□ 陳建國(guó)

發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層民主選舉的新情況新問(wèn)題
——對(duì)紹興市村兩委換屆選舉的跟蹤調(diào)研

□ 陳建國(guó)*

農(nóng)村基層民主選舉是我國(guó)民主進(jìn)程中的一塊試驗(yàn)田和培訓(xùn)基地。社會(huì)變革給發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村選舉帶來(lái)新問(wèn)題,本文通過(guò)對(duì)紹興市村級(jí)民主選舉的跟蹤調(diào)研,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、剖析問(wèn)題,并在此基礎(chǔ)上提出:實(shí)現(xiàn)“四個(gè)民主”有機(jī)結(jié)合;規(guī)范選民登記的程序與方法;合理約束候選人的資格條件;理順行政村合并之后的各種關(guān)系;發(fā)揮農(nóng)村利益集團(tuán)的積極作用等對(duì)策。

發(fā)達(dá)地區(qū);農(nóng)村;民主選舉

前 言

農(nóng)村基層民主建設(shè)的水平直接影響我國(guó)民主政治的推進(jìn)、影響農(nóng)村社會(huì)的和諧、影響現(xiàn)代化的進(jìn)程。從某種意義上說(shuō),農(nóng)村民主政治已成為我國(guó)民主進(jìn)程中的一塊試驗(yàn)田和培訓(xùn)基地。實(shí)行村民自治,使選舉民主與協(xié)商民主有機(jī)融合,這為中國(guó)特色民主政治之路提供了有益的探索。①徐勇:《鄉(xiāng)土中國(guó)的民主選舉》,華中師范大學(xué)出版社2001年版,第121頁(yè)。

村民自治的主要內(nèi)容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。其中民主選舉是“四個(gè)民主”的重要前提。沒(méi)有合法有序的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都將是空中樓閣。通過(guò)民主選舉,能夠極大地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性,發(fā)揮其創(chuàng)造性。

近年來(lái),隨著改革的不斷深入,農(nóng)村社會(huì)關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。紹興市農(nóng)村基層民主選舉面臨著許多新情況、新問(wèn)題。如何面對(duì)新情況,貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步健全和完善公正、科學(xué)、合理的農(nóng)村基層民主制度和機(jī)制,不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層民主選舉的科學(xué)性和規(guī)范性,是一個(gè)十分重要的課題。

一、社會(huì)變革:農(nóng)村民主選舉帶來(lái)的新情況

隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化,農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化,開(kāi)放性、流動(dòng)性大大增強(qiáng),原有的區(qū)域界線和地緣關(guān)系進(jìn)一步打破,傳統(tǒng)的人際關(guān)系、倫理道德、價(jià)值觀念等受到巨大沖擊,各種利益之間錯(cuò)綜復(fù)雜。社會(huì)變革也給發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民主選舉帶了諸多新問(wèn)題,這也對(duì)農(nóng)村基層民主制度的健全和完善提出了更高的要求。

(一)農(nóng)民的政治訴求高漲給選舉提出更高的要求

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,農(nóng)民群眾的政治訴求也逐步提高。美國(guó)社會(huì)學(xué)家戴維斯的J曲線理論解釋說(shuō):“客觀生活狀況的改善會(huì)導(dǎo)致人們產(chǎn)生更高的期望值?！?/p>

一方面,農(nóng)民更加關(guān)心村級(jí)事務(wù)的管理。例如,村辦企業(yè)的承包、計(jì)劃生育指標(biāo)分配等關(guān)系到農(nóng)民切身利害的事務(wù);另一方面,農(nóng)民對(duì)選誰(shuí)用誰(shuí)也更加關(guān)注。

政治訴求的高漲使得競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。一是村干部政治經(jīng)濟(jì)地位提高帶來(lái)新的競(jìng)爭(zhēng)。例如,政府扶持建設(shè)農(nóng)村項(xiàng)目的增多,使村干部的地位和作用更加突出;并村后村干部數(shù)量的減少,村干部除了得到規(guī)定的工資補(bǔ)助,甚至還有一些“隱形”收入。不少“富裕村”、“征地村”擁有不少集體資產(chǎn),使村干部這一崗位的含金量大大提高。二是村級(jí)組織選舉的競(jìng)爭(zhēng)已從村主要干部選舉的競(jìng)爭(zhēng)向一般干部、村民小組長(zhǎng)、村民代表全方位競(jìng)爭(zhēng)延伸。

