□ 梁 江

被遺忘的改革:發(fā)達(dá)國家公共部門領(lǐng)導(dǎo)力提升運(yùn)動(dòng)

□ 梁 江*

本文對九十年代后期發(fā)達(dá)國家新公共管理運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的公共部門領(lǐng)導(dǎo)力提升運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了介紹,并從領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的角度進(jìn)行了分析。首先,本文明確了公共部門領(lǐng)導(dǎo)力的定義,并在此基礎(chǔ)上介紹了六個(gè)典型發(fā)達(dá)國家的提升實(shí)踐;其次,本文總結(jié)了各國提升運(yùn)動(dòng)的共性,如制定了非常細(xì)致的指標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃,運(yùn)用各種培訓(xùn)項(xiàng)目,以及不斷調(diào)適以實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展等;最后,本文分析了這場改革繼續(xù)進(jìn)行過程中面臨的問題,如女性領(lǐng)導(dǎo)者的作用,改革中的平衡及技術(shù)性難題等,以期為從技術(shù)層面推進(jìn)中國的行政改革提供借鑒。

新公共管理;公共部門領(lǐng)導(dǎo)力

一、導(dǎo)語

新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行到九十年代后期,逐漸出現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)型。雖然學(xué)界對這種變化有不同的認(rèn)知和判斷,但新公共管理運(yùn)動(dòng)的基本目標(biāo)并沒有被懷疑過,那就是彌合公共部門服務(wù)與公眾要求之間的差距。但在實(shí)際推進(jìn)過程中,研究者發(fā)現(xiàn)公共部門的狀況與公眾所需的其在目前和未來應(yīng)具有的能力仍有較大距離,而且由于引入了私營部門的方法使得公共部門的本質(zhì)有所喪失。也就是說,在運(yùn)動(dòng)中甚至回潮后,公共服務(wù)的整體能力和公共利益滿足之間仍不匹配。在尋找原因的各種努力中,研究者逐漸意識(shí)到:缺少以公共服務(wù)的潛在價(jià)值和公眾利益為基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)力起到了重要影響。因此,培養(yǎng)公共部門面向公眾的領(lǐng)導(dǎo)力顯得舉足輕重。也就是在這樣改革邏輯的引導(dǎo)下,伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入,發(fā)達(dá)國家開展了面向未來的領(lǐng)導(dǎo)力改革以持續(xù)提高其服務(wù)質(zhì)量。很遺憾的是,這方面的改革在中國行政改革的研究中介紹的并不多。本文就試圖回顧這場改革的狀況,并從領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的角度來進(jìn)行分析,期待對中國仍然如火如荼的行政改革有所裨益。

二、公共部門領(lǐng)導(dǎo)力的定義

一提到公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力,首先需要明晰領(lǐng)導(dǎo)及管理的含義,因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)力是從這兩個(gè)詞衍生出來的。管理學(xué)家Brosnahan對領(lǐng)導(dǎo)和管理做了很好的區(qū)分。他認(rèn)為兩者雖然能共同使用,但重點(diǎn)是有很大區(qū)別的。領(lǐng)導(dǎo)注重的是對道德、愿景(Vision)、鼓舞其他人的努力、自我認(rèn)知、創(chuàng)新的勇氣和明智判斷的培養(yǎng)。而管理更注意的是正式的體系、過程和激勵(lì)以及不大關(guān)注非正式的東西。領(lǐng)導(dǎo)力明顯是在此種領(lǐng)導(dǎo)意境下衍生的一種能力。①參見Brosnahan《:公共部門改革急需領(lǐng)導(dǎo)力》,該論文在1999年提交給OECD/PUMA“關(guān)于政府的未來”的研討會(huì)。

同時(shí),在分權(quán)的、知識(shí)密集型的和網(wǎng)絡(luò)型的現(xiàn)代社會(huì)中,領(lǐng)導(dǎo)本身的核心內(nèi)容被嵌入了很多其他內(nèi)容。比如,傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)一般是認(rèn)為在階層制頂端的某些人,他們掌握著組織的方向,因此他們本身至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)力是通過層級(jí)與服從來實(shí)施的,并不存在治理的含義。而現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)不僅僅發(fā)生在最高的層級(jí),也在各個(gè)層面上發(fā)生。美國聯(lián)邦政府將官僚制中的領(lǐng)導(dǎo)分為戰(zhàn)略性領(lǐng)導(dǎo)(Strategic Leadership)、團(tuán)體性領(lǐng)導(dǎo)(Team Leadership)和技術(shù)性領(lǐng)導(dǎo)(Technical Leadership)三類,它們同時(shí)在公共管理的過程中發(fā)揮作用,組織績效的產(chǎn)生更是來自三方面領(lǐng)導(dǎo)力的合力。從現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和公眾需求(也就是公共部門改善目標(biāo))來看,對公共部門領(lǐng)導(dǎo)力的重新定義顯得非常必要。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)曾經(jīng)對公共部門領(lǐng)導(dǎo)力有過定義,比較符合本文研究的需要,因此加以引用。他們認(rèn)為公共部門領(lǐng)導(dǎo)力是指:

