟原因。1件轉(zhuǎn)包受讓方違約而發(fā)包方為原告,2件發(fā)包方違約而承包方為原告,4件轉(zhuǎn)包受讓方違約而承包方為原告。轉(zhuǎn)包受讓方違約案例共5件,比例高達(dá)71.43%。一方面,反映了當(dāng)事人守約意識、責(zé)任意識不強(qiáng),另一方面,反映了合同條款規(guī)范性較差,缺乏對違約行為的制約機(jī)制與懲處手段。雖然發(fā)包方違約案件只有2件,比例僅為28.57%,但是此類案件原告數(shù)量眾多,2件案例的原告人數(shù)高達(dá)18人,7件案例原告總?cè)藬?shù)才23人,占了全部案例原告人數(shù)的78.26%。因此,此類案件所隱藏的問題相當(dāng)嚴(yán)重,若不妥善處理極易引起集體上訪事件,直接影響新農(nóng)村建設(shè)與整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。而且,這類案件的訴因均是由于發(fā)包方違約。可以說,發(fā)包方權(quán)力行使的合法性、正當(dāng)性以及權(quán)力行使是否符合正當(dāng)程序?qū)Υ祟惏讣挠绊懮醮?應(yīng)予重視。

(2)原告訴求與被告抗辯。1件涉及物權(quán)請求權(quán)即要求停止侵害,返還土地,比例為14.29%,1件涉及定金罰則,比例為14.29%,2件涉及確認(rèn)行為無效,比例為28.57%,3件涉及支付承包款,比例為42.86%。4件案例被告未答辯,自動(dòng)放棄舉證、質(zhì)證權(quán)利,比例高達(dá)57.14%,即使答辯了理由也非常簡單,反映了被告方對司法程序相當(dāng)陌生,難以在訴訟中維護(hù)自身權(quán)益。

(3)司法救濟(jì)。承包方要求停止侵害,返還土地的1件案例,得到法院部分支持,訴求滿足度為50%,要求雙倍返還定金并賠償損失的1件案例,得到部分支持,訴求滿足度只有27.90%,相對較低。其余案件原告訴求均得到法院全部支持,訴求滿足度為100%。案例平均訴求滿足度為82.56%。這說明了在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)階段司法機(jī)關(guān)對守約方的權(quán)益保護(hù)比較全面。

基于土地承包經(jīng)營權(quán)于發(fā)包、承包兩個(gè)流轉(zhuǎn)階段的實(shí)證分析,筆者得出以下結(jié)論:(1)發(fā)包方強(qiáng)權(quán)地位顯著,表現(xiàn)為:其一,協(xié)商承包的4件案例中,沒有一件為法律規(guī)定的“四荒”土地,沒有一件履行了合法的議定程序和審批程序,也沒有一件依法登記、辦理權(quán)證,違法發(fā)包情形嚴(yán)重;其二,出嫁婦女承包權(quán)利得不到保障,發(fā)包方可以隨意變更承包合同,缺乏平等性;其三,因發(fā)包方違約而引發(fā)糾紛的案例人數(shù)眾多,極易造成土地承包關(guān)系失衡,危及社會(huì)穩(wěn)定。(2)土地承包經(jīng)營合同履行率較低,表現(xiàn)為:其一,合同解除案例平均履行率只有73%,農(nóng)村土地關(guān)系不穩(wěn)定;其二,轉(zhuǎn)包受讓方違約比例高達(dá)71.43%,反映了當(dāng)事人法律意識和誠信意識較差。(3)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度較低,表現(xiàn)為:其一,口頭合同成為承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)形式,個(gè)別案例甚至未訂合同,書面合同實(shí)現(xiàn)率僅為28.57%;其二,無論在發(fā)包階段,還是流轉(zhuǎn)階段,也無論何種合同類型,竟無一例報(bào)發(fā)包方備案。(4)經(jīng)研究,還發(fā)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛以外的一些問題。例如,承包土地流轉(zhuǎn)的市場化程度不高、村民訴訟權(quán)利保障意識不強(qiáng)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境的原因

