弓順芳

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室,河南鄭州 450042)

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境及對策探討

弓順芳

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室,河南鄭州 450042)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織,是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變是客觀形勢發(fā)展的需要。當前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能轉(zhuǎn)變還存在眾多困境,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變,需要轉(zhuǎn)變思想觀念、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置、打造服務政府、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機制、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)、科學考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導政績等等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;職能轉(zhuǎn)變;困境;對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織,是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶,是新農(nóng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導者、組織者和推動者,擔負著穩(wěn)定一方社會、發(fā)展一方經(jīng)濟、服務一方群眾的職能。隨著農(nóng)村各項改革的不斷深入,特別是稅費改革的不斷深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也面臨著很大的挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著財政困境。農(nóng)業(yè)稅取消前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入一般是三部分:一是財政部門收取的農(nóng)業(yè)稅費部分,主要以農(nóng)業(yè)稅為主體;二是地稅收人,包括地方工商稅收、企業(yè)所得稅、個人所得稅;三是國稅收入 (增值稅)。其中農(nóng)業(yè)稅一般占財政收入的 30%以上,有的甚至可以達到 70%—80%,地稅和國稅的收入所占比重是很低的。農(nóng)業(yè)稅取消后,除了為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定的工商稅收外,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源很少,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白。所以,取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減,給基層政府帶來了財政困難。在收入缺口增大的同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計劃生育等支出基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算中開支,更增加了財政困難。稅費改革前,建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)已是寅吃卯糧,負債嚴重,但尚能夠通過“三提五統(tǒng)”、向農(nóng)民籌款等形式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集資金。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集資金的口子被政策堵死,基層政權(quán)處于高負債、高風險的運轉(zhuǎn)狀態(tài),因而很難實現(xiàn)由全面管理型向公共服務型轉(zhuǎn)變。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著環(huán)境障礙。長期以來,我國各級政府是在壓力型行政生態(tài)環(huán)境中行使自己的職能,在這種環(huán)境下各級政治組織 (以黨委和政府為核心)為了求得政績,制定了各種目標和任務下派給下級組織,責令其在規(guī)定地時間內(nèi)完成,并視其完成情況作為考核評價的主要依據(jù),對其進行經(jīng)濟和政治方面的獎懲,有些任務和指標甚至采取“一票否決制”。例如,目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導工作的考核普遍實行“三個一票否決制”,即計劃生育一票否決制、信訪社會治安一票否決制、招商引資發(fā)展經(jīng)濟一票否決制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷、工資福利與完成這些指標的情況密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織,上級政府和一些主管部門都可以對其發(fā)號施令,突發(fā)性、應急性的事務非常多,自身的工作安排經(jīng)常被打亂,尤其是當上級的考核指標過多過濫時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能把主要精力放在完成上級交辦的任務、應付各種檢查評比上,而沒有足夠的時間去謀劃本地區(qū)的發(fā)展。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著干部隊伍素質(zhì)低等方面的障礙。改革開放以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)有了較大的提高,但與新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求相比還有比較大的差距。主要表現(xiàn)在以下方面:一是干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)業(yè)型的干部多,經(jīng)濟型的干部少;行政管理型的干部多,技術(shù)服務型的干部少。據(jù)統(tǒng)計,在我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中,行政管理型的干部占干部總數(shù)的近 80%,技術(shù)服務型干部數(shù)量非常少。二是干部隊伍管理不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)組織,往往成為上級機關(guān)的“減壓器”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導多從上級機關(guān)下派,大多基層工作經(jīng)驗不足,而且往往是到下面“鍍金”,真正安心基層工作的較少;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的同志,雖然經(jīng)驗豐富,業(yè)務熟悉,卻感到政治上沒有出路,工作積極性難以充分發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)亟待提高。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有接受過正規(guī)的大中專教育,法律、經(jīng)濟、管理、農(nóng)業(yè)等方面的專業(yè)知識缺乏,文化素質(zhì)低、科技水平低和致富能力低的狀況仍很嚴重。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著管理障礙。現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制嚴重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。這主要表現(xiàn)在:一是縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系不協(xié)調(diào)。近些年來的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整,都是加強縣直部門權(quán)力,削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力,如工商、稅收、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、國土部門管理體制的調(diào)整,這些職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu),這些機構(gòu)代表各自行使部門職能,人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)屬于上級部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對它們的管理權(quán)名存實亡,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責任無限大,權(quán)力無限小”的怪現(xiàn)象。近年來,雖然對一些機構(gòu)也進行了整合,但很大程度上是行政意志,而不是市場意志。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理上存在機構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事拖拉等現(xiàn)象。在這種體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟社會的管理能力很弱,實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變困難重重。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑

