謝忠平

（天津市委黨校，天津 300191）

提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平

謝忠平

（天津市委黨校，天津 300191）

黨的建設(shè)制度化是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要保障。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平，關(guān)鍵是黨的制度要在科學(xué)規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)與貫徹執(zhí)行上取得實(shí)質(zhì)性的成效。其具體路徑有：堅(jiān)持黨的法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)；堅(jiān)持黨的制度之間相銜接；堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長遠(yuǎn)相統(tǒng)一；堅(jiān)持把制度建設(shè)與其他建設(shè)結(jié)合起來等。

黨的建設(shè) 制度化 科學(xué)化 路徑

黨的制度建設(shè)是黨的自身建設(shè)的重要組成部分，其科學(xué)化水平高低決定了黨的建設(shè)總體科學(xué)化水平的高低。提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)水平，就是要適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，切實(shí)提高黨的制度建設(shè)科學(xué)性、嚴(yán)密性，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進(jìn)黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活的制度化、規(guī)范化。

一、黨的建設(shè)制度化是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要保障

從根本上來說，把制度建設(shè)放在更加重要的位置，堅(jiān)持以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè)，來源于我們黨對黨的自身特點(diǎn)的認(rèn)真審視、對實(shí)現(xiàn)情況的科學(xué)把握和對黨的建設(shè)規(guī)律的深刻認(rèn)識。

第一，從執(zhí)政黨的特點(diǎn)來看。在民主革命時期，我們黨以領(lǐng)導(dǎo)人民開展革命、奪取政權(quán)為主要任務(wù)，黨把思想建設(shè)放在首位，依靠強(qiáng)大的思想教育和思想政治工作保持了黨的先進(jìn)性和強(qiáng)大生命力。在黨還沒有掌握政權(quán)，特別是在極為復(fù)雜、殘酷和秘密狀態(tài)下，黨內(nèi)推行普通的、公開的制度化反而有可能不利于革命斗爭的策略與手段的靈活性。成為執(zhí)政黨后，黨的主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)，而社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期是一個不同于民主革命時期的新的歷史時期，這就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動方式以至黨的建設(shè)途徑都作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是一個有序的過程，需要按照穩(wěn)定的程序進(jìn)行；黨要成為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，僅靠一般號召和搞運(yùn)動是不能解決問題的，必須通過加強(qiáng)制度建設(shè)，形成穩(wěn)定的、規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動方式和工作方式。成為執(zhí)政黨后，黨所掌握的國家政權(quán)，本質(zhì)也是公共權(quán)力，而公共權(quán)力的規(guī)范與監(jiān)督自然離不開制度與法制。正因?yàn)槿绱耍囆∑綇?qiáng)調(diào)，要“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個社會生活的民主化。”［1］這也就是說，只有依法治國、靠制度建黨，才能與執(zhí)政黨的地位相適應(yīng)。

第二，從黨的建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律來看。黨的一切活動都需要科學(xué)化規(guī)范化，而黨的活動的科學(xué)化規(guī)范化要以制度化為根本保證，離開了制度化，一切問題都解決不了。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，都離不開制度的規(guī)范和保障，因而都應(yīng)當(dāng)包含制度建設(shè)的內(nèi)容。鄧小平也指出：“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了?！覀兊慕?jīng)濟(jì)事業(yè)和各項(xiàng)工作都不可能有效地前進(jìn)。”[2]黨的十六大要求把制度建設(shè)貫穿于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的始終，也是從這一角度考慮的。只有解決了制度問題，才能切實(shí)保持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，才能避免類似“文化大革命”那樣的錯誤。正如黨的十三大報(bào)告所高度概括的：“切實(shí)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，對于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展，對于黨的決策的民主化和科學(xué)化，對于充分發(fā)揮各級黨組織和黨員的積極性，創(chuàng)造性，十分重要。”[3]在執(zhí)政黨的建設(shè)問題上，所有加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的政策與舉措，最終都要體現(xiàn)在制度上并通過制度來加以保證，否則還是要落空的。