(一)集體土地所有權(quán)主體的虛位

當(dāng)前,在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在著一定程度的混亂與無序,原因之一就在于集體土地所有權(quán)主體虛位,而危及土地承包經(jīng)營權(quán)之用益物權(quán)屬性,使得《農(nóng)村土地承包法》所確立的“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”立法目的與宗旨難以實(shí)現(xiàn)。對于集體土地所有權(quán)的主體,《土地管理法》第十條規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級?！睹穹ㄍ▌t》第七十三條又規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級。《物權(quán)法》第六十條又沿襲了《土地管理法》的規(guī)定,確立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組,只是將表述方式從原來的“經(jīng)營、管理”修改為“代表集體行使所有權(quán)”。事實(shí)上,鄉(xiāng)級農(nóng)民集體組織并不存在,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是國家行政機(jī)關(guān)。村民小組是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,而非獨(dú)立的法律主體,也沒有獨(dú)立的法律地位。對于村級所有權(quán)主體,我國法律將村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織并列規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中,既設(shè)立村委會(huì),又設(shè)立村經(jīng)濟(jì)合作社,究竟應(yīng)該由誰“代表集體行使所有權(quán)”并不明確。所有判決中,既有以村委會(huì)為訴訟主體的案例,又有以村經(jīng)濟(jì)合作社為訴訟主體的案例,還有兩者作為共同訴訟主體的案例②,也詮釋了因法律規(guī)定不明確而引發(fā)的所有權(quán)主體代表的混亂。可以說,主體模糊使土地承包經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)、行使、流轉(zhuǎn)都受到了阻礙,發(fā)包方強(qiáng)權(quán)就是明證。有學(xué)者就指出:“在這種所有權(quán)主體虛置的條件下,很難建立起以限制所有權(quán)為基礎(chǔ)的用益物權(quán)?！盵2]

(二)“鄉(xiāng)里中間層”權(quán)力約束制度的匱乏

由于所有權(quán)主體虛位,反而給“鄉(xiāng)里中間層”即村委會(huì)、村長等實(shí)際權(quán)力行使者創(chuàng)造了無數(shù)的機(jī)會(huì),以集體所有權(quán)的名義擴(kuò)大尋租空間。集體土地總是被“鄉(xiāng)里中間層”控制,他們對上承擔(dān)義務(wù)、對下實(shí)施管理,是國家行政權(quán)力的末梢。因此,對土地的控制力本質(zhì)上是國家公權(quán)力的延伸,而絕對權(quán)力天然地具有失控的危險(xiǎn),需要制度性約束。然而,審視我國農(nóng)村權(quán)力配置結(jié)構(gòu),我們驚訝地發(fā)現(xiàn)法律賦予“鄉(xiāng)里中間層”高度的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán),卻沒有創(chuàng)設(shè)任何的監(jiān)督、制約機(jī)制。在農(nóng)村沒有任何力量可以監(jiān)督與制約“鄉(xiāng)里中間層”的權(quán)力。正如學(xué)者所言:“鄉(xiāng)里中間層的存在,其真正職能并不是擁有‘所有權(quán)’,而是‘經(jīng)營、管理’或者說,以所有權(quán)的名義‘經(jīng)營、管理’,指導(dǎo)著‘經(jīng)營、管理’的,當(dāng)然不是村民的意志,而是國家的行政意志,后者才是鄉(xiāng)里中間層權(quán)力的真正來源。于是,在農(nóng)民利益與公權(quán)力發(fā)生沖突時(shí),他們當(dāng)然選擇后者。這是權(quán)力邏輯的必然結(jié)果。”[3]發(fā)包方未經(jīng)法定議定程序與審批程序擅自對外發(fā)包、未經(jīng)承包方同意擅自轉(zhuǎn)包、單方解除承包合同等行為正是權(quán)力尋租、缺乏監(jiān)督的集中體現(xiàn)。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性的缺失

完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同是土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。盡管《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》等法律法規(guī)都對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同做了規(guī)范,但是實(shí)踐中流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不完備,條款過于簡單,雙方權(quán)利義務(wù)不明確,流轉(zhuǎn)土地面積、期限、價(jià)款等約定不明或沒有約定的問題十分突出。正是由于缺少合同的規(guī)范與制約,導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營合同履行率較低,違約現(xiàn)象突出,發(fā)包合同平均履行率僅為73%,所有案件平均訴求滿足度也僅為77.23%,顯然不利于守約方利益的維護(hù)。因此,流轉(zhuǎn)規(guī)范性的缺失導(dǎo)致“長期合同”沒有為土地承包經(jīng)營權(quán)提供有效的法律保障,不利于農(nóng)村土地關(guān)系長期穩(wěn)定。