如何能培養(yǎng)出更多的公職人員,他們能使其他人具有強(qiáng)烈的公共服務(wù)的精神,而這種服務(wù)是和現(xiàn)代社會(huì)的需求緊密聯(lián)系在一起的,從而使得他們對政府和公眾的服務(wù)更加有效?

定義是用問句的方式提出的,但蘊(yùn)涵著兩方面的目標(biāo)(屬于目標(biāo)性的定義),這也可以成為衡量領(lǐng)導(dǎo)力水平的指標(biāo)。其一是具有公共服務(wù)的精神,這是提供公共產(chǎn)品的前提。如果領(lǐng)導(dǎo)力的基本目標(biāo)是指向公職人員個(gè)人或其他的團(tuán)體利益,那么再強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力也只有負(fù)面的效用;其二,領(lǐng)導(dǎo)力有一個(gè)績效標(biāo)準(zhǔn),那就是無論是對政府內(nèi)部效率還是社會(huì)外部效率的提升都要有所貢獻(xiàn)。只有雙向提高,才可能使得加總具有意義。同時(shí),這里領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)的對象僅提到了公職人員,并沒有對哪個(gè)層級(jí)做出界定,這正說明了領(lǐng)導(dǎo)力并不只是僅針對位于官僚層級(jí)頂層的人,而是要普及到所有公職人員。這和新公共管理運(yùn)動(dòng)放權(quán)的思想是一致的,也就是需要發(fā)展的是公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力(Leadership),而不僅僅是幾個(gè)可數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)(Leaders)。

雖然上文已提到培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)力對于現(xiàn)代政府效能的重要性,但出于邏輯的嚴(yán)謹(jǐn),這里再闡述下相應(yīng)的原因。首先,對領(lǐng)導(dǎo)力的重視源于時(shí)代變遷。人們在形容當(dāng)前社會(huì)的時(shí)候,高頻率使用的詞匯可能就是全球化、分權(quán)化(地方化)與信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用等,這些構(gòu)成了現(xiàn)代政府運(yùn)作的基本環(huán)境。全球化使政府將很多涉及全球政策制定的主權(quán)讓渡給國際機(jī)構(gòu),并開始考慮國別政策的國際影響;分權(quán)化(地方化)使政策制定的責(zé)任變得更加分散,政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的難度也不斷加大;信息技術(shù)的發(fā)達(dá)更是為政府迅速、有效、透明地處理公共事務(wù)提供了新工具。而所有這些新現(xiàn)象的應(yīng)對能力關(guān)鍵就在于政府領(lǐng)導(dǎo)力的高低。有效的領(lǐng)導(dǎo)力不僅能重新設(shè)計(jì)或者是改革現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu),而且能夠確保政策的責(zé)任與連貫,以協(xié)調(diào)不同的利益需求。一旦沒有強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力,這些現(xiàn)象的負(fù)面效應(yīng)則會(huì)突顯出來,從而陷入政府能力低下的循環(huán)。其次,領(lǐng)導(dǎo)力是良好公共治理的關(guān)鍵要素。盡管關(guān)于治理的定義林林總總不下幾十種,但簡單來說,治理無非是將一個(gè)國家所持的內(nèi)在價(jià)值“制度化”的過程和方式。②這種內(nèi)在價(jià)值在民主國家通常是在憲法中得到體現(xiàn)的。也就是如何將某種政治理念現(xiàn)實(shí)化。從實(shí)體上看,可能有三權(quán)分立、政治責(zé)任和司法獨(dú)立等,但能使這些實(shí)體真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值必須使公職人員的行為遵循這樣的系統(tǒng)安排,也就是需要通過領(lǐng)導(dǎo)行為使價(jià)值的內(nèi)涵演變成為文化的一部分。③參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《:21世紀(jì)公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力》,布魯塞爾,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織出版社,2001年,第12頁中關(guān)于治理的解釋。這樣的邏輯將領(lǐng)導(dǎo)力放置在了“良治”的核心。最后,領(lǐng)導(dǎo)力對于公共部門內(nèi)部組織發(fā)展有著特殊意義。在領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的教科書上,領(lǐng)導(dǎo)力永遠(yuǎn)是一個(gè)分量很重的話題,而且常常使用著異常煩瑣的語言。比如政府的領(lǐng)導(dǎo)力水平直接影響著公民對政府的信任程度④David Leonardi,Trust in Senior Public Officer,International Journal of Human Resource Management,June 2003,Vol14,No.4。總之,公共部門的改革不能忽視領(lǐng)導(dǎo)力的培養(yǎng),如果改革僅關(guān)注機(jī)構(gòu)增減,關(guān)注表象制度,這樣的改革通常是不能持久的。筆者甚至認(rèn)為在行政改革的深入面臨困境時(shí),組織內(nèi)部的軟性關(guān)鍵要素,如領(lǐng)導(dǎo)力,是推進(jìn)改革持續(xù)的動(dòng)力。中國的行政改革向來忽視這些軟性要素,而這能否會(huì)成為一條新的路徑值得探討。