(二)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英和利益集團(tuán)給選舉帶來(lái)較大的影響

在經(jīng)濟(jì)比較富裕的村莊,經(jīng)濟(jì)精英憑借個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力能為農(nóng)民排憂(yōu)解難,吸引了大批百姓在自己周?chē)⑿纬蓹?quán)威。在這一基礎(chǔ)上,他們開(kāi)始影響甚至操縱鄉(xiāng)村基層的民主選舉,對(duì)基層政治權(quán)力形成了不同程度的沖擊。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善,部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換,農(nóng)民對(duì)社會(huì)性資源的占有狀況發(fā)生了巨大的變化,在農(nóng)村形成了普通農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民雇工、個(gè)體工商戶(hù)和私營(yíng)企業(yè)主等以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶的利益集團(tuán),這些利益集團(tuán)盡管還存在“群體性不強(qiáng)”、“綜合利益表達(dá)和保護(hù)能力差”等缺陷,為了維護(hù)切身利益,也開(kāi)始影響農(nóng)村基層的民主選舉。①肖勇、陶萬(wàn)輝:《我國(guó)農(nóng)村利益集團(tuán)發(fā)展的現(xiàn)狀及其對(duì)基層民主政治建設(shè)的影響》,《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》,2002年第5期。

(三)農(nóng)村稅費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革給選舉帶來(lái)新的考驗(yàn)

農(nóng)業(yè)稅取消,村級(jí)財(cái)務(wù)收支矛盾逐步表現(xiàn)出來(lái),產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。一是影響了選舉的成本。二是切斷了一些貧困村級(jí)組織逐步消化債務(wù)的渠道,影響農(nóng)村組織的凝聚力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后,一大批年輕干部走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位。在這些年輕干部中,有的缺少農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn),對(duì)村情熟悉了解不夠;有的原來(lái)沒(méi)有從事過(guò)換屆選舉工作,對(duì)換屆選舉適用的法律、法規(guī)不熟,對(duì)處置選舉中的突發(fā)事件缺乏經(jīng)驗(yàn),減弱了對(duì)換屆選舉工作的指導(dǎo)力度,同時(shí)也增加了選舉培訓(xùn)的難度。

(四)行政村區(qū)劃調(diào)整給選舉帶來(lái)新的挑戰(zhàn)

行政村合并是一種全新的基層管理創(chuàng)新,給選舉帶來(lái)了新的問(wèn)題與考驗(yàn)。

一是選舉的不穩(wěn)定因素明顯增多。由于行政村調(diào)整時(shí)間較短,村民對(duì)新村缺乏認(rèn)同感,“并村不并心”的現(xiàn)象較為普遍。一些地方并村后集體資產(chǎn)、財(cái)務(wù)處置等還有許多遺留問(wèn)題,這些問(wèn)題容易引起由換屆選舉而引發(fā)新的矛盾。

二是原大小自然村利益兼顧難。換屆選舉中,由于受村干部職數(shù)的限制,村干部的競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)更加激烈。

三是選舉的組織更加困難,選舉的成本也不斷增大。村級(jí)規(guī)模調(diào)整后,村域范圍擴(kuò)大,黨員和選民的數(shù)量明顯增多,給選舉的組織工作增加了難度。同時(shí),隨著選舉規(guī)模的擴(kuò)大,選舉成本必將隨之大幅增加。

二、“四高現(xiàn)象”:村級(jí)民主選舉的特點(diǎn)透視

紹興市共有2205個(gè)村黨組織和村民委員會(huì)進(jìn)行換屆選舉。通過(guò)換屆,全市共選舉產(chǎn)生了7721名村黨組織班子成員和8006名村委會(huì)成員。選舉具有鮮明的特點(diǎn),積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)“四高現(xiàn)象”的出現(xiàn)