(四)行政主管部門監(jiān)管職責(zé)的旁落

我國《農(nóng)村土地承包法》確立了農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門負(fù)有土地承包及承包合同管理的職責(zé)與義務(wù)?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十八條更是明確規(guī)定了主管機(jī)關(guān)的資信審查義務(wù)。然而,我們發(fā)現(xiàn)對外發(fā)包的2件案例,均由于承包方違約引起,這也從側(cè)面反映了行政主管部門沒有認(rèn)真履行法定職責(zé)與義務(wù),未就承包方的資信情況、經(jīng)營能力實(shí)施嚴(yán)格審查。發(fā)包階段有4件案例沒有進(jìn)行合同備案、權(quán)證到戶,比例高達(dá)80%,流轉(zhuǎn)階段也有4件案例沒有備案,比例也達(dá)到了57.14%。對于如此高的比率,監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)予以高度重視。此外,相關(guān)行政主管部門的法律法規(guī)宣傳、教育工作不足,沒有及時(shí)跟進(jìn)是合同履行率、守約率偏低的另一重要原因。因而,相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)、指導(dǎo)工作也應(yīng)當(dāng)積極開展,以提高村干部依法行政的能力和水平,增強(qiáng)廣大村民的法律意識、責(zé)任意識、守約意識,保障土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的對策

(一)地方政府的法治創(chuàng)新

集體土地所有權(quán)主體虛位是一個(gè)制度性、歷史性問題,涉及到國家法律的修改、完善和集體土地所有權(quán)制度的歷史演進(jìn)。2007年頒布的《物權(quán)法》沿襲了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,對該問題采取了暫時(shí)擱置的態(tài)度。但是,這并不意味著地方政府對此就無所作為。地方政府可以在國家法律所確立的集體土地所有權(quán)基本構(gòu)架內(nèi),就如何提高承包土地的利用效率、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的行使方式、行使程序等具體機(jī)制進(jìn)行探索與創(chuàng)新。國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的改革經(jīng)驗(yàn)與運(yùn)行模式,為實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)提供了合理借鑒。筆者認(rèn)為,可以借鑒國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的運(yùn)作模式,將兩者分設(shè),相互配合,各司其職。村委會(huì)的地位和作用就相當(dāng)于國資委,代表村民集體行使所有權(quán),其工作重點(diǎn)就是加強(qiáng)對村經(jīng)濟(jì)合作社的考核、監(jiān)督。村經(jīng)濟(jì)合作社就相當(dāng)于管理層,行使管理權(quán),負(fù)責(zé)實(shí)施村委會(huì)的決議,從事具體的經(jīng)營管理。這將有效避免因兩者合一,既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁判員而帶來的角色尷尬,也將克服因主體虛位而產(chǎn)生發(fā)包方強(qiáng)勢的不合理現(xiàn)象。2007年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《意見》)強(qiáng)調(diào),支持農(nóng)民專業(yè)合作組織快速發(fā)展,制定具體的登記辦法、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、配套支持措施,并采取有利于農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的稅收和金融政策。2008年末,浙江省委召開專門會(huì)議強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地使用和管理制度和農(nóng)村民主管理制度創(chuàng)新,加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)方面取得突破性進(jìn)展。地方政府的法治創(chuàng)新,或許如李友根教授所言,將為“國家法治建設(shè)提供完善的樣本與范例,特別是對于我國這樣一個(gè)大國來說,地方在法治領(lǐng)域的探索可以成為國家法治建設(shè)的先鋒”[4]。

(二)規(guī)范“鄉(xiāng)里中間層”的權(quán)力

近年來,涉農(nóng)信訪一直是信訪的突出問題,嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)。究其根源,就是部分鄉(xiāng)、村兩級干部對黨的農(nóng)村土地政策理解不夠、認(rèn)識不深、執(zhí)行不力,片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,干涉土地承包,強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn),其中典型的就是將承包土地統(tǒng)一收攏后交于個(gè)別種糧大戶經(jīng)營,損害了廣大農(nóng)民的土地承包權(quán)益。根據(jù)《意見》之規(guī)定,進(jìn)一步開展農(nóng)村黨的建設(shè)“三級聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng),選好配強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子,加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力,構(gòu)建充滿活力的村民自治機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村基層民主健康發(fā)展。此外,必須建立違反土地承包法律法規(guī)的懲處制度,規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為,加強(qiáng)對村干部權(quán)力的規(guī)范與制約。同時(shí),紀(jì)檢、檢察部門應(yīng)嚴(yán)肅查處農(nóng)村土地承包違法違紀(jì)案件,以及涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

(三)完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象,相應(yīng)的制度建設(shè)必須在維護(hù)村民合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下進(jìn)行。首先,建立一套完整、全面、細(xì)致的法律法規(guī)保障體系。浙江省乃至杭州市可以制定地方性法規(guī)、規(guī)章,既保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,又促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)合法、有序流轉(zhuǎn),彌補(bǔ)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》等法律的漏洞與空白,為社會(huì)主體提供一種行為的具體規(guī)范與合理預(yù)期。其次,完善承包土地流轉(zhuǎn)合同。主管部門應(yīng)提供土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本,對土地的位置、面積、用途、質(zhì)量等級、違約責(zé)任、承包期限、雙方權(quán)利、義務(wù)作出明確約定。同時(shí),經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本應(yīng)盡可能地通俗易懂,便于村民理解、領(lǐng)會(huì)。再次,積極培育市場化的承包土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,逐步完善服務(wù)功能,拓展服務(wù)領(lǐng)域。此外,還應(yīng)確立對流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式和檢查監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范管理的長效機(jī)制[5]。最后,建立承包土地流轉(zhuǎn)市場和交易信息網(wǎng)絡(luò),使有意投資農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶、經(jīng)營者能及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取可靠信息,為承包土地流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件,充分利用市場競爭機(jī)制實(shí)行優(yōu)勝劣汰,確保土地資源、生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與有效配置。