1.轉(zhuǎn)變思想觀念。要牢固樹立市場經(jīng)濟觀念和現(xiàn)代民主政治理念。一是現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求經(jīng)濟資源由市場配置,因而必須依靠運用市場的力量發(fā)展經(jīng)濟,提高市場開放程序,還權(quán)于市場。市場經(jīng)濟必須保證人民自由創(chuàng)業(yè)、自由選拔和自主決策。二是現(xiàn)代民主政治要求政治資源由人民配置,因而必須依靠并調(diào)動群眾力量來管理社會,按照“市場能解決的政府不干預,民間能負擔的政府不包辦”的原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在為自身“減負”中,不斷提高群眾的參與度,還權(quán)于民,這就是要實現(xiàn)從“人治型”到“法治型”轉(zhuǎn)變,按照《行政許可法》規(guī)范從政行為,堅持依法行政,建立法治政府、誠信政府,加快依法治理的進程。

2.打造服務型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路要由管理型向服務型轉(zhuǎn)變,把工作重心真正轉(zhuǎn)移到為村級組織和農(nóng)民群眾服務上來,為各類市場主體服務和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來,把主要精力投入到抓產(chǎn)業(yè)、抓服務、保穩(wěn)定上來。要創(chuàng)新工作方式方法,更多地運用經(jīng)濟、法律、民主和教育的手段,有針對性地采用政策宣傳、說服教育、示范引導、服務扶持等方式推進農(nóng)村工作。更多地通過培育產(chǎn)業(yè)大戶,成立行業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作組織和專業(yè)協(xié)會。積極探索各種服務方式,集中力量解決缺信息、缺技術(shù)、缺資金、缺勞力等單家獨戶無法解決的問題,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟工作由行政推動型向服務指導型轉(zhuǎn)變,由催種催收向產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營服務轉(zhuǎn)變。

3.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機制。要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作運行模式,由分片劃線、領(lǐng)導包片、干部包村向統(tǒng)一調(diào)配、目標管理、專業(yè)服務轉(zhuǎn)變。實行班子成員包片抓產(chǎn)業(yè),依托站 (所)抓管理抓落實。按照產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化服務的要求,對干部實行包產(chǎn)業(yè)、包項目、包技術(shù)、包銷路等目標管理責任制,全面推行競爭上崗的管理機制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際,分門別類地將熟悉各種產(chǎn)業(yè)、精通相關(guān)技術(shù)的干部聚合在一起,成立相應的專門服務隊伍,專門負責解決在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)過程中遇到的各種問題。同時鼓勵干部從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營,鼓勵干部到村、街道社區(qū)任職。

4.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè),提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì),是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的前提和基礎(chǔ)。要通過多渠道、多途徑大力培養(yǎng)學習型、知識型、服務型、創(chuàng)新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓制度和體系。緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的實際需要,以技能培訓為重點,開展多層次、分類別的干部培訓,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治理論、市場經(jīng)濟知識水平和經(jīng)營管理能力。二是要堅持正確的用人導向。建立干部政績考核評價體系,營造一個優(yōu)勝劣汰的用人機制。三是堅持以人為本,切實理解、關(guān)心、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作、生活上多給 一些人文關(guān)懷,以解決他們的后顧之憂,保護和發(fā)揮好他們的積極性和創(chuàng)造性。

5.科學考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導政績。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導政績考評決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的方向。因此,要建立科學的考核體系,形成正確的激勵導向。要按照科學發(fā)展觀的要求,從現(xiàn)代公共服務型政府職能定位出發(fā),設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導政績考核的內(nèi)容,在考核經(jīng)濟發(fā)展水平以及當年任務完成情況的基礎(chǔ)上,更要注重政績成本、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長質(zhì)量、資源消耗、環(huán)境成本等方面的考核。要注意政績考核的差異性問題,區(qū)別對待不同地區(qū)、不同崗位、不同經(jīng)濟發(fā)展水平條件下干部的工作難易程度,不能搞“一刀切”。既要看干部的主觀努力,更要充分考慮基礎(chǔ)條件對政績的影響。要注重政績考核的透明度,把內(nèi)部考核與社會考核結(jié)合起來。

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[責任編輯 王亞偉 ]

C933.1

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1671-6701(2010)05-0099-02

2010-06-20

弓順芳 (1980-),女,河南鄭州人,碩士,中共鄭州市委黨校公共管理教研室教師。