文◎朱自啟* 潘 為**

強化檢察機關對公安派出所的監(jiān)督途徑

文◎朱自啟* 潘 為**

去年底，湖北省院、黃石市院部署在部分基層院實行內部整合改革試點工作，將我院納入試點范圍。我院按照上級院的要求，將原來設立的11個內設機構整合成5個部門，大膽探索，努力創(chuàng)新，以“兩個適當分離”為契機，突出訴訟監(jiān)督工作的主體地位，取得了明顯成效。

一、訴訟監(jiān)督職能單列的主要作法及成效

（一）明確工作職責，優(yōu)化人員配置

設立訴訟監(jiān)督部后，我院首先明確了部門工作職責，將原分屬偵查監(jiān)督科和公訴科的對偵查機關立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督，對行政執(zhí)法機關移送刑事案件監(jiān)督，對刑事審判活動的監(jiān)督等職責統(tǒng)一劃歸訴訟監(jiān)督部，實行訴訟與訴訟監(jiān)督相分離。其次，在人員配置上調配了具有偵查監(jiān)督和公訴工作經驗的檢察官各1名到新設立的訴訟監(jiān)督部工作，增強訴訟監(jiān)督力量。

（二）創(chuàng)新工作機制，凸顯監(jiān)督成效

一是建立訴訟監(jiān)督部派員列席批捕公訴部的案件討論制度。我們明確規(guī)定，批捕公訴部在討論案件時，必須通知訴訟監(jiān)督部，訴訟監(jiān)督部必須派員列席，以利于訴訟監(jiān)督部全面深入了解案件審查情況，及時對刑事立案活動、偵查活動和審判活動開展監(jiān)督。二是建立批捕公訴部協(xié)同開展訴訟監(jiān)督制度。我們規(guī)定，在實行訴訟與訴訟監(jiān)督相分離的同時，為彌補訴訟監(jiān)督部不易主動發(fā)現(xiàn)問題的缺陷，批捕公訴部在辦理刑事案件時，應當積極主動地發(fā)現(xiàn)并及時向訴訟監(jiān)督部反饋立案、偵查和審判監(jiān)督線索，積極協(xié)同訴訟監(jiān)督部門開展訴訟監(jiān)督工作。辦案部門反饋的訴訟監(jiān)督線索不得少于訴訟監(jiān)督案件總數(shù)的80%。同時，明確訴訟監(jiān)督部在開展訴訟監(jiān)督時，有調閱案件材料的權力。三是建立行政執(zhí)法機關移送刑事案件監(jiān)督銜接制度。為了加強對行政執(zhí)法機關移送刑事案件的監(jiān)督工作，便于行政執(zhí)法機關了解我院改革后的機構設置和職責劃分，我院及時向公安派出所、工商、稅務、煙草、技術監(jiān)督等行政執(zhí)法機關發(fā)出了聯(lián)系函，將我院訴訟監(jiān)督部的職責范圍和聯(lián)系方式等情況函告對方，建立了定期走訪制度。四是建立啟動刑事立案與偵查活動監(jiān)督調查機制，并將啟動刑事立案工作納入訴訟監(jiān)督部門年度目標考核范圍。今年以來，我院通過成立訴訟監(jiān)督部，共辦理訴訟監(jiān)督案件16件17人，其中依法監(jiān)督轄區(qū)內各偵查機關立案7件8人，均已立案；刑事立案監(jiān)督數(shù)同比上升300%。

二、深化訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能相分離，發(fā)揮“小院”整合的優(yōu)勢加強檢察機關對公安派出所的監(jiān)督

湖北佘祥林案、河北聶樹斌案、河南趙作海案等一系列案件以及當前社會反映強烈的關押人員非正常死亡事件被公諸報端之后，公安派出所在人民群眾中的形象受到從未有過的挑戰(zhàn)。從這些案件中不難發(fā)現(xiàn)，警察的權力太大，并且遠離監(jiān)督。公安機關可以采取拘留、監(jiān)視居住、搜查、扣押、通緝、竊聽、取保候審等涉及到公民人身自由和財產權利的措施，這些措施都由公安機關自己決定、自己執(zhí)行，缺乏必要的監(jiān)督和約束。而現(xiàn)行的監(jiān)督機制唯一能對警察權形成有效制約的就是檢察權。對公安機關進行法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機關的重要職責，是檢察機關訴訟監(jiān)督職能的主要組成部分，也是檢察機關法律監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)。不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不力成為檢察機關訴訟監(jiān)督中的突出問題。有的檢察人員疲于應付辦案，認為多一事不如少一事，少一事不如沒有事，對于訴訟違法行為不愿監(jiān)督；有的認為開展監(jiān)督會影響與其他單位的關系，不敢監(jiān)督。訴訟監(jiān)督部單列后，一方面能整合力量資源，集中專門人員專司監(jiān)督職責，另一方面能擺脫辦案通常會遇到的阻力和顧慮，放心大膽地進行監(jiān)督。因此，如何加大機制創(chuàng)新，進一步深化訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能相分離，加強檢察機關訴訟監(jiān)督力度特別是加強對公安派出所的法律監(jiān)督具有較強的現(xiàn)實促進意義。

（一）充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能單列的專門化優(yōu)勢，不斷完善檢察法律監(jiān)督措施和方式