(四)明確行政主管部門的職責(zé)

在服務(wù)新農(nóng)村的時(shí)代背景下,行政主管部門應(yīng)依法推進(jìn)農(nóng)村土地承包管理工作的制度化和規(guī)范化,確保土地承包法律政策落到實(shí)處。首先,依法明確各級行政主管部門的工作重點(diǎn)和法律責(zé)任,強(qiáng)化法律宣傳、培訓(xùn)工作。始終堅(jiān)持承包方的主體地位,嚴(yán)格按照自愿、有償?shù)脑瓌t,引導(dǎo)農(nóng)民承包土地依法、有序流轉(zhuǎn)。嚴(yán)禁行政推動(dòng),堅(jiān)決糾正任何以土地流轉(zhuǎn)為名收回、調(diào)整農(nóng)戶承包地的行為,特別加強(qiáng)對因農(nóng)嫁居?jì)D女合法權(quán)益的保護(hù)。其次,加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理,建立農(nóng)村土地承包信息化管理系統(tǒng)。建立經(jīng)常性的檢查制度。通過檢查,促進(jìn)土地承包政策的貫徹落實(shí),及時(shí)糾正違法違紀(jì)行為,形成違法必糾、令行禁止的良好機(jī)制。最后,推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營、一體化管理,鼓勵(lì)和支持農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)和營銷,為廣大農(nóng)戶提供技術(shù)、資金、信息服務(wù)。

(五)構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制

在和諧社會(huì)語境下,非訴訟糾紛解決機(jī)制因程序靈活簡便、費(fèi)用低廉受到中國法學(xué)界的青睞。中國是禮儀之邦,儒家思想深入人心,崇尚“和為貴”“息訟”“中庸”的法律文化。中國古代法諺云:“詞訟之興,初非美事,荒廢本業(yè),破壞家財(cái)?！?《明公書判清明集》)因此,我們應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建和培育多元化糾紛解決機(jī)制。這也是黨中央、國務(wù)院在《意見》中明確倡導(dǎo)的,亦即,一方面,加強(qiáng)基層調(diào)解組織建設(shè),充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層組織處理土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的積極作用,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。拓寬農(nóng)村社情民意表達(dá)渠道,建立健全矛盾糾紛的排查調(diào)處機(jī)制,綜合運(yùn)用多種手段和辦法,妥善解決農(nóng)村社會(huì)的苗頭性、傾向性問題。深入開展平安農(nóng)村建設(shè),搞好農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理,保持農(nóng)村安定有序。另一方面,探索建立符合農(nóng)村土地承包特點(diǎn)的和解、仲裁之程序和方法,深入研究新情況、新問題,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提高調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛能力。廣泛開展法制宣傳教育,增強(qiáng)群眾的法律意識,引導(dǎo)農(nóng)民以理性合法的方式表達(dá)利益訴求,依法行使權(quán)利、履行義務(wù)。建立農(nóng)村應(yīng)急管理體制,提高危機(jī)處置能力。

注釋:

①合同履行率=合同實(shí)際履行期間/合同約定履行期間×100%。

②村委會(huì)為原告的案例2件(2號、9號案例),村委會(huì)為被告的案例3件(3號、6號、7號案例),村經(jīng)濟(jì)合作社為原告的案例2件(1號、5號案例),村經(jīng)濟(jì)合作社為被告的案例4件(3號、4號、6號、7號案例),其中3號、6號、7號案例村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社為共同被告。

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[2]馬新彥,李國強(qiáng).土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)法思考[J].法商研究,2005(5):115.

[3]吳向紅,吳向東.傳統(tǒng)地權(quán)秩序?qū)ν恋爻邪鼨?quán)的挑戰(zhàn)[J].法學(xué),2007(5):115.

[4]李友根.法治的創(chuàng)新與創(chuàng)新的法治[J].江海學(xué)刊,2005(5):521.

[5]劉漢成,夏亞華,梅福林,等.現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的實(shí)證分析與政策建議[J].商業(yè)研究,2006(20):162.