三、發(fā)達(dá)國家公共部門領(lǐng)導(dǎo)力提升的實(shí)踐

發(fā)達(dá)國家公共部門領(lǐng)導(dǎo)力提升運(yùn)動(dòng)在很大程度上受到各國選拔領(lǐng)導(dǎo)人才傳統(tǒng)模式的影響,各國的改革實(shí)踐也基本在這個(gè)基礎(chǔ)上展開。

衡量公共部門領(lǐng)導(dǎo)的選拔方式和接下來的領(lǐng)導(dǎo)力提升方式,呈現(xiàn)了兩個(gè)不同的趨勢。一個(gè)趨勢是以法國國立行政學(xué)院(ENA)為代表的中央干預(yù)式的改革。領(lǐng)導(dǎo)人才在早期就通過集權(quán)式的方式加以選拔和聚集,然后在培養(yǎng)后被直接分配到相應(yīng)的高級(jí)職位進(jìn)行任職,區(qū)別于普通的職員。亞洲的韓國和日本也是類似的做法,尤其日本的國家公務(wù)員Ⅰ類考試是典型的中央干預(yù)措施。另一個(gè)趨勢是用市場方式來培養(yǎng)和確保領(lǐng)導(dǎo)人才。新公共管理運(yùn)動(dòng)的先鋒新西蘭是其中的典型代表,中央僅是負(fù)責(zé)簡單協(xié)調(diào),所有的高級(jí)職位向社會(huì)開放,以能力為準(zhǔn)繩進(jìn)行選拔。公共部門改革比較激烈的國家基本屬于這個(gè)類別。而其他的中間型國家則是采用了市場與計(jì)劃相結(jié)合的方式,比如美國設(shè)立的SES(Senior Executive Services)職位就是折中的產(chǎn)物。領(lǐng)導(dǎo)力提升改革也因?yàn)檫x拔領(lǐng)導(dǎo)人才的模式不同而產(chǎn)生差異。但這些國家都制定了詳細(xì)的戰(zhàn)略性方案,設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu),將領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練與現(xiàn)有的管理培訓(xùn)緊密地結(jié)合在一起。具體而言,各個(gè)國家都體現(xiàn)了不同的特點(diǎn),下面簡單介紹六個(gè)典型國家的情況。

英國①M(fèi)alcolm Dawson:Leadership Development Strategies in the UKCivil Service,該論文在2000年7月提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織人力資源管理會(huì)議。

英國的公務(wù)員隊(duì)伍自1999年開始進(jìn)行了重大的改革,一直持續(xù)到現(xiàn)在。改革過程中出現(xiàn)的人本管理(Invest In People)等都是為提升普通職員領(lǐng)導(dǎo)力而設(shè)。在內(nèi)閣府的倡導(dǎo)下,英國政府提出了面向21世紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)技能綱要,鼓勵(lì)所有的公職人員掌握這些技能。為了達(dá)到這個(gè)目的,英國政府分別設(shè)立了一個(gè)研究與培訓(xùn)計(jì)劃。研究計(jì)劃的目的在于鑒別出領(lǐng)導(dǎo)力所需要的一些核心要素,并應(yīng)用這些要素去選拔和培訓(xùn)公務(wù)員。“高級(jí)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)力計(jì)劃”(Senior Civil Service Leadership Project)則是使用講座和研討的方式促進(jìn)公職人員獲得以更寬泛的視野進(jìn)行交流的技能和洞察力,更易于接受和回應(yīng)自己的同事和下屬,并樂于接受變化、挑戰(zhàn)和學(xué)習(xí)。