1.選民的理性預(yù)期高

選民投票是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題,其取向多種多樣。選民的投票取向大致可分為四種:“能人取向”、“好人取向”、“政治取向”和“關(guān)系取向”。從選舉的問(wèn)卷調(diào)查看(見(jiàn)表一),“能人取向者居多”,“好人取向”者次之,而“關(guān)系取向”和“政治取向”者最少。這表明:選民的選擇取向已趨于理性化,更重視候選人的才干和德行。

表一 投票選舉村干部的期望值單位%

2.選民參選率高

全市村黨組織換屆選舉黨員參選率達(dá)93.4%,村民委員會(huì)換屆選舉群眾參選率達(dá)95.6%。村黨組織換屆選舉一次成功的有1840個(gè),占83.8%,村民委員會(huì)換屆選舉一次成功的有765個(gè),占35%。村黨組織換屆選舉中,有237個(gè)村黨組織實(shí)行書(shū)記黨內(nèi)直接選舉。村民委員會(huì)換屆選舉中,共有1700個(gè)村實(shí)行了“兩薦直選”或“自薦海選”的選舉辦法,進(jìn)一步完善了“海推海選”制度。

據(jù)抽樣調(diào)查:40個(gè)樣本村中,有6個(gè)村莊的投票率為100%,投票率最低的村為73%,40個(gè)樣本村的平均投票率為95.6%;投票率在80%及以下的村占3個(gè),占全部樣本村的7.5%;投票率在81-90%之間的占4個(gè);在91-99%之間的有28個(gè),占70%。(見(jiàn)表二)

表二 不同村莊的投票率

3.競(jìng)爭(zhēng)程度高

根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性指數(shù)的大小可以對(duì)一個(gè)村莊的選舉競(jìng)爭(zhēng)的激烈性程度進(jìn)行判斷。①于毓藍(lán):《農(nóng)村基層民主的政治文化分析——蘇南模式》,社會(huì)科學(xué)出版社2006年版,第45頁(yè)。將村莊分為三種類(lèi)型:第一種類(lèi)型為高度競(jìng)爭(zhēng)的村莊,其競(jìng)爭(zhēng)性指數(shù)在0.667以上;第二種是中度競(jìng)爭(zhēng)的村莊,其選舉競(jìng)爭(zhēng)性指數(shù)在0.333至0.667之間;第三種是低度競(jìng)爭(zhēng)的村莊,競(jìng)爭(zhēng)性指數(shù)在0.333以下。為此,我們進(jìn)行了抽樣調(diào)查。在本次調(diào)查中,30個(gè)村提供了選舉回收的有效票數(shù)、當(dāng)選村主任候選人得票數(shù)、得票最多的落選村主任候選人得票數(shù)。由下表數(shù)據(jù)可以知道,紹興在村委會(huì)換屆選舉中,高度競(jìng)爭(zhēng)、中度競(jìng)爭(zhēng)和低度競(jìng)爭(zhēng)的村莊分別占有效樣本村的57.1%、26.4%和16.5%。這說(shuō)明換屆選舉的競(jìng)爭(zhēng)性是非常高的。

表三 30個(gè)有效樣本村村委會(huì)換屆選舉的競(jìng)爭(zhēng)性指數(shù)

4.班子素質(zhì)提高

通過(guò)換屆選舉,使村“兩委”班子的素質(zhì)有了很大的提高。

一是文化程度得到提高。村“兩委”班子成員特別是村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任的文化程度明顯提高。村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任中,高中以上文化程度占46.6%,大專(zhuān)以上文化程度占22.7%,分別比上屆提高30.1和18.1個(gè)百分點(diǎn)。

二是平均年齡更輕。新一屆村“兩委”班子成員平均年齡為46.0歲,主職干部平均年齡為46.5歲, 35周歲以下的有1410人,占9.7%。

三是“雙帶雙創(chuàng)”型人才增多。各地采取多種辦法,積極吸納企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者、專(zhuān)業(yè)合作組織領(lǐng)辦人等農(nóng)村優(yōu)秀人才進(jìn)入村“兩委”班子。