第三，從制度本身的特征來看。亨廷頓認(rèn)為，“制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程”[4]。黨的制度由黨的權(quán)威機(jī)關(guān)制定，是黨的整體意志的體現(xiàn)，是全體黨員必須遵守并相對穩(wěn)定的行為準(zhǔn)則。制度具有普遍的約束力和強(qiáng)制性，起著調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，指導(dǎo)黨內(nèi)生活，規(guī)范黨員干部行為等作用。同人的意志具有主觀隨意性相比，“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，可以使黨的正確路線、方針、政策“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵5]黨的制度是覆蓋黨內(nèi)掌握權(quán)力的所有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及全體黨員，制度如同法律，一旦制定形成，它就有權(quán)威性和嚴(yán)肅性，所有人在制度面前人人平等，不允許有任何特殊人員的存在，所有人必須無條件遵守。因此本質(zhì)上，執(zhí)政黨建設(shè)的制度化，解決的是人治還是法治的問題。

第四，從黨的建設(shè)現(xiàn)實(shí)來看。政黨制度化是衡量政黨成熟與否以及政黨自身治理能力與執(zhí)政能力強(qiáng)弱的重要標(biāo)尺，但政黨制度化的體制存在隨著時間的推移逐漸趨于非制度化的傾向，所以執(zhí)政的時間越長，越要加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。改革開放之初鄧小平講過 “黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮?！盵6]要改變黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度存在的官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，就要“要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化?！盵7]黨執(zhí)政以后最大的危險(xiǎn)是脫離人民群眾，而脫離群眾的最集中表現(xiàn)就是腐敗現(xiàn)象的屢禁不止。開展廉政建設(shè) “還是要靠法制，搞法制靠得住些?！盵8]江澤民同志也強(qiáng)調(diào)：“從嚴(yán)治黨,關(guān)鍵在于建立起一整套便利、管用、有約束力的機(jī)制,使黨的各級組織對黨員、干部實(shí)行有效的管理和監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)矛盾、解決問題,使黨的肌體始終保持健康?！盵9]黨的十六屆三中全會更加明確指出，依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中也提出了“更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”的要求。

二、提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的路徑選擇

以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè)，并不是說制度越多，黨的建設(shè)就越有保障，黨的建設(shè)越科學(xué)，而是要求制度要科學(xué)管用，能行得通做得到管得住。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平，關(guān)鍵是制度要在科學(xué)規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)與貫徹執(zhí)行上取得實(shí)質(zhì)性的成效。

1.堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)

我們黨在國家和社會的各級組織中的核心地位，就決定黨的制度好壞直接影響到國家的法制建設(shè)。黨規(guī)黨法是否健全，是否得到遵守和執(zhí)行，對于國法的遵守和執(zhí)行有著決定性的影響。很難設(shè)想，執(zhí)政黨自身不加強(qiáng)制度建設(shè)，會使社會主義法制健全起來；執(zhí)政黨內(nèi)民主生活不健全，會有社會主義民主政治的健全和發(fā)展；執(zhí)政黨及其成員凌駕于憲法和法律之上，會確保社會主義法制的權(quán)威性。這就說明，黨的制度不能只是與外界隔絕的封閉的制度，而必須具有合理、有效地處理黨政關(guān)系、黨企關(guān)系、黨群關(guān)系等等的制度，黨的制度必須與國家法律相協(xié)調(diào)。

第一，要嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)不能違背國家法律。這一點(diǎn)是有充分法律依據(jù)的，黨內(nèi)也是明文規(guī)定的。憲法明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！笔叽笸ㄟ^的黨章也規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，同時還規(guī)定“嚴(yán)重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍”。這就表明，黨內(nèi)的任何組織、任何黨員、任何法規(guī)與任何活動都不能違背國家法律。加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，必須維護(hù)國家法律的威嚴(yán)性，黨內(nèi)制度只能在遵守國家法律前提下來規(guī)范黨組織和黨員的行為，黨的制度既不能限制和剝奪國家憲法和法律賦予公民的權(quán)利和自由，也不能變通和豁免憲法和法律規(guī)定的公民義務(wù)和責(zé)任。在黨內(nèi)立法和國家立法的權(quán)限上，也是界限分明的，用中國的俗話講叫做“橋歸橋、路歸路”，用西方的諺語說就是“上帝的歸上帝、凱撒的歸凱撒”。因此在理論上根本不存在到底是黨大還是法大的問題。