美國②Barbara Garvin-Kester:Leadership Development in the United States,該論文在2000年7月提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織人力資源管理會(huì)議。

美國對公共部門人員進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)力的訓(xùn)練持續(xù)了將近20年,其中的主要工作是由人事管理辦公室(OPM:Office of Personnel Management)完成。他們首先進(jìn)行了類似與英國的執(zhí)行力的核心資格研究(ECQs:Executive Core Qualifications)③相當(dāng)于勝任力的概念。,并不斷調(diào)整這些指標(biāo)以適應(yīng)變化的行政需求。在此基礎(chǔ)上,OPM設(shè)立了執(zhí)行與管理發(fā)展辦公室(OEMD:Office of Executive and Management Development)來負(fù)責(zé)評估和培訓(xùn)項(xiàng)目,并為所有政府雇員提供繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì),其中的訓(xùn)練都是以核心資格作為基本目標(biāo)的。OEMD同時(shí)與各個(gè)專業(yè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào),為它們的領(lǐng)導(dǎo)力提升提供建議、制定標(biāo)準(zhǔn)等。資源管理辦公室(Office of Resource Management)則建立了交流領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練的網(wǎng)絡(luò),以方便各個(gè)專業(yè)部門交換經(jīng)驗(yàn),提升培訓(xùn)水平。

德國④Joachim Vollmuth:Staff Development and Trainingfor Leadership in the German Federal Administration,該論文在2000年7月提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織人力資源管理會(huì)議。

為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)更有效率、更以公民為本的公務(wù)員隊(duì)伍,德國聯(lián)邦政府的各個(gè)部門都制定了各自的規(guī)劃來發(fā)展和改善領(lǐng)導(dǎo)力,并有詳細(xì)的措施來實(shí)施這些規(guī)劃。德國聯(lián)邦政府有一個(gè)公共行政學(xué)院,它在領(lǐng)導(dǎo)力的培訓(xùn)中發(fā)揮著舉足輕重的作用,其所創(chuàng)造的四階段領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練模式被歐洲其他國家所學(xué)習(xí)。比如新任的公務(wù)員必須要在里面接受強(qiáng)制的領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練,以掌握面對公眾和同事的各種技能。輪崗后三年的公務(wù)員需要在這里接受新的培訓(xùn),主要是培養(yǎng)他們對于國際事務(wù)和歐洲事務(wù)的知識(shí),以促進(jìn)在國際領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)人才產(chǎn)生。地方層面,德國地方政府通過地方的行政學(xué)院(The Leadership Academy Baden-Wurttemberg)和公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)力學(xué)院(The Civil Service Leadership College Speyer)對現(xiàn)任職員進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)力指導(dǎo)。但這些項(xiàng)目對于公務(wù)員的職員發(fā)展和職業(yè)規(guī)劃沒有很有效的幫助,反而在晉升的問題上產(chǎn)生惡性競爭。目前的新項(xiàng)目正試圖解決這些問題。

瑞典①M(fèi)onica Waglund:Leadership development Strategy in Sweden,該論文在2000年7月提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織人力資源管理會(huì)議。

瑞典作為北歐福利國家的典型代表,行政改革一直有自己的特點(diǎn)。其公共行政所強(qiáng)調(diào)的民主、法治與效率構(gòu)成了政府運(yùn)行的三大基石,領(lǐng)導(dǎo)人才的選拔與領(lǐng)導(dǎo)能力的提升也是圍繞著這三個(gè)原則展開的。瑞典領(lǐng)導(dǎo)人才的選拔權(quán)力下放到各個(gè)專業(yè)部門,中央政府只是負(fù)責(zé)調(diào)控。1999年,瑞典政府成立了質(zhì)量與發(fā)展國家委員會(huì)(The National Council for Quality and Development),該委員會(huì)全面統(tǒng)籌政府職員的領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn),將瑞典在人事方面的六大原則詳細(xì)地貫徹。②這六大原則分別是:Professional Recruitment(專業(yè)招募);More Women in Managerial Positions(管理職位上的更多女性);G ood induction Programmes(良好的導(dǎo)入計(jì)劃);Continuous Development of Managers’skills(管理者技能的持續(xù)發(fā)展);Performance Dialogues(績效對話)和Mobility Between Appointments(職位間的流動(dòng))。在委員會(huì)推出的培訓(xùn)項(xiàng)目中,很受矚目的一個(gè)是專門針對女性管理者設(shè)計(jì)的項(xiàng)目,為女性晉升到高級(jí)職位做準(zhǔn)備,這和他們一直強(qiáng)調(diào)的男女共政的想法有很大的關(guān)系。另一個(gè)項(xiàng)目是導(dǎo)師計(jì)劃(Mentor Programme),主要針對剛剛被任命的中層管理人員,由資深的公職人員擔(dān)任導(dǎo)師使得他們能夠獲得獨(dú)特的職業(yè)生涯指導(dǎo),建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò),獲得各種領(lǐng)導(dǎo)技能并促進(jìn)相互學(xué)習(xí)。③這個(gè)制度和日本的人才培養(yǎng)似乎有些相近。因?yàn)樵诎l(fā)達(dá)國家情景中運(yùn)行,所以容易引起研究者的關(guān)注。