四是女村官增多。對(duì)女村委進(jìn)行專(zhuān)職專(zhuān)選是換屆選舉的一大亮點(diǎn)。各村按要求將女委員“專(zhuān)職專(zhuān)選”,并實(shí)行選票“單列單選”。全市村“兩委”班子中,共有女干部2451人,其中女書(shū)記60人,女主任29人。村民委員會(huì)共有女委員2008名,平均每個(gè)村的婦女委員由原來(lái)的0.41名增加到0.92名,基本實(shí)現(xiàn)了每個(gè)村的村委會(huì)中都有婦女委員的要求。

五是大學(xué)生村官增多。全市有69名大學(xué)生“村官”通過(guò)法定程序當(dāng)選為村黨組織成員,為新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)了生機(jī)和活力。

(二)成功經(jīng)驗(yàn)

紹興市村級(jí)組織換屆工作組織周密、嚴(yán)格依法、過(guò)程民主、宣傳到位,選舉結(jié)果不僅體現(xiàn)了組織意圖,而且更好地反映了農(nóng)村黨員群眾的意愿,廣大農(nóng)村黨員群眾反映較好。

1.組織是關(guān)鍵

村級(jí)組織換屆選舉之所以取得成功,最根本的原因,是把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于整個(gè)換屆選舉工作的始終,尤其是通過(guò)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),有效落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,整合力量,發(fā)揮部門(mén)職能優(yōu)勢(shì),構(gòu)建黨委、人大、政府及各有關(guān)部門(mén)密切配合的工作體制和運(yùn)行機(jī)制,形成強(qiáng)有力的工作推進(jìn)合力。

2.調(diào)研是基礎(chǔ)

紹興市自上而下開(kāi)展了村級(jí)組織換屆工作專(zhuān)題調(diào)研,基本摸清了村級(jí)組織的現(xiàn)狀和換屆面臨的新情況、新問(wèn)題,為換屆工作提供了依據(jù)。結(jié)合各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“走進(jìn)矛盾、破解難題”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),對(duì)全市摸排出來(lái)的150個(gè)“經(jīng)濟(jì)薄弱村、矛盾突出村”進(jìn)行了集中幫扶整轉(zhuǎn)。在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上,在上虞市的小越鎮(zhèn)進(jìn)行了全市村級(jí)組織換屆選舉試點(diǎn)。

3.創(chuàng)新是動(dòng)力

在全面推行村黨組織選舉“兩推一選”制度的基礎(chǔ)上,各地積極探索在推薦提名上擴(kuò)大民主的方法,落實(shí)黨員群眾的民主權(quán)利,激發(fā)他們的政治熱情。如上虞市、新昌縣、袍江新區(qū)將群眾推薦測(cè)評(píng)的范圍由村民代表擴(kuò)大到以戶(hù)為單位等。在村民委員會(huì)選舉中,推廣了上虞市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),推行了以“競(jìng)選人自薦報(bào)名、村民代表民主推薦、無(wú)候選人直接選舉”為主要內(nèi)容的“兩薦直選”辦法,取得了較好的效果。

4.規(guī)范是保證

一是規(guī)范競(jìng)選行為。市、縣兩級(jí)對(duì)村級(jí)組織換屆過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都制定了指導(dǎo)性的實(shí)施意見(jiàn),規(guī)范競(jìng)選行為,特別是改進(jìn)候選人的介紹方式,大力提倡候選人書(shū)面競(jìng)職演說(shuō)和競(jìng)職承諾。

二是嚴(yán)肅選風(fēng)選紀(jì)。市紀(jì)委、市委組織部、市公安局聯(lián)合發(fā)文,嚴(yán)肅選前、選中、選后各個(gè)環(huán)節(jié)的有關(guān)紀(jì)律,要求在“六個(gè)必須、六個(gè)嚴(yán)禁”的基礎(chǔ)上,做到“六個(gè)一律”?？h(市、區(qū))相關(guān)部門(mén)也制定相應(yīng)辦法嚴(yán)肅選風(fēng)選紀(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),全市在村級(jí)組織換屆選舉期間,共查處各類(lèi)違法、違紀(jì)案件107起;處理違法違紀(jì)人員137人,其中黨紀(jì)處分3人、刑事處分77人、行政處分57人,為換屆選舉工作營(yíng)造了風(fēng)清氣正的良好氛圍。

