翁軍杰

（寧波市高等級公路建設指揮部，浙江寧波315000）

完善征遷協(xié)調機制優(yōu)化重點工程建設環(huán)境

翁軍杰

（寧波市高等級公路建設指揮部，浙江寧波315000）

交通運輸是國民經濟的基礎性、服務性先導行業(yè)。目前寧波市的高速公路建設發(fā)展迅猛，對于促進國家經濟增長、提高人民生活質量、維護國家安全等發(fā)揮了重要作用。在高速公路建設中，征遷協(xié)調工作既關系到工程能否順利施工，能否營造一個和諧的建設環(huán)境，又關系到沿線群眾的生產生活，關系到社會的穩(wěn)定。因此，必須以科學發(fā)展觀為指導，全面分析目前高速公路征遷協(xié)調工作存在的突出問題，采取有效的對策和措施，積極營造無障礙施工環(huán)境，努力實現(xiàn)高速公路建設的又好又快發(fā)展。

高速公路；建設環(huán)境；政策處理；體制機制

交通運輸是國民經濟的基礎性、服務性先導行業(yè)。隨著中央、省市委有關擴內需、保增長決策部署的落實，高速公路建設突飛猛進，對于促進國家經濟增長、提高人民生活質量、維護國家安全等發(fā)揮了重要作用。當前寧波市的高速公路建設正處于加速成網的關鍵時期，按《寧波市高速公路網規(guī)劃》，到2020年在建和尚需規(guī)劃建設的高速公路將達392公里。在高速公路建設中，征遷協(xié)調工作既關系到工程能否順利施工，能否營造一個和諧的建設環(huán)境，又關系到沿線群眾的生產生活，關系到社會的穩(wěn)定。因此，必須以科學發(fā)展觀為指導，全面分析目前高速公路征遷協(xié)調工作存在的突出問題，采取有效的對策和措施，積極營造無障礙施工環(huán)境，努力實現(xiàn)高速公路建設的又好又快發(fā)展。

1 當前征遷協(xié)調工作中存在的主要問題

1.1 征地拆遷困難多

征地拆遷是高速公路建設的基礎，也是矛盾突出和最困難的環(huán)節(jié)。一是項目征遷涉及點多面廣，特別是象山港大橋及接線工程、公路等項目征地、用海、房屋拆遷數(shù)量大，線位所經路段情況復雜，各種特殊附屬物多，墳墓遷移數(shù)量大，灘涂養(yǎng)殖多，客觀上造成征遷工作情況復雜、難度大。二是象山、鄞州、北侖等不同縣區(qū)甚至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地統(tǒng)一年產值標準不同，由于種種原因，好地不一定補償標準高，攀比心理造成兌現(xiàn)難。三是地上種植物混雜，青苗補償標準統(tǒng)一難。四是由于象山港大橋及接線工程、公路等項目途經寧波市經濟發(fā)達區(qū)域，拆遷補償標準與拆遷群眾期望值高做工作難。五是拆遷戶宅基地選擇與建設難。六是征遷群眾失地養(yǎng)老安置工作難。七是征遷群眾平靜生活受到影響或被破壞，做好他們的心理平衡和思想工作難，等等。由此帶來的是征遷工作短則三月，長則半年，有的甚至伴隨建設全過程。

1.2 協(xié)調工作量大

在項目立項審批階段需經過土地預審，環(huán)境影響評估，水土保持，防洪評價，地質災害評價，地震災害評價，壓礦評價，文物調查，放射性評價、航道審批等數(shù)十個評估報告審批，涉及國土、規(guī)劃、林業(yè)、環(huán)保、水利、電力、文物等數(shù)十個部門；在項目建設期間需要公安、物價、勞動、電力、通訊、廣播等各個行業(yè)部門的支持配合，各管理部門法律法規(guī)和規(guī)章制度完善，有一個部門不支持，建設就會受到影響。同時，高速公路項目建設跨越不同縣市區(qū)，建設周期長，需解決關系老百姓民生的橋、路、灌溉堰渠和飲用水源等“三改”設施的恢復還建，解決復耕還綠，解決施工過程中的“打、占、壓”問題，解決施工產生的周邊噪音、揚塵環(huán)保影響等具體問題，涉及老百姓千家萬戶的具體利益。協(xié)調工作層次多，方位廣，需投入人力、物力大，需要解決的問題多、難度大。

1.3 社會治安形勢嚴峻

盡管地方政府對社會治安工作投入了大量的人力、物力和財力，但由于施工單位來自全國各地，且寧波市外來人口多，特殊群體結構復雜，加上由于利益的驅動，高速公路項目從勘察設計、開工建設到建成通車營運，偷盜、打架斗毆，以及強賣強買的砂霸、石霸等黑惡勢力帶來的各種違法犯罪活動，都將可能阻礙工程建設；施工單位之間、群眾之間或施工單位與群眾間也有可能產生矛盾，發(fā)生扯皮、打架等治安事件。