挪威④Finn Melbo and Turid Semb:Manager and Management Development in Norway,該論文在2000年7月提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織人力資源管理會(huì)議。

挪威政府的勞動(dòng)與政府行政部專司領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展計(jì)劃,并主要是通過管理者與管理技能的培訓(xùn)項(xiàng)目來完成。1998-2002的領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展戰(zhàn)略要求每一個(gè)接受訓(xùn)練的領(lǐng)導(dǎo)人才(管理人才)具備團(tuán)隊(duì)精神、愿景展望和激勵(lì)技能,將自己全身心地投入到公共事業(yè)中;并且列舉了18項(xiàng)操作性的指標(biāo)來指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練。上述戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)通過研討班和工作坊來完成。值得一提的是,挪威政府對這些由中央政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)項(xiàng)目建立了完善的評估系統(tǒng),以促進(jìn)培訓(xùn)質(zhì)量的不斷提高,讓每個(gè)管理者都意識(shí)到自己行為對政府發(fā)展的意義。與瑞典類似,挪威同樣非常重視女性領(lǐng)導(dǎo)人才的培養(yǎng)。在1997年挪威中央政府機(jī)構(gòu)中女性職員的比例達(dá)到了22%,在領(lǐng)導(dǎo)層也占了12%的比例,這在其他國家并不是很常見的。勞動(dòng)與政府行政部為充分留用女性職員這個(gè)特殊資源,專門設(shè)立了“公共服務(wù)中的女性、質(zhì)量與競爭力”(Women,Quality and Competence in the Civil Service)項(xiàng)目來培養(yǎng)潛在的女性領(lǐng)導(dǎo)人才,這項(xiàng)計(jì)劃得到了政府職員的良好回應(yīng)。女性職員的積極性被大大的激發(fā),從而使得政府內(nèi)部的互補(bǔ)效率達(dá)到了最優(yōu)。

墨西哥⑤Luis Guillermo Ibarra:Leading Change in Mexico,該論文在2000年7月提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織人力資源管理會(huì)議。

墨西哥聯(lián)邦政府的人事管理體制與其他發(fā)達(dá)國家可能有些不同,其政府雇員的雇傭制度相當(dāng)靈活,存在非正式的職業(yè)系統(tǒng),這使得它的公務(wù)員隊(duì)伍適應(yīng)變化的能力相對較強(qiáng),領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練取得的成果也比較大。墨西哥財(cái)政部所屬的公務(wù)員組織是從事領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)的專門機(jī)構(gòu),其在2000年給公務(wù)員系統(tǒng)引入了強(qiáng)制的培訓(xùn)計(jì)劃和評估機(jī)制,并將此與薪酬改革連接在一起。同時(shí)設(shè)立了質(zhì)量指導(dǎo)委員會(huì)專門負(fù)責(zé)提高領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)能力,并確保他們提高的效率使社會(huì)大眾受惠。目前在七個(gè)政府部門進(jìn)行從普通職員到中高層實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn),一旦成功,將向整個(gè)聯(lián)邦政府推廣。

四、對發(fā)達(dá)公共部門領(lǐng)導(dǎo)力提升實(shí)踐的分析

著名的行政學(xué)家羅伯特·達(dá)爾曾在其經(jīng)典的《公共行政的三個(gè)問題》中就提到了公共行政的研究應(yīng)該能充分地考慮當(dāng)?shù)匚幕惋L(fēng)土人情的因素,因此也并不存在著對各國都適用的唯一的最優(yōu)的模式,這在領(lǐng)導(dǎo)力改革的實(shí)踐中非常明顯的。由于各個(gè)國家公共行政的基本價(jià)值及管理體制差異,他們對領(lǐng)導(dǎo)力改革的目標(biāo)也不太相同,自然會(huì)影響到改革路徑的選擇。但無論如何,這些國家在新公共管理運(yùn)動(dòng)大趨勢的推動(dòng)下,領(lǐng)導(dǎo)力提升改革還是呈現(xiàn)了一些共同的特征。