第二，要善于把黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律。我們黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)制度建設(shè)不完全是黨內(nèi)的事，它還跟國家法律制度有必然的關(guān)聯(lián)性，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵10]有些黨內(nèi)法規(guī)需要轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，才有約束力和強(qiáng)制力。例如早在1995年，黨內(nèi)就頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，但是一直以來執(zhí)行效果很不好，其中一個原因就在于這是一個黨內(nèi)法規(guī)，缺乏與國家法律同等的權(quán)威性、適用性和強(qiáng)制力。作為國家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，執(zhí)政黨要科學(xué)分析黨的政策措施，加強(qiáng)黨與國家立法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，善于將那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、比較成熟的、應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳傻狞h內(nèi)法規(guī)上升為國家法律，以便綜合提高我們黨依法治黨、依法執(zhí)政和依法治國的能力。

第三，要著力排除黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突。在現(xiàn)實(shí)中，很多人既是黨員，又是國家公職人員，更是國家公民，多重身份作用在同一個人身上時，自然會造成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突。最典型莫過于黨內(nèi)的“雙規(guī)”制度，“雙規(guī)”是要求違法黨紀(jì)的黨員在規(guī)定的時間、規(guī)定的地點(diǎn)，就調(diào)查涉及的事項(xiàng)作出說明的一種黨內(nèi)審查制度，國家刑事訴訟法設(shè)定的“無罪推定”原則，而“雙規(guī)”是“有罪推定”原則，根據(jù)國家法律，對公民進(jìn)行拘留或者采取強(qiáng)制措施必須由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查并由公安機(jī)關(guān)依照嚴(yán)格法律程序進(jìn)行，而紀(jì)檢部門不是國家司法機(jī)關(guān)，因此存在于法無據(jù)的嫌疑。提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平，就可以借鑒國家法律中的違憲審查制度，建立黨內(nèi)違章審查制度，著力“解決黨內(nèi)法律與國家法律、黨內(nèi)下位法規(guī)與上位法規(guī)、同一層級間的法規(guī)沖突，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成，相互協(xié)調(diào)?！盵11]當(dāng)然，我們也可以借鑒西方國家的做法，進(jìn)行政黨立法，即直接在成文憲法中對政黨的合法存在、基本原則和活動范圍作出詳細(xì)規(guī)定，或者制定專門的《政黨法》，使政黨組織及其活動日益法律化、規(guī)范化。

2.堅(jiān)持黨內(nèi)制度之間相銜接

黨的制度是一個由若干制度因素組合而成的整體系統(tǒng)，它涉及黨的建設(shè)的每一個層面、每一個環(huán)節(jié)。要提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平，就不能孤立地來看待每項(xiàng)制度，而是要把每項(xiàng)制度放在整個制度體系中去規(guī)劃與把握，堅(jiān)持黨內(nèi)制度之間的配套銜接。

一是實(shí)體性制度與程序性制度的配套。實(shí)體性制度是關(guān)于職責(zé)權(quán)限、義務(wù)等方面的規(guī)定，程序性制度是保障實(shí)體性制度的內(nèi)容如何實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)范，二者缺一不可。對程序性制度的重視是一個政黨現(xiàn)代化與政黨自身建設(shè)科學(xué)化的重要標(biāo)志。我們一貫重視主體性制度建設(shè)，而程序性制度相對來說就重視不夠，從而嚴(yán)重影響了黨內(nèi)實(shí)體性制度效能的發(fā)揮。例如改革開放以來，隨著黨內(nèi)腐敗的猖獗蔓延，我們黨就制定了一系列相關(guān)的反腐倡廉的法規(guī)制度，但執(zhí)行效果并不好，一個很重要的原因就是很多黨規(guī)制度只有原則性的規(guī)定，而缺乏怎么具體執(zhí)行的程序性制度，或者說黨內(nèi)有些程序性制度還不夠科學(xué)，根本管不住實(shí)體性的權(quán)力者濫用權(quán)力。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平，必須強(qiáng)化程序性制度建設(shè)，堅(jiān)持實(shí)體性與程序性的高度統(tǒng)一。強(qiáng)化程序性制度建設(shè)關(guān)鍵就是要側(cè)重于過程、順序、途徑的限定，在制度的操作執(zhí)行上精心設(shè)計(jì)，是每個環(huán)節(jié)都有據(jù)可依。