1.4 地方政策處理干部積極性不高

高速公路作為國家重點工程，建設的重要意義不言而喻，但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層干部對征遷協(xié)調工作主動性積極性不高，出現(xiàn)矛盾問題時，往往迫于行政壓力被動進行調查調解，主動參與協(xié)調服務不夠，甚至敷衍了事、推諉扯皮將矛盾上交，解決問題效率不高，導致問題擴大化，影響到建設施工。

1.5 征遷資金管理不規(guī)范

征遷資金劃撥到地方政府、指揮部后，存在著管理不規(guī)范，拖欠、截留、挪用征遷資金，私設小金庫及資金兌付不及時等問題，造成社會不穩(wěn)定。

2 征遷協(xié)調問題的主要原因

2.1 征遷體制不合理

目前，寧波市乃至浙江省、全國重點工程建設的征遷協(xié)調沒有統(tǒng)一模式，有建設指揮部直管、統(tǒng)一委托地方政府、委托拆遷公司進行政策處理等多種管理體制。現(xiàn)在大多數(shù)實行的是“土地征用以國土部門為主統(tǒng)征包干，地上附著物及房屋拆遷以地方政府為主的‘兩條腿走路’的方式”，這種體制在實際運行中存在許多問題。土地征用由國土部門統(tǒng)征負責，實際上它主要負責辦理土地使用審批手續(xù)，實際征地拆遷中需以縣市區(qū)為主體，每個拆遷戶的土地丈量、兌付工作由當?shù)卣M織鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部共同完成。而他們的協(xié)調工作經費有限，土地管理費劃撥給國土部門后難以調撥使用，影響到基層工作的積極性。同時，土地征遷資金和拆遷資金無法形成合力，不能統(tǒng)籌安排，有效地解決土地航拍與實際丈量面積差、使用土地補償費建設村鎮(zhèn)公益性事業(yè)等具體問題。

2.2 協(xié)調機制不完善

交通建設應是政府的責任，而目前實際上變成了交通部門自己的事，政府辦交通的體制機制還未形成。高速公路建設中，項目業(yè)主和各地方政府、行業(yè)管理部門在協(xié)調工作上為委托合同關系，不像鐵路建設那樣由地方政府全面負責，缺乏約束督辦機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級組織更是把高速公路協(xié)調工作作為額外增加的臨時工作，思想上不重視，力量上不認真安排，工作上討價還價，上級對下級工作考核上不列入內容或干好干壞不嚴格獎懲。有些地方協(xié)調辦日常工作由地方交通部門負責，難以有效督辦、指導下級政府工作。

2.3 補償標準不科學

補償標準制訂不科學，沒有與經濟發(fā)展的步伐同步。目前高速公路補償標準執(zhí)行項目和內容大多數(shù)沿襲過去省重點建設工程慣例，仍為簡單的房屋主體結構，廁所、豬欄等附屬物，墳墓、飲水管線等地面附著物分類。隨著群眾生活水平的提高，居住條件的改善，實際征遷涉及項目越來越多，除土地有統(tǒng)一年產值標準外，其他項目如何補償科學合理，具體情況千差萬別。

近年來，由于社會的快速發(fā)展，寧波市各種建設投資項目比較多，不同的項目征遷政策不一，造成了不同工程項目之間對同地區(qū)同類物品補償標準差異較大，同一個項目由于不同縣市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)補償標準也有差別。土地統(tǒng)一年產值標準是按行政區(qū)域劃分，同一地域內因城鄉(xiāng)分區(qū)地類不同造成毗鄰地塊補償不同。這些問題造成了拆遷戶之間的相互攀比并提高了心理預期值，增加了協(xié)調工作的難度。

2.4 干部認識不到位

高速公路建設對區(qū)域經濟社會的發(fā)展具有特別重要的意義，但實際工作中，一些單位和干部從部門利益和個人利益出發(fā)，對高速公路建設認識不一。有的借工程建設拉動經濟發(fā)展，有的借工程建設增加地方財政收入，有的借工程建設謀取部門利益，有的希望通過高速公路建設幫忙解決地域內的其他遺留問題，甚至個別干部甚至存在“雁過撥毛”的思想，參與其中謀圖私利。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調干部認為征遷協(xié)調難度大，投入精力多，不容易出成績，對個人經濟利益上亦無好處，存在畏難情緒和顧慮；或只著重眼前利益，敷衍其事工作作風浮夸，這些都導致了工作效率的低下。