首先,各個(gè)國家都為領(lǐng)導(dǎo)力提升制定了非常細(xì)致的指標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃。這在專業(yè)領(lǐng)域的行政改革中是經(jīng)常被應(yīng)用的。因?yàn)槟壳邦I(lǐng)導(dǎo)力提升是針對于未來將主導(dǎo)政府運(yùn)作人員的工作能力,所以非常需要對未來領(lǐng)導(dǎo)的基本要求做出預(yù)測,指標(biāo)和規(guī)劃就是在預(yù)測的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的。在這方面,英國和美國做得最具體,他們從指標(biāo)選擇開始就做了大量研究,并貫徹于實(shí)踐。英國設(shè)立的SCS(Senior Civil Service)職位有著明確的領(lǐng)導(dǎo)力要求,其目標(biāo)是培育多元的、有創(chuàng)造力的、戰(zhàn)略性的和以人為本的政府組織,其中主要是通過領(lǐng)導(dǎo)培養(yǎng)來實(shí)現(xiàn)。

他們總共設(shè)立了6大指標(biāo),并且有具體的解釋,分別為:

1.提供目標(biāo)與指導(dǎo)(G iving Purpose and Direction):需要?jiǎng)?chuàng)造和溝通關(guān)于未來的愿景

2.產(chǎn)生個(gè)人影響(Making A Personal Impact):通過自身的范例來進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)行為

3.戰(zhàn)略性地思考(Thinking Strategically):利用理念與機(jī)會(huì)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

4.最大化地利用人力資源(Getting the Best from People):激勵(lì)與發(fā)展人來實(shí)現(xiàn)高的績效

5.學(xué)習(xí)與改進(jìn)(Learning and Improving):運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)和新的想法來改善結(jié)果

6.著眼與提供(Focusing on Delivery):實(shí)現(xiàn)效率與效益的價(jià)值

這六個(gè)指標(biāo)清晰地展示著新公共管理運(yùn)動(dòng)以結(jié)果為本的思想。與領(lǐng)導(dǎo)行為直接相關(guān)的就是結(jié)果對行政客體產(chǎn)生的影響。上面一再提到,領(lǐng)導(dǎo)力的改革是彌合改革本身的不足,來培養(yǎng)整個(gè)公共隊(duì)伍具有某種為民的企業(yè)家精神,這種素質(zhì)不但是根本的,而且是面向未來的。指標(biāo)的明確使得其操作性也相應(yīng)增強(qiáng),比較方便使用具體的項(xiàng)目操作來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。這是改革得以成功的首要條件,反觀目前中國的行政改革,缺少可行的操作性安排,使改革很容易在實(shí)踐阻力前夭折。

其次,運(yùn)用各種培訓(xùn)項(xiàng)目來發(fā)掘和培育潛在的領(lǐng)導(dǎo)人才,并通過培訓(xùn)增強(qiáng)整個(gè)隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)能力。這個(gè)特征在各個(gè)國家各式的項(xiàng)目名稱中就可以觀察到。美國和瑞典等國設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)用于領(lǐng)導(dǎo)力的培訓(xùn),其他的比如奧地利、比利時(shí)、芬蘭、日本、韓國等在現(xiàn)有的人力培訓(xùn)框架下強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)容。其中德國應(yīng)用的四個(gè)階段培養(yǎng)論很有啟發(fā)意義。他們所認(rèn)為的第一個(gè)階段是對未來管理者的能力培訓(xùn),主要是側(cè)重與一般的管理技能,面向所有的公職人員;第二個(gè)階段是領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)的資格鑒定,也就是在普通的職員中選拔出具備擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)潛質(zhì)的人士滿足后續(xù)的要求;第三個(gè)階段是發(fā)展高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)技能,也就是通過高級(jí)的培訓(xùn)課程來發(fā)展出這些人士所需的領(lǐng)導(dǎo)力;最后一個(gè)階段是特殊知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的積累,這個(gè)階段主要通過工作實(shí)踐,讓這些領(lǐng)導(dǎo)人才獲得實(shí)際的認(rèn)知,并通過不斷的工作輪換來體驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略功能。

