文◎范增雙 徐世軍 劉英波

國土資源行政主管部門發(fā)生瀆職犯罪的環(huán)節(jié)及查辦方法

文◎范增雙*徐世軍*劉英波*

我國現(xiàn)行的國土資源行政主管部門，除土地資源管理職能外，還包括礦產(chǎn)資源管理職能。本文所說的國土資源行政主管部門僅指行使土地資源管理職能的行政部門。從國土資源行政主管部門核心業(yè)務(wù)工作流程、易發(fā)犯罪環(huán)節(jié)及相關(guān)案例；犯罪表現(xiàn)形式；查辦案件方法這三個方面介紹國土資源行政主管部門發(fā)生瀆職犯罪環(huán)節(jié)及查辦方法。

一、核心業(yè)務(wù)工作流程易發(fā)犯罪環(huán)節(jié)

國土資源行政管理工作，依據(jù)大量相關(guān)的土地法規(guī)及工作流程。每個行政管理及審批環(huán)節(jié)都需要法規(guī)規(guī)定的前置要件，違反規(guī)定達到一定的法律后果，就可能涉及瀆職犯罪。

（一）土地利用工作流程：國有土地使用權(quán)的利用和審批分為建設(shè)用地審批、轉(zhuǎn)讓出租抵押審批、企業(yè)改制資產(chǎn)處置、土地使用權(quán)收回、集體建設(shè)用地、居民建房。其中在建設(shè)用地審批中，業(yè)務(wù)量比較大，出現(xiàn)的瀆職犯罪概率相對多。建設(shè)用地審批程序：擬定年度供應(yīng)計劃——制定劃撥供地出讓方案——編制方案——收儲中心——組織招拍掛活動——成交確認——審核——領(lǐng)導(dǎo)簽批——辦公室辦文。如果在不是招拍掛方式出讓土地而是劃撥協(xié)議出讓方式審批建設(shè)用地只是劃撥協(xié)議出讓方式取代了招拍掛方式，在確定是否符合劃撥供地條件，及計算土地出讓金環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的規(guī)定，也是瀆職犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)。

（二）耕保業(yè)務(wù)流程：建設(shè)用地審查報批——申請——擬征地公告、調(diào)查摸底、確認數(shù)據(jù)、組織聽證、草擬征遷方案——勘測定界——編制一書四方案——會簽會審上報市政府——報省廳——收取報批費用——省政府下達批復(fù)——實施。建設(shè)用地審查報批過程中，易出現(xiàn)瀆職犯罪的環(huán)節(jié)是在調(diào)查摸底環(huán)節(jié)和上報審批環(huán)節(jié)。案例：某市國土資源局工作人員在組織調(diào)查摸底的工作環(huán)節(jié)，沒有認真調(diào)查土地權(quán)屬情況，對集體土地沒有認真測量面積，對農(nóng)民的宅基地也沒有每戶認真測量，造成被動遷的村民集體組織及村民個人沒有依法得到應(yīng)得的補償。

（三）地籍管理流程：地籍管理的工作內(nèi)容分為，土地權(quán)屬管理、土地資源調(diào)查。土地權(quán)屬管理分為土地登記發(fā)證、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處。土地登記發(fā)證的程序是:初始登記——通告——申報登記——地籍調(diào)查——權(quán)屬審核——公告——登記注冊——頒發(fā)證書；變更土地登記——土地變更登記申請——地籍調(diào)查——權(quán)屬調(diào)查——地籍測量——權(quán)屬審核--注冊登記。每個環(huán)節(jié)都需要規(guī)定的前置要件，是必須具備的，才能進行下一個環(huán)節(jié)的審批。在地籍管理工作中已發(fā)生瀆職犯罪的環(huán)節(jié)主要發(fā)生在土地登記發(fā)證、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作中，其中多數(shù)發(fā)生在土地登記發(fā)證工作中，如某市國土資源局工作人員，在土地權(quán)屬登記工作中，不認真審查，對不符合土地登記條件的申請，受理登記，也有對其提供的虛假登記材料不認真審查，受理登記。有的是造成開發(fā)成本提高，有的是給權(quán)利人造成損失，又如，某土地局工作人員，在土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作中，徇私舞弊，憑著土地登記專業(yè)性強，當事人不懂的有利條件，在土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作中不及時做出正確處理，甚至做出錯誤的處理決定，給當事人造成重大損失。

（四）土地監(jiān)察工作流程：案件來源——受理、不受理——立案——責(zé)令停止違法行為、調(diào)查——告知、聽證——下達處罰決定——送達——建議處分、交罰款、犯罪案件移交。在土地監(jiān)察工作中已發(fā)生瀆職犯罪的環(huán)節(jié)是責(zé)令停止違法行為、調(diào)查環(huán)節(jié)。某市土地監(jiān)察大隊工作人員，在土地監(jiān)察工作中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)占用土地，不制止、也不向領(lǐng)導(dǎo)匯報。也有負責(zé)土地監(jiān)察工作的工作人員，在執(zhí)行土地監(jiān)察工作中，遇有人說請，就不認真執(zhí)法，對違規(guī)用地行為不依法處理，致使違規(guī)用地的建筑林立于城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，給市政建設(shè)，城市開發(fā)增加了成本。還有土地監(jiān)察工作人員，在土地監(jiān)察工作中，發(fā)現(xiàn)破壞土地資源的一般刑事案件，不移交司法機關(guān)，而只是采取罰款等方式處理。