三、“新”與“舊”的交織:換屆選舉存在的問(wèn)題透析

在換屆選舉暴露的問(wèn)題中,既有過(guò)去在選舉實(shí)踐中出現(xiàn)過(guò)的老問(wèn)題,也有新發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

(一)主要問(wèn)題

1.選民登記制度存在漏洞

一是選民登記成了“登記選民”。選舉權(quán)是公民最基本的政治權(quán)利之一。但在我國(guó),民主制度還很不完善,尤其是選舉活動(dòng)與選民利益脫節(jié),導(dǎo)致了一些選民的參選積極性并不高,在登記活動(dòng)中常處于一種被動(dòng)狀態(tài)。為了保證選舉活動(dòng)的成功,選舉機(jī)構(gòu)不得不挨家挨戶(hù)上門(mén)“登記選民”。這種“登記選民”的做法,雖然在提高參選率等方面起到了積極作用,但也大大增加了選舉的工作量,而且容易出現(xiàn)漏登現(xiàn)象。

二是存在“選擇性登記”的漏洞。目前,直接選舉面臨著一些突出的問(wèn)題,如流動(dòng)人口增加,選民登記難度加大等等。為了取得高參選率和確保實(shí)現(xiàn)“組織意圖”,一些地方除了加大宣傳力度、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)之外,也會(huì)采取一些“技術(shù)性手段”,包括在選民登記上做文章,如故意將一些難于參加選舉的選民漏登。

2.個(gè)別選舉沒(méi)有依法進(jìn)行

第一,個(gè)別選舉沒(méi)有依法提名和確定?！督M織法》規(guī)定,“村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生?！边@個(gè)規(guī)定在一些地方并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。有的由村支部、原村委會(huì)代替,不經(jīng)村民提名推選;有的自定名單后,用個(gè)別征求意見(jiàn)代替村民會(huì)議。一些地方,在候選人提名上不規(guī)范。有的地方工作簡(jiǎn)單化,不是組織有選舉權(quán)的村民直接提名,而是搞一戶(hù)一提名。

第二,選舉期間沒(méi)有嚴(yán)格按照程序辦事。在個(gè)別地方選舉中存在簡(jiǎn)化程序的現(xiàn)象,導(dǎo)致選舉“丟轉(zhuǎn)跑偏”,造成選民不滿(mǎn),影響選舉的質(zhì)量。

有的地方未按照《組織法》的規(guī)定,在選舉的二十天以前公布有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民名單;有的工作不細(xì)致,造成部分有選舉權(quán)的村民漏登,沒(méi)有選舉權(quán)的錯(cuò)登;有的委托投票不規(guī)范等。

3.選舉功利化趨勢(shì)明顯

選舉的一個(gè)新問(wèn)題就是選舉功利化趨勢(shì)明顯,不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段復(fù)雜多樣。例如,在選舉期間不正當(dāng)拉票現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)在拉票現(xiàn)象隱晦,方式多種多樣,難以追查。有的請(qǐng)客送禮,有的胡亂許諾,甚至出現(xiàn)雇人拉票現(xiàn)象。

4.選民的理性預(yù)期與實(shí)際投票情況存在差距

部分選民的理性預(yù)期和實(shí)際的投票情況并不一致。選民因各種因素制約,依自己對(duì)候選人的印象、關(guān)系而定,多傾向于同行或本自然村的候選人,缺乏理性的根據(jù)來(lái)支持自己的判斷,這降低了選舉的質(zhì)量,并給一些不良現(xiàn)象的發(fā)生留下隱患。

(二)原因透析

選舉過(guò)程產(chǎn)生的主要問(wèn)題既有制度方面的原因,也有社會(huì)變遷的大背景所導(dǎo)致的,還有宗族、個(gè)人素質(zhì)等方面的原因。