2.5 個別群體的需求日益高漲

征地拆遷的過程實際上是各方利益博奕的過程，隨著社會信息溝通傳播途徑的多元化、便捷化，廣大村民，尤其是象鄞州區(qū)等接觸、經歷過多項工程或投資項目征遷的農民具有越來越強的自我保護意識，他們了解和掌握政策的程度日益提高，甚至于比許多干部還精通征遷政策，加之部分群眾心理期望值過高，不滿足個人要求就不支持配合征遷，若地方政府使用強硬手段，就會引發(fā)上訪事件，造成更加惡劣的影響。

3 完善征遷協(xié)調工作的對策和措施

3.1 建立健全地方政府全面負責的征地拆遷協(xié)調工作機制

全面落實“政府辦交通的責任”，建立以沿線地方政府為責任主體的征地拆遷協(xié)調工作體制，實行征地拆遷全面負責，使地方政府將支持高速公路建設真正作為自己的事來抓。通過行政手段協(xié)調工程建設涉及到的各部門統(tǒng)一步伐，將改變以往業(yè)主與各行業(yè)主管部門只是經濟合同關系，缺乏約束機制的現(xiàn)狀，大大提高效率。通過地方政府成立強有力的組織機構，選配精兵強將，采取目標管理責任制，部門、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組責任到人，做到一級抓一級，層層抓落實，把具體的任務落實到有征遷任務的每個村、每一戶、每塊地，做到任務明確、時間明確、人員明確。同時，注重樹立協(xié)調機構的權威性，對在重點工程建設過程中由于不履行或不正確履行法定職責，導致的政令不暢、效能低下、質量低劣、進度緩慢等行為，可建立重點工程目標管理問責制，予以過問并追究責任。征地管理費由政府統(tǒng)一調撥使用，可以建立更科學合理的經費標準，實現(xiàn)資源的合理分配。

3.2 制訂科學合理的征遷補償和人本安置政策

制訂一個地區(qū)的補償政策標準涉及面廣、周期長，鑒于其權威性，應綜合考慮當?shù)亟洕健⑷嗣裆钏胶臀飪r指數(shù)等因素建立一個動態(tài)合理、涵蓋細目齊全完善的補償標準，并在實施時根據當時的物價水平適度調整。同時注重統(tǒng)籌兼顧，改變目前項目之間標準差異太大的現(xiàn)狀，原則上一個地區(qū)實行一個政策。在做項目概算時要全面安排征遷資金，不能降低或壓縮標準。

以人為本在征遷工作中的根本要求，就是要妥善安置被征遷群眾。在實踐中要堅持四條基本原則：一是堅持以土地為本，以農業(yè)為主的安置原則，維護土地對被征遷群眾的生活保障功能；二是堅持就近后靠的安置原則，力避遠遷他鄉(xiāng)給被拆遷戶帶來更大的困難，做到搬遷不離鄉(xiāng)，安置不離土；三是堅持分散安置原則，力避集中安置，緩解安置資源不足的矛盾；四是堅持生產、生活安置并重原則，盡可能避免一次性貨幣安置，力避因安置不到位給高速公路建設和營運留下后遺癥。同時，要搞好“三個結合”，讓以人為本與和諧征遷的要求在更高、更深、更廣的程度上得以體現(xiàn)。一是與當?shù)芈肪W建設結合起來，修好施工便道。在規(guī)劃和設計施工便道時，充分考慮和密切聯(lián)系農村路網建設現(xiàn)狀，盡可能與當?shù)芈肪W建設結合起來進行規(guī)劃和設計，絕不讓一條便道在工程完工后成為斷頭路，絕不讓一條便道遠離當?shù)卮迕竦纳a生活，絕不讓一條便道無關當?shù)亟洕?、社會發(fā)展。二是與新農村建設結合起來，搞好被拆遷戶房屋建設。要緊密聯(lián)系社會主義新農村建設實際，科學規(guī)劃，精心設計，千方百計改善被拆遷戶的居住條件。三是與農村產業(yè)結構調整結合起來，搞好生產生活安置。征地拆遷使高速公路建設沿線部分村民耕地面積有所減少，傳統(tǒng)農業(yè)及傳統(tǒng)農耕方式，已經無法從根本上解決他們的生活來源，調整產業(yè)結構成為大勢所趨。為此，要及時引導被征遷戶調整產業(yè)結構，增加被征遷群眾收入。

3.3 建立符合實際的協(xié)調工作運行機制

可以由寧波高速公路建設指揮部牽頭建立健全征遷協(xié)調工作領導小組，明確工作目標和責任，制訂科學的考核評價辦法，加強督辦檢查。

縣市區(qū)成立相應機構，建立定期聯(lián)席會議制度，集中解決施工過程中存在的矛盾和問題，并明確責任，建立矛盾糾紛分級調解機制。一般性矛盾以村為主協(xié)調解決；對跨村或本村路段發(fā)生的涉及人員較多、涉及面較廣、難度較大的糾紛，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或指揮所出面調解為主，對跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的由縣市區(qū)指揮部調解；因田、土、山、水等引起的糾紛，以國土資源部門、林業(yè)部門等為主進行調解；政策性疑難問題由市指揮部或領導小組辦公室會同相關成員單位予以解答。