二是黨內(nèi)單項(xiàng)制度內(nèi)部的銜接。有機(jī)銜接是制度的力量所在，只有各項(xiàng)制度內(nèi)部銜接相互協(xié)調(diào)，單項(xiàng)制度才能科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用。要全面了解黨的制度要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，重點(diǎn)把握各種制度要素功能之間的互生互濟(jì)、制約互動的關(guān)系。在單項(xiàng)制度內(nèi)部銜接上，要保證各具體制度之間在時空與內(nèi)容上的協(xié)調(diào)，要保證新老制度交替時要搞好內(nèi)容、范圍與效力上的銜接。鑒于制度的規(guī)劃與設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性，可以設(shè)立黨內(nèi)制度建設(shè)規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由有一定法律素養(yǎng)和實(shí)際黨務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人員組成，熟悉和了解黨內(nèi)制度的現(xiàn)狀，不必賦予他們?nèi)魏翁貦?quán)，只是要求他們以高于所有實(shí)權(quán)部門之上的視野從黨和國家的全局來看問題，專門負(fù)責(zé)制定黨內(nèi)制度建設(shè)規(guī)劃，參與和協(xié)調(diào)黨內(nèi)各部門制度的制定過程和內(nèi)容，提出整改意見和建議。同時要建立健全黨內(nèi)各制度間的矛盾解決機(jī)制，以促進(jìn)黨的制度的自我完善和發(fā)展。

三是基本制度與具體制度、基本的法規(guī)制度與具體實(shí)施細(xì)則的協(xié)調(diào)。基本制度與具體制度、基本的法規(guī)制度與具體實(shí)施細(xì)則相比，往往前者規(guī)定是什么，后者具體規(guī)定怎么辦。要保證他們之間的協(xié)調(diào)，就是要明確黨內(nèi)制度之間系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性的操作原則，能夠?qū)Πl(fā)生矛盾和沖突的各項(xiàng)制度進(jìn)行利弊分析和評判，并朝著利大于弊的方向去協(xié)調(diào)和取舍，使得黨內(nèi)制度在未執(zhí)行之前發(fā)出的信號方向保持高度一致，即使在執(zhí)行中發(fā)生沖突也有明確的協(xié)調(diào)原則和依據(jù)，從而達(dá)到基本制度與具體制度、基本法規(guī)與具體實(shí)施細(xì)則高度銜接、互為補(bǔ)充、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的效果。簡而言之，只有“使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”，才能“保證制定的各項(xiàng)法規(guī)制度行得通、做得到”[12]。

3.堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長遠(yuǎn)相統(tǒng)一

黨的制度建設(shè)不可能一蹴而就，必須有計(jì)劃有步驟，審慎穩(wěn)妥。這因?yàn)?，一方面，現(xiàn)實(shí)生活中的有些問題，例如反對腐敗，不抓緊建立起有效的懲治和預(yù)防腐敗的制度體系，就很難遏制住腐敗蔓延的勢頭。我們必須增強(qiáng)緊迫感，把黨的制度建設(shè)抓緊抓好。另一方面，我們正處在一個社會大變革的時期，深刻的變革必然影響到黨的制度建設(shè)。對社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識，我們有一個從不深刻到深刻，從不熟悉到熟悉的過程。同時，要使我們這樣一個擁有7700多萬黨員的大黨的生活完全規(guī)范，非常條理化和制度化，在短時期內(nèi)也是不可能做到的。這就決定了黨的制度建設(shè)不是在短時期內(nèi)就能完結(jié)的。加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度，實(shí)現(xiàn)黨和國家政治生活的民主化，是一項(xiàng)長期的艱巨的任務(wù)。鄧小平就如何搞好黨的制度建設(shè)指出：“有些問題，中央在原則上決定以后，還要經(jīng)過試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，集中集體智慧，成熟一個，解決一個，由中央分別作出正式?jīng)Q定，并制定周密的、切實(shí)可行的，能夠在較長時期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實(shí)施”[13]?！案母稂h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的方針必須堅(jiān)持，但是，方法要細(xì)密，步驟要穩(wěn)妥”[14]。