再次,各國的領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)都通過不斷地調(diào)試實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。作為公共部門服務(wù)方式改革的一面旗幟,可持續(xù)發(fā)展的理念在領(lǐng)導(dǎo)力提升的改革實(shí)踐中得到了應(yīng)用。其一,發(fā)達(dá)國家在制定培訓(xùn)計(jì)劃時(shí),將發(fā)掘領(lǐng)導(dǎo)精英的任務(wù)與全體公務(wù)員培訓(xùn)結(jié)合在一起。既實(shí)現(xiàn)了精英培育,同時(shí)也促進(jìn)了企業(yè)家精神在公共部門各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用,使整體效能大為提高。這和本文所提到的公共部門領(lǐng)導(dǎo)力的定義是一致的。真正有效政府的來源是從街頭官僚到金字塔頂?shù)墓倭哦季邆涓髯詰?yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)力。其二,發(fā)達(dá)國家的改革將立足點(diǎn)放在所有處在管理職上的公務(wù)員都具備培育領(lǐng)導(dǎo)人才的技能上,這使得在實(shí)際工作中領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)展變?yōu)榛拘枨?且這種嵌入日常工作的方式使領(lǐng)導(dǎo)人才被發(fā)現(xiàn)和發(fā)展的概率也大為提高。其三,很多發(fā)達(dá)國家設(shè)置了專門的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)來促進(jìn)現(xiàn)實(shí)起領(lǐng)導(dǎo)作用的公務(wù)員產(chǎn)生相同的價(jià)值認(rèn)同和行為規(guī)范,使得符合公眾服務(wù)需求的領(lǐng)導(dǎo)力得到最大的發(fā)揮。比如上面提到的美國的SES、英國的SCS和荷蘭的SPS(Senior Public Service)職位設(shè)立都是這樣的例子。上層領(lǐng)導(dǎo)者對某些在領(lǐng)導(dǎo)行為中關(guān)鍵的要素達(dá)成一致才能讓公共部門的服務(wù)目標(biāo)更加協(xié)調(diào),自然也增強(qiáng)了流動(dòng)性與靈活性。

以上分析了發(fā)達(dá)國家在公共部門領(lǐng)導(dǎo)力改革進(jìn)程中的共性,這些共同點(diǎn)都直接來源于行政環(huán)境深刻變化的結(jié)果。但還有一些曾經(jīng)在行政學(xué)的文獻(xiàn)上不斷被討論的話題并沒有在這場改革中得到充分的重視,也因此很可能成為影響改革進(jìn)一步深入的障礙。

首先,女性領(lǐng)導(dǎo)者在未來公共部門中的作用。公共部門作為貫徹男女平等的代表機(jī)構(gòu),其女性職員的比例很容易成為討論一個(gè)國家男女政策的焦點(diǎn)。對一個(gè)要求男女共同平等參政的未來社會(huì)來說,對女性領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注非常必要。在領(lǐng)導(dǎo)效能方面,男女特征的互補(bǔ)對政府整體效率也有很大影響。但除西歐國家之外,很少國家將其作為改革議題來考慮。大體上看,近些年來,女性在公共職員中所占比率大大提高,但在領(lǐng)導(dǎo)職位中并沒有相應(yīng)的增加。很多國家設(shè)置女性的領(lǐng)導(dǎo)職位主要是為點(diǎn)綴,并不是為真正發(fā)揮女性在領(lǐng)導(dǎo)過程中的獨(dú)特作用。這種失衡與多元文明的要求相差很大,會(huì)影響到整體效能的持續(xù)提高和公共行政話語權(quán)中性別平衡的實(shí)現(xiàn)。

其次,領(lǐng)導(dǎo)力改革過程中的平衡。上面我們曾經(jīng)肯定了不少國家將領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)的整體戰(zhàn)略和公共部門一般職員的訓(xùn)練連接在一起,但也必須要看到其中存在的隱患。其一,這些領(lǐng)導(dǎo)層界限的自然形成可能會(huì)導(dǎo)致他們的代表性或回應(yīng)性降低,最可怕的結(jié)果是這些領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)只關(guān)注自己的利益和價(jià)值而忽視社會(huì)的真正需求。如何設(shè)定規(guī)則使這些領(lǐng)導(dǎo)跨出界限時(shí)會(huì)受到相應(yīng)懲罰及調(diào)整是非常值得制度設(shè)計(jì)者考慮的;其二,當(dāng)提倡公共部門各個(gè)層級(jí)都應(yīng)具有某種領(lǐng)導(dǎo)精神可能會(huì)使官僚組織內(nèi)部的秩序遭到破壞,從而使內(nèi)部效能降低。一旦出現(xiàn)這樣的后果而進(jìn)行策略調(diào)整的話,又會(huì)不會(huì)因少數(shù)人的增權(quán)而影響了另外大部分人的積極性和主動(dòng)性?因此,掌握領(lǐng)導(dǎo)力提升過程中的平衡,更多地來講是一種藝術(shù),這也是考驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)這場改革的領(lǐng)導(dǎo)們的領(lǐng)導(dǎo)力的過程。