二、查辦國土資源行政主管部門在行使土地資源管理職能過程中發(fā)生瀆職犯罪的依據(jù)和表現(xiàn)形式

首先，國土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪有：濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、非法批準征用占用土地罪、低價出讓國有土地使用權(quán)罪、國家機關(guān)工作人員簽訂履行合同失職被騙罪、徇私不移交刑事案件罪等。

其次，國土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪的表現(xiàn)形式主要有：國土資源行政主管部門工作人員超越職權(quán)，違反規(guī)定、處理其無權(quán)決定、處理的事項，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為；國土資源行政主管部門工作人員嚴重不負責(zé)任，不履行或者不認真履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為；其次是國土資源行政主管部門工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)非法批準征用占用土地；國土資源行政主管部門工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，非法低價出讓國有土地使用權(quán)情節(jié)嚴重的；國土資源行政主管部門工作人員在土地監(jiān)察、土地登記、土地審批過程中，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移交的等。具體的常見的表現(xiàn)形式有：違反規(guī)定少算土地出讓金、違規(guī)核發(fā)土地批件，不認真履行職責(zé)進行土地登記，同意邊報邊批、未批先占，以罰代批、不移交刑事案件等。

三、查辦該類案件方法

（一）深入學(xué)習(xí)土地資源管理的專業(yè)知識，打下堅實的初查基礎(chǔ)。深入學(xué)習(xí)土地資源管理的相關(guān)法規(guī)及專業(yè)技術(shù)知識，是初查的基礎(chǔ)。可以在網(wǎng)上查詢，也可以異地了解學(xué)習(xí)涉案部門的知識。

要全面收集相關(guān)的法律法規(guī)。要以學(xué)習(xí)和研究《刑法》、《刑訴法》的嚴謹態(tài)度弄懂弄通與案件相關(guān)的土地資源管理及民事方面的法律法規(guī)，準確適用相應(yīng)條款，得出正確的初查結(jié)論。

（二）學(xué)懂弄通易發(fā)案環(huán)節(jié)所涉及的法規(guī)。突擊審查某項具體工作，查處瀆職犯罪。具體做法主要有：

一是對市政工程建設(shè)動遷檔案進行審查。因為，這部分動遷檔案比較完整，涉及的又是市政建設(shè)的成本，如果成案，證據(jù)好固定，損失好確定?？烧{(diào)取幾年以來動遷成本較大的市政工程動遷檔案，審查動遷中所涉及的建筑、房屋的權(quán)屬資料是否合法，如動遷所涉及土地使用證是否屬違規(guī)核發(fā)，房屋所有權(quán)證是否因違規(guī)核發(fā)的土地使用證而核發(fā)，是否因此導(dǎo)致動遷成本過高，是否對市政建設(shè)所要占用的土地的用地性質(zhì)、土地類別的認定錯誤，導(dǎo)致補償標準過高。這樣，即可發(fā)現(xiàn)國土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪案件。

二是對全市欠繳的土地出讓金情況進行審查。有假借刺激經(jīng)濟，拉動內(nèi)需為名，濫用權(quán)力擅自批準緩交土地出讓金，造成土地被用地者抵押給銀行土地出讓金不能收繳的后果。也有為了本地區(qū)建設(shè)、為本地區(qū)稅收等原因擅自決定緩交土地出讓金，致使土地出讓金無法收繳?？梢匀嬲{(diào)查全地區(qū)土地出讓金免繳、欠繳的全部情況，進行排查，查處瀆職犯罪問題

三是對全市劃撥土地進行有重點的排查，查處違法劃撥土地的瀆職犯罪問題。

四是對全地區(qū)改制企業(yè)涉及處理國有土地的工作進行重點調(diào)查。

審查在國有企業(yè)改制過程中，違法處理國有土地的瀆職犯罪問題。尤其國有企業(yè)改制過程中，對政府原劃撥給國有企業(yè)的土地的處理進行審查，查處土地資源行政管理人員瀆職犯罪問題。

（三）堅持秘密初查的原則。秘密初查應(yīng)貫徹于初查的全過程，秘密初查要貫徹到每一個細節(jié)。如：以一個初查目的，掩護另一個初查目的；以一個初查案件，掩護另一個初查案件；以調(diào)查一個不是指向犯罪的違規(guī)點掩護調(diào)查指向犯罪的違規(guī)點等。更要迅速高效的開展初查，否則人為的造成初查時間過長，初查的秘密性也會大打折扣。

要在全面收集相關(guān)法律規(guī)章及書證物證之后，集中時間詢問證人，減少證人所受的干擾。時機成熟后，及早接觸初查對象，增加突破案件的突然性，減小辦案阻力。

（四）堅持查瀆職犯罪與查經(jīng)濟犯罪并重的原則。瀆職的背后往往就有經(jīng)濟利益存在，對那些長期行使某一重點土地資源行政權(quán)的涉案嫌疑人，尤其是社會上口碑不好，經(jīng)濟狀況又明顯超出其正常收入的嫌疑人，在初查時就對其經(jīng)濟狀況進行調(diào)查。如發(fā)現(xiàn)其存在受賄、貪污、巨額財產(chǎn)來源不明等問題。一是對我們查辦的瀆職犯罪案件，是一個強有力的支撐。二是深挖瀆職犯罪行為背后的深層次問題，即打擊瀆職犯罪背后存在的貪污賄賂犯罪，才能夠取得查辦國土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪的最佳法律效果和社會效果。

*遼寧省盤錦市人民檢察院［124010］