在我國，檢察機關對于公安機關的監(jiān)督制約，從法律上講除了一些強制措施的審批外，基本上沒有對警察偵查行為過程進行有力干預的機會。目前使用一些監(jiān)督性文書僅是內部文件，也缺乏普遍的法律約束力。訴訟監(jiān)督部單列后，對于這種情況，檢察機關可充分發(fā)揮專門化優(yōu)勢，一是通過簽署意見進一步明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案決定書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法建議書》的法律效力，及同時賦予檢察機關對拒不接受監(jiān)督單位和個人有建議處分權。在偵查監(jiān)督上，確立檢察機關對公安機關的知悉權；明確檢察機關對公安機關的偵查參與權；明確提前介入的法律地位；明確檢察機關對公安機關的建議權；明確檢察機關對公安機關的監(jiān)督處分權。盡量細化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督相配套的有關工作細則，使檢察機關的監(jiān)督程序進一步制度化、規(guī)范化。二是要明確監(jiān)督重點。對公安派出所移送案件的事實和證據(jù)等進行審查的同時，還要針對公安派出所偵查活動中最容易出現(xiàn)問題的地方進行重點監(jiān)督。建立案件個案抽查、跟蹤考察制度。對辦理的重大、有影響案件或督辦案件的全過程進行跟蹤監(jiān)督，對行政案件和綜合執(zhí)法情況進行有選擇的抽查。必要時應采取向有關部門發(fā)函、到發(fā)案單位回訪、走訪群眾和案件當事人，召開座談會等形式多方面對相關情況等進行了解。三要規(guī)范執(zhí)法程序。程序的公正性、公眾參與性及技術上的可操作性，使程序在控制權力被濫用，保障和實現(xiàn)人權方面具有關鍵的意義，因此檢察機關應把強化程序監(jiān)督作為切入口和落腳點，進一步細化監(jiān)督措施。

（二）充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能單列的人員優(yōu)勢，考慮設立駐公安派出所檢察室（或聯(lián)系點）

訴訟監(jiān)督部單列后，檢察機關可充分發(fā)揮人員優(yōu)勢，在公安機關設立檢察官辦公室或聯(lián)系點，為辦理案件提供法律咨詢和進行法律監(jiān)督。檢察機關可聯(lián)合公安機關簽訂相關意見，對檢察室的設立、檢察室的職能及其基本原則、檢察室工作的要求作相應的規(guī)定。明確檢察室主要承擔對派出所承辦的有爭議的刑事案件適時介入，引導偵查，對偵查活動實行同步監(jiān)督；明確在開展偵查監(jiān)督工作時，有權查（調）閱派出所的相關案卷材料；聽取案情介紹，參與現(xiàn)場勘驗，旁聽訊（詢）問，討論分析案件，就證據(jù)收集、法律適用等進行指導、引導；對于某一類或幾類案件所存在的共性問題，檢察室應當提請兩機關共同進行研討，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標準共同參照執(zhí)行，以提高案件的訴訟質量；不定期通報派出所所辦刑事案件在訴訟過程中存在的問題，并就影響訴訟順利進行且具有普遍性的問題與派出所共商應對措施；對監(jiān)外執(zhí)行罪犯刑罰執(zhí)行情況進行檢察監(jiān)督；加強與派出所轄區(qū)群眾聯(lián)系，協(xié)助派出所做好突發(fā)刑事案件的應急處理和受理公民、法人或其他組織對派出所執(zhí)法活動中違法行為的申訴、控告；同時，要求檢察室與派出所應當暢通信息渠道，建立、健全交流、通報制度 （立案報備制度、刑事強制措施流程報備制度等）。

（三）充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能單列的力量集中優(yōu)勢，擴大檢察機關對公安派出所監(jiān)督的范圍

履行行政管理職責是公安派出所一項最為主要的職責，公安派出所每年要辦理大量的行政管理案件。以轄區(qū)內黃石港派出所為例，2009年其接警3605起，其中治安案件有1276起，所占比例為35%。在查處這1276起治安案件過程中，進行行政拘留的有118人，罰款的308人，勞教5人，強戒4人，這些處理措施公安派出所是否嚴格按照法律規(guī)定的程序來辦理，是否存在個別人員徇私枉法的情況，需要檢察機關介入進行監(jiān)督。再如公安派出所對轄區(qū)公共娛樂場所、特種行業(yè)、炸藥等危險物品的管理控制情況。2009年黃石港派出所對該轄區(qū)公共娛樂場所、特種行業(yè)、危爆物品管理服務站等進行了18次安全檢查，發(fā)現(xiàn)存在安全隱患4處。在這些安全檢查中，公安派出所是否嚴格依法進行，是否存在徇私舞弊，也需要檢察機關進行監(jiān)督。訴訟監(jiān)督部單列后，檢察機關可充分發(fā)揮力量集中優(yōu)勢，除對公安機關刑事案件辦理情況進行監(jiān)督外，同時加強對履行行政管理職責情況和綜合執(zhí)法情況進行監(jiān)督。對綜合執(zhí)法情況的監(jiān)督方面，一是公安派出所對法院判處管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)等對象的監(jiān)督管理。這一類型的案件較為復雜，涉案人員也較多，檢察機關應定期對此類情況的案件進行抽查。二是復議、國家賠償、控告申訴方面的案件，當事人有爭議的檢察機關應考慮介入監(jiān)督。三是公安派出所內部執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法過錯責任追究等情況監(jiān)督。四是公安派出所制發(fā)的規(guī)范性文件的合法性審查，等等。

*湖北省黃石市黃石港區(qū)人民檢察院檢察長［435000］

**湖北省黃石市黃石港區(qū)人民檢察院［435000］