在征地拆遷具體工作中，各級政府、指揮部（所）要積極分析征地拆遷問題的成因，有針對性地分析農民的訴求哪些是合理的，哪些是不合理的，哪些應該高速公路業(yè)主承擔，哪些應該由地方政府承擔，哪些應該由村集體承擔，做到有理有據，不能出現(xiàn)推諉扯皮，貽誤工期的情況。通過定期協(xié)調工作專題會議，對協(xié)調工作經驗進行相互交流，對疑難問題進行會診。

對沿線每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征遷工作，地方指揮部日常要落實專人聯(lián)系、專人負責，對沿線各級政府的政策處理工作進行檢查、監(jiān)督、考核。通過隨時掌握征遷戶的思想動態(tài)，妥善處理信訪案件，力爭把矛盾控制在萌芽狀態(tài)，解決在基層當?shù)?。通過建立應急反應處置機制，防止小矛盾釀成治安事件。要做到了出現(xiàn)矛盾就地解決，不得出現(xiàn)推諉扯皮和矛盾上交的現(xiàn)象，杜絕越級上訪和大的群體性上訪事件發(fā)生。

在資金兌付上實行專戶儲存，?？顚Ｓ茫豢ǖ綉?，補償足額到位，任何單位不得拖欠、截留、挪用，加強財務監(jiān)督管理，嚴格財經紀律。

要關心重視協(xié)調干部，提供必要的工作經費，創(chuàng)造良好的工作條件，使其人身安全得到保證，在政治上得到支持，有了成績得到表彰，經濟上得到物質獎勵，充分發(fā)揮其積極性和主觀能動性。

3.4 加強綜合治理構建和諧的外部環(huán)境

一是要加強文明施工。在招標文件中對主體工程施工易產生的噪音、揚塵、水系破壞等環(huán)境污染問題，明確責任，注重安全、文明施工，將影響老百姓生活的程度降到最低。

二是及時處理施工對群眾生產生活帶來的影響問題。全封閉的高速公路不同程度改變了沿線廣大群眾習以為常的生產、生活環(huán)境，橋涵、通道、水系及其接線工程直接關系到廣大群眾的基本生產、生活需要，是容易產生路地矛盾的重要因素之一。應本著實事求是的原則，對沿線的通道、水系及其接線問題逐一調查核實，及時確定解決辦法，落實責任單位。

三是建立治安管理聯(lián)防協(xié)調機制。建立由地方政府牽頭，公安、司法、信訪等部門參與的建設環(huán)境保障體系和矛盾問題排查、處理制度及矛盾糾紛調處機制，加強外來施工流動人員管理，對沿線治安環(huán)境進行綜合治理。在工地建立警務室，對破壞高速公路建設的不法行為，如偷盜、強行摻工、摻運、敲詐及無理取鬧、打架斗毆等問題，對部分砂霸、石霸等黑惡勢力阻礙工程建設的各種違法犯罪活動開展專項治理活動，教育群眾，震懾犯罪，優(yōu)化環(huán)境。

四是加強法制宣傳教育。要運用多種形式和手段，進村入戶地宣傳高速公路建設的重大意義和作用，宣傳征地拆遷工作的重要性和緊迫性。加大社會治安管理法律法規(guī)的宣傳宣講，提高群眾的知法、守法意識。大力宣傳征遷過程中的先進事跡，對弄虛作假、哄抬征遷費用、阻撓和拖延征遷的單位和個人進行批評教育。引導拆遷戶通過正常途徑反映自己的要求，不能以阻工或聚眾上訪影響社會穩(wěn)定。

［責任編輯：熊榮生］

Perfecting the Coordinating M echanism for Expropriation to Optim ize Environment for Key Project Construction

WENG Jun-jie
（Headquarters of Expressway Construction，Ningbo 315100，China）

Traffic and Transportation is a basic，priority industry of service for national economy.At present，the rapid development of expressway construction is playing an important part in the growth of national economy，improvement of people's life and insurance of national security.In such construction，the coordination of expropriation is related not only to the smooth progress of the construction，but also to the construction of a harmonious environment，the livelihood of the people along the expressway and social stability.Thus a scientific concept for development must be taken in the analysis of problems and the making of counter measures for a smooth progress in the construction.

expressway；construction environment；policy formulation；system

U415.1文獻標志碼：A文章編號：1671-9565（2010）03-014-04

2010-07-29

翁軍杰（1975-），男，浙江象山人，寧波市高等級公路建設指揮部經濟師，主要從事項目管理方面研究。