1.現(xiàn)行制度存在一定的缺陷

關(guān)于村委會(huì)的選舉,《組織法》作了原則規(guī)定,考慮到各地的具體情況不同,《組織法》又要求各省、自治區(qū)、直轄市制定出具體的實(shí)施辦法。在具體操作上,許多地方做法不一,給有些鉆法律空子的人找到了借口,在一定程度上影響了選舉質(zhì)量。①王禹《:村民選舉法律問(wèn)題研究》,北京大學(xué)出版社2004年版,第23頁(yè)。2006年浙江省人大常委會(huì)修訂后的《村民委員會(huì)選舉辦法》進(jìn)一步完善和細(xì)化了一些條款,為換屆選舉提供了更加完備的法制保障,但還有一些細(xì)節(jié)問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決,給基層選舉的實(shí)際操作帶來(lái)難度。

2.多元利益的博弈

選舉過(guò)程之所以出現(xiàn)高的理性預(yù)期、高的參選率與功利化明顯趨勢(shì)這樣的矛盾特征,主要是多元利益的博弈導(dǎo)致的。

第一,宗族利益對(duì)選舉影響顯著。在家族勢(shì)力的影響下,一些村民盲目隨從,投違心票,使公正、廉潔并且有能力的候選人不能當(dāng)選。

第二,追求個(gè)人利益更加明顯。許多選民期望從候選人身上得到利益,也是選民投票沒(méi)有按照自己的理性預(yù)期的一種影響因素。

第三,以自然村為單位的利益博弈。以前的利益訴求,基本是以個(gè)人、宗族為單位的,但是行政村合并后,由于各自然村利益不同,有些選民過(guò)分強(qiáng)調(diào)自然村的利益,在選舉中也有所反映。

3.思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

有的群眾思想認(rèn)識(shí)不高,往往把民主票投成“關(guān)系票”、“家族票”、“利益票”。有的群眾認(rèn)為換屆就是要換人,是村級(jí)班子“大換血”,極力想把現(xiàn)任干部全部“攆下臺(tái)”。有的人不珍惜自己的民主權(quán)利。

四、踐行科學(xué)發(fā)展觀:完善村級(jí)民主選舉之思路

建立和完善公正、科學(xué)、合理的農(nóng)村民主選舉機(jī)制,必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),促進(jìn)選舉民主與與協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展,從基層民主的理念層面、制度層面、操作層面出發(fā)積極探索和實(shí)踐。

(一)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)民主”有機(jī)結(jié)合

選舉民主必須與協(xié)商民主相結(jié)合。協(xié)商民主主張“以對(duì)話(huà)為中心”,通過(guò)自由而平等的對(duì)話(huà)、討論、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等方式參與公共決策和政治生活,能夠避免選舉民主的一些弊端。②韓冬梅:《西方協(xié)商民主理論研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版,第8頁(yè)。

民主選舉是村民自治的前提,民主決策是村民自治的根本,民主管理是村民自治的實(shí)體,民主監(jiān)督是村民自治的保障。在這四個(gè)環(huán)節(jié)中,選舉只是民主的前提,而不是民主的全部。但在實(shí)際運(yùn)作中,人們往往只關(guān)注轟轟烈烈的選舉,卻忽略了后三個(gè)環(huán)節(jié),使當(dāng)選者手中的公共權(quán)力同樣具有相當(dāng)?shù)摹皞€(gè)人自由發(fā)揮空間”。

為此,必須堅(jiān)持四個(gè)民主一套車(chē)。通過(guò)健全公開(kāi)制度,保障群眾的知情權(quán),使村民了解決策、資源配置等相關(guān)信息;通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議、“民主聽(tīng)證會(huì)”等形式,共同協(xié)商涉及村民利益的一切重大事項(xiàng),規(guī)范民主決策機(jī)制,保障群眾的決策權(quán);強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制,保障群眾的監(jiān)督權(quán)。例如,實(shí)行選舉人承諾保證金制度,交由鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理中心管理,承諾兌現(xiàn)則予以退還,否則沒(méi)收為村集體所有。

(二)規(guī)范選民登記的程序與方法

第一,制定統(tǒng)一的《選民登記法》。應(yīng)由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的《選民登記法》,規(guī)范選民登記程序和方法,以使公民的選舉權(quán)利得到有效的保護(hù)。