這就表明在黨的制度建設(shè)中，我們既不能只看到制度建設(shè)的長遠(yuǎn)性，而忽視它的緊迫性，從而放松工作節(jié)奏，使應(yīng)該建的制度建不起來，應(yīng)該遵守的制度得不到遵守，也不能只考慮制度建設(shè)中緊迫的方面，而忽視它的長遠(yuǎn)性，從而缺乏長期規(guī)劃的思想準(zhǔn)備，試圖“畢其功于一役”，草率從事，不考慮制度建設(shè)中的后續(xù)措施和配套措施，致使制度出臺后不能長遠(yuǎn)見效，而必須把現(xiàn)實(shí)性與長遠(yuǎn)性、緊迫性與持久性有機(jī)統(tǒng)一起來。任何制度的好壞不應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)制度的目的來判斷，而應(yīng)由制度執(zhí)行的實(shí)踐來檢驗(yàn)，堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長遠(yuǎn)的統(tǒng)一，就是立足于當(dāng)前的黨情、國情和世情，增強(qiáng)制度的現(xiàn)實(shí)可行性與操作性，又要加強(qiáng)制度建設(shè)的理論研究與探索，系統(tǒng)總結(jié)以往制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對現(xiàn)有的制度進(jìn)行全面的梳理、評估與整合，該保留的保留，該完善的完善，該增加的增加，該廢除的廢除。要鼓勵各級黨組織大膽探索，科學(xué)謀劃，善于把實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)、好做法上升為制度。對一些設(shè)計(jì)面廣、難度大的制度，要采取先試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后在推廣，避免草率與隨意性，增加預(yù)見性、嚴(yán)密性與科學(xué)性，做到理論與實(shí)踐、繼承與創(chuàng)新的相結(jié)合。

4.堅(jiān)持把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來

黨的建設(shè)是一個全面的系統(tǒng)工程，任何一個方面都不可偏廢，黨的制度建設(shè)是其中的重要組成部分。制度建設(shè)是其他方面建設(shè)的依托和保證，而其他方面的建設(shè)是制度建設(shè)的前提和靈魂。離開黨的思想、組織、政治、作風(fēng)、先進(jìn)性與執(zhí)政能力等，黨的制度也成了一個空架子，失去了方向和精神指導(dǎo)，也變的沒有任何實(shí)際意義。因此，必須把黨的制度建設(shè)同黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、先進(jìn)性建設(shè)與執(zhí)政能力建設(shè)等結(jié)合起來，統(tǒng)一于“一條主線、五項(xiàng)建設(shè)”的黨的建設(shè)的總體格局。這是我們黨成立以來特別是改革開放以來加強(qiáng)黨的制度建設(shè)最重要最根本的一條經(jīng)驗(yàn)。拿制度建設(shè)與思想教育來說，鄧小平就認(rèn)為制度約束和思想教育是相輔相成的。離開了廣大黨員高度的覺悟和高度的自覺性，黨的制度建設(shè)就失去了基礎(chǔ)，就談不上建立健全黨的制度。與此相適應(yīng)，思想建設(shè)的鞏固和深入，也有賴于黨的制度建設(shè)來保證。比如為了保障思想建設(shè)經(jīng)常、持久并取得預(yù)期效果，我們就要建立健全各種學(xué)習(xí)制度。再如，建立高素質(zhì)的黨員干部隊(duì)伍是黨的組織建設(shè)的重中之重，為此，我們就要建立一系列的相關(guān)干部人事制度，通過規(guī)范民主推薦、考察、醞釀提名，推進(jìn)了干部選拔工作的科學(xué)化、民主化和制度化。又如要提高黨的執(zhí)政能力，就需要通過建立健全黨委議事決策制度、建立社情民意反映制度、建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)公示制度和社會聽證制度、專家咨詢制度、決策論證制和責(zé)任制等等制度，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。

我們要認(rèn)識到，制度本身不是目的，而是手段，是為了規(guī)范黨內(nèi)政治生活，是為黨的組織、作風(fēng)、思想提供規(guī)范有序的機(jī)制和體制。黨的建設(shè)具體包括思想、干部隊(duì)伍、執(zhí)政能力、反腐倡廉等各個方面，是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，相應(yīng)地黨的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該涵蓋理論學(xué)習(xí)、發(fā)展黨內(nèi)民主、干部隊(duì)伍建設(shè)、基層組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等各個方面，覆蓋黨的制度建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)。并且力求做到，黨的各項(xiàng)建設(shè)前進(jìn)一步，制度就能具體跟進(jìn)一步。同時制度的貫徹執(zhí)行也需要通過加強(qiáng)黨的思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)，增強(qiáng)全黨同志貫徹黨內(nèi)制度的自覺性和堅(jiān)定性，增加制度的執(zhí)行力?？梢哉f，脫離了其他建設(shè)，制度建設(shè)就成了空中樓閣，因此，我們要把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來統(tǒng)一起來，從整體上共同推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。