最后,還有一些技術(shù)性的難題值得注意。很多時(shí)候,我們在改革中強(qiáng)調(diào)的是戰(zhàn)略和眼光的重要性,并沒有把重心落到技術(shù)層面。戰(zhàn)略的正確性固然重要,但飛躍恰恰多數(shù)是由技術(shù)改進(jìn)的積累而產(chǎn)生的。國外的行政改革實(shí)踐都非常重視制度細(xì)微的改變,對于堅(jiān)持漸進(jìn)主義改革路線的中國在技術(shù)面推進(jìn)行政改革時(shí)應(yīng)該更能把握這一點(diǎn)。

其一,領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練課程的設(shè)置。從本文提供的定義看,領(lǐng)導(dǎo)力在某些方面等同于企業(yè)家精神。企業(yè)家精神是改造政府運(yùn)動(dòng)中不斷被提到的,因此私營部門在這方面積累的經(jīng)驗(yàn)很容易被直接套用到公共部門的實(shí)踐中去。但正如對新公共管理運(yùn)動(dòng)最大的批評是其在某種程度上放棄了公共精神一樣,在領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練課程設(shè)置中,公共性的導(dǎo)向和核心價(jià)值必須是占主導(dǎo)的。否則領(lǐng)導(dǎo)力將失去其服務(wù)的方向。

其二,領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練需要在實(shí)際工作過程中養(yǎng)成。筆者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)能力有意義的體現(xiàn)過程就是在面臨兩難選擇的時(shí)候所展示的勇氣和眼光。所以領(lǐng)導(dǎo)力的養(yǎng)成需要人們不斷面臨選擇,而工作就是與人接觸,不斷決策的良好鍛煉場所。主要依靠培訓(xùn)項(xiàng)目或是專門提升的機(jī)會(huì)來獲得領(lǐng)導(dǎo)能力,是不大現(xiàn)實(shí)的,更多地應(yīng)該是在工作中訓(xùn)練完成。培訓(xùn)只是教給理念和工作,而掌握只能靠在工作中的反復(fù)實(shí)踐。這里還需要注意一點(diǎn),領(lǐng)導(dǎo)力訓(xùn)練不能僅著眼于以事件為基礎(chǔ)的決策,還需要關(guān)照到相關(guān)的人員以及他們面對壓力的表現(xiàn)。調(diào)節(jié)人際關(guān)系,以及通過改變事件中的人的情景而改變他人的行為取向同樣是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)力的重要指標(biāo)。

五、結(jié)語

領(lǐng)導(dǎo)力的改革是發(fā)達(dá)國家在進(jìn)行公共管理變遷中出現(xiàn)的解決“瓶頸”的一劑藥方,當(dāng)然從寬泛的意義上講,可以納入到人事制度改革的范疇。但因?yàn)槠洫?dú)特的地位,需要加以充分研究以發(fā)掘其對中國行政改革技術(shù)面的啟示。

領(lǐng)導(dǎo)力改革是否成功可能也只能使用組織整體文化是否得到改變作為模糊指標(biāo)來衡量。因?yàn)樯婕暗轿幕淖?其過程必然是漫長的,而且也會(huì)受到來自各方的強(qiáng)大壓力。因此在改革策略的選擇上,更應(yīng)該意識(shí)到目前的問題、現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)和未來的挑戰(zhàn)這些分布在時(shí)間序列上的要素。各個(gè)國家的改革目標(biāo)、人事制度、多樣化目標(biāo)與手段、實(shí)現(xiàn)策略的時(shí)間安排及集中力介入的大小都有很大的不同,但其中共性的內(nèi)容還是值得引發(fā)思考的?！?/p>

(責(zé)任編輯:汪錦軍)

D523

A

1007-9092(2010)03-0042-06

梁江,北京大學(xué)政府管理學(xué)院2007級(jí)博士研究生。主要從事行政學(xué)理論與方法、國際行政學(xué)方面研究。