第二,實(shí)行自愿登記。改上門(mén)“登記選民”為設(shè)立選民登記站由選民自愿登記,不參加登記的選民視為放棄選舉權(quán)。實(shí)行自愿登記,將大大減少選舉工作量,有利于培育選民的參政意識(shí),并可以規(guī)避“漏登風(fēng)險(xiǎn)”,避免選民把一些工作上的失誤看作是對(duì)其選舉權(quán)利的故意侵犯。

(三)合理約束候選人的資格條件

《組織法》第12條規(guī)定了村委會(huì)的任職條件。由于《組織法》所規(guī)定的村委會(huì)的任職條件過(guò)于籠統(tǒng),操作起來(lái)比較困難。為此,地方應(yīng)該對(duì)這樣的規(guī)定加以具體化,以防止品行惡劣、能力低下的人進(jìn)入村委會(huì),濫用權(quán)力危害民眾。

按照對(duì)憲法相關(guān)規(guī)定的理解,地方對(duì)于村委會(huì)候選人資格是可以限制的,但是不能違反《組織法》的禁止條件,這些限制應(yīng)該是以促進(jìn)村民自治為目的,最低是不能影響村民自治功能的發(fā)揮。

(四)理順行政村合并之后的各種關(guān)系

行政村合并之后,原有的利益差異,權(quán)利歸屬問(wèn)題極大地影響著選舉以及選舉之后的村級(jí)治理工作,因此應(yīng)該盡快建立一套比較健全的運(yùn)作機(jī)制與規(guī)范的規(guī)章制度,建立新型的農(nóng)村發(fā)展格局,確立行政村合并后的新體制。例如,為考慮各自然村村干部數(shù)量的平衡問(wèn)題,可以在推薦村黨組織成員候選人初步人選時(shí),以原自然村為單位組織進(jìn)行推薦,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委考察和兼顧各村平衡后,確定委員候選人正式人選。

(五)發(fā)揮農(nóng)村利益集團(tuán)的積極作用

在美國(guó)等西方國(guó)家利益集團(tuán)參與選舉,已成為民主發(fā)展的趨勢(shì),總體上其發(fā)揮的作用是積極的,值得肯定的。因此,發(fā)揮農(nóng)村利益集團(tuán)的積極作用,能夠有效地推進(jìn)農(nóng)村基層民主的實(shí)現(xiàn)程度。《組織法》對(duì)村級(jí)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性程序作了明確的規(guī)定,村委會(huì)候選人應(yīng)由村民直接提名,這就為村級(jí)競(jìng)爭(zhēng)性選舉提供了可能,并使正式組織不能直接介入村級(jí)選舉。

在浙江農(nóng)村,目前農(nóng)村利益集團(tuán)尚不成熟,其影響力仍然不能適應(yīng)開(kāi)放性的競(jìng)爭(zhēng)性選舉的需要,沒(méi)有利益集團(tuán)的參與,選民沒(méi)有歸屬感,很難找到真正的代言人,從而導(dǎo)致某些候選人通過(guò)一些不合法的途徑參選。一是通過(guò)封官許愿、金錢(qián)鋪路;二是借助宗族勢(shì)力壟斷選票;三是借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村黨支部的“暗箱操作”來(lái)操縱選舉。使民主選舉達(dá)不到應(yīng)有的目標(biāo)。要想改變目前農(nóng)村民主選舉的尷尬局面,可以考慮培育各種利益集團(tuán),發(fā)揮其積極作用。只有各種利益集團(tuán)的組織性、凝聚力、號(hào)召力大大增強(qiáng),農(nóng)村的民主選舉才能有效地避免賄選、宗族壟斷等弊端,從而得到良性有序地發(fā)展。□

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國(guó)萍)

D621.4

A

1007-9092(2010)03-0116-06

陳建國(guó),紹興市委黨校常務(wù)副校長(zhǎng),主要研究為基層民主政治。

本文系浙江省社科聯(lián)2009年重點(diǎn)研究課題“浙江省基層民主的實(shí)踐與創(chuàng)新”(編號(hào):2009XZ49)之主要研究成果。