5.堅(jiān)持制定與執(zhí)行并重

對黨的制度建設(shè)而言，制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。再好再科學(xué)的制度，如果得不到執(zhí)行，就形同一紙空文。十一屆三中全會以來，我們黨所建立完善的黨內(nèi)制度無論對比以往戰(zhàn)爭年代與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，還是與其他國外政黨相比，數(shù)量不可謂不多，但黨內(nèi)制度建設(shè)過程中，重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，一些制度“寫在紙上，貼在墻上，就是落實(shí)不到行動上”，造成很多制度一直未得到貫徹落實(shí)而流于形式，形成“制度空轉(zhuǎn)”、“制度浪費(fèi)”、“制度形式主義”現(xiàn)象。以至于有人認(rèn)為，當(dāng)前黨內(nèi)不是制度太少，而是制度太多，只要每個黨員都能遵守和貫徹黨章就足夠了，其他的制度就沒必要了，制度越多越不管用。因此，如何做到制定與執(zhí)行并重，是提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平必須著力解決的問題。

首先要抓好制度的制定環(huán)節(jié)，提高制度的科學(xué)性?？茖W(xué)性是制度的生命力，每一項(xiàng)制度的出臺,必須考慮其是否符合客觀實(shí)際和黨的組織機(jī)構(gòu)、黨的活動和黨的肌體的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。一是增強(qiáng)量化指標(biāo)，減少模糊性與概念化表述，較少制度的漏洞和空隙，特別是要區(qū)分和規(guī)范制度執(zhí)行的前置條件，改變目前存在的諸多籠統(tǒng)模糊的提法；二是明確和規(guī)范黨內(nèi)制度主體之間的責(zé)任邊界，明確違反規(guī)定的處理措施，使違反制度的責(zé)任后果具體化，避免因職責(zé)不清晰而導(dǎo)致的執(zhí)行制度的自由裁量權(quán)過大。三是制度設(shè)計(jì)要從黨的發(fā)展、黨的事業(yè)和客觀實(shí)際出發(fā)，不能從個人、某些部門的利益出發(fā)來思考問題，避免制度的片面性。通過增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性科學(xué)性，使黨內(nèi)制度能夠做到內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全，為制度的貫徹執(zhí)行奠定可操作性的基礎(chǔ)。

其次要抓好制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)，確保制度的威嚴(yán)性。制度的貫徹落實(shí)，不但要求制度科學(xué)，還要有科學(xué)的貫徹制度的程序、途徑和方法。就目前制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)而言，為了使黨的制度真正發(fā)揮作用，就必須要著力解決對制度執(zhí)行的監(jiān)督與懲戒這個薄弱環(huán)節(jié)：一是加強(qiáng)制度自身保障性條文的建立健全工作。制定一項(xiàng)制度，不僅要規(guī)定應(yīng)該怎樣做，還要規(guī)定不執(zhí)行或違反了怎么辦，把制定、執(zhí)行與監(jiān)督部門的職能明確起來，做到環(huán)環(huán)相扣，減少與防止有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。二是制定嚴(yán)密的實(shí)施保障性措施。特別是一些原則性、指導(dǎo)性的基本制度公布后，權(quán)力機(jī)關(guān)要公布檢查、監(jiān)督辦法和獎懲措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)要拿出貫徹實(shí)施的細(xì)則。三是要建立健全自上而下和自下而上的監(jiān)督制度體系，通過上下級的相互監(jiān)督保證制度的真正的貫徹執(zhí)行。四是除了強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)教育和領(lǐng)導(dǎo)帶頭外，對違背和破壞黨的制度的行為必須予以堅(jiān)決查處，做到執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，違紀(jì)必究。

[1][2][5][6][7][10][13][14]鄧小平文選（第2卷）[M]. 人民出版社，1994.336，328，146，327，359，147，341，359.

[3]十三大以來重要文獻(xiàn)選編（上）[M].人民出版社，1991.50.

[4][美]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].三聯(lián)書店，1989.12.

[8]鄧小平文選(第3卷)[M].人民出版社，1993.379。

[9]江澤民.論黨的建設(shè)[M].中央文獻(xiàn)出版社，2001.374.

[11]操申斌.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)路徑探討[J].探索，2010，（2）.

[12]十六大以來重要文獻(xiàn)選編（下）[M].中央文獻(xiàn)出版社，2008.182.

責(zé)任編輯：馬俊

2010-11－15

謝忠平，天津市委黨校黨建研究所副教授，博士。