□中共舟山市委政法委員會課題組

（中共舟山市委政法委員會，浙江舟山 316000）

網格化管理 組團式服務
——舟山市加強基層社會管理創(chuàng)新的探索與實踐

□中共舟山市委政法委員會課題組*

（中共舟山市委政法委員會，浙江舟山 316000）

群眾需求日趨多樣化、群眾利益日趨多元化、群眾心態(tài)日趨復雜化，要求基層社會管理工作不斷創(chuàng)新?！熬W格化管理、組團式服務”，以“為民、惠民、便民”為宗旨，以“網羅民聲、了解民情、化解民憂”為手段，以“得人心、暖人心、穩(wěn)人心”為目標，全面及時傳遞黨的聲音，回應群眾要求，最大限度地解決基層群眾的各種實際問題。舟山市開展“網格化管理、組團式服務”以來，已取得了初步成效，做到了社情民意更明了、訴求渠道更暢通、預測預警更靈敏、矛盾化解更及時、基層工作更規(guī)范，受到了上級部門和廣大群眾的首肯。

社會治安；網格化管理；組團式服務；舟山市

序言

2009年7月7日，浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝在關于舟山市開展“網格化管理、組團式服務”的調研報告上作出批示：“‘網格化管理、組團式服務’，成效明顯，堅持和發(fā)展了‘楓橋經驗’，完善了綜治維穩(wěn)機制，提高了黨在基層的執(zhí)政能力和領導水平；同時，也為整合社會管理和服務資源、改進干部作風、密切黨群干群關系，提供了新的載體，既是基層社會管理工作的創(chuàng)新，也是基層黨建工作的創(chuàng)新。要大力支持舟山的這一改革實踐，進一步完善總結，加以宣傳，并在全省適時加以推廣?！?009年7月13日至14日，浙江省在舟山市召開“網格化管理、組團式服務”現場會，趙洪祝書記親自到會并深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、漁農民家庭走訪，與基層干部、漁農村老黨員、網格服務組成員和普通群眾代表等促膝談心，傾聽他們對這一工作的意見和建議。趙洪祝書記要求，有了先進理念，有了科學方法，還要有一支過硬隊伍，要進一步整合工作力量，充分發(fā)揮基層干部和黨員的作用。要結合不同地區(qū)的實際情況，加強分類指導，持之以恒，扎實推進，切實抓出成效。要充分認識這項工作的創(chuàng)新意義，加強宣傳、加強研究，逐步加以推廣。

一、“網格化管理、組團式服務”工作的實施背景

近年來，舟山市大力發(fā)展海洋經濟，經濟社會取得了明顯的進步，經濟增速連續(xù)五年位居全省首位。隨著經濟社會的迅速發(fā)展，群眾需求日趨多樣化、群眾利益日趨多元化、群眾心態(tài)日趨復雜化，影響社會和諧穩(wěn)定的新情況新問題不斷顯現。如何立足舟山大建設、大發(fā)展的實際，準確把握群眾利益和訴求，建立健全服務群眾的長效機制，及時有效解決事關群眾切身利益的問題？對此，舟山市委市政府積極探索基層社會管理工作新途徑，在全市積極推行了“網格化管理、組團式服務”工作。

（一）從基層管理理念來看，迫切需要在適應社會公共需求方面有新突破。當前，隨著經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念的深刻變化，群眾的價值觀念、生活方式、利益訴求趨于多元化，社會心態(tài)日益復雜化，民主意識、權利意識普遍增強，對政府的期望值也越來越高。雖然，當前的基層社會管理工作在不斷規(guī)范和完善，但也出現了不少新情況新問題，如群眾的民主意識、維權意識不斷增強，但法制觀念淡薄，政治參與能力相對較低，民主自治能力差；一些基層組織片面追求經濟效益，放松了政權建設，導致組織力量軟弱無力；一些基層干部往往抱著“不求有功、但求無過”的思想，責任心和使命感不強，對矛盾問題不敏感，工作被動應付；基層的思想政治工作薄弱，不傾聽群眾呼聲，不關心群眾疾苦，對群眾的需要不了解，為群眾服務無從下手，群眾的不滿情緒得不到及時疏導化解，群眾遇到的問題和困難長期得不到有效解決，使小矛盾釀成大事件；一些基層干部對出現的矛盾糾紛處理方法不當，比較習慣采取簡單生硬的辦法拖延或壓制，比較習慣用行政命令的手段去推動工作，有的甚至強制命令、強行施政，造成黨群、干群關系隔閡，產生民怨、民怒，從而影響群眾對黨委政府的信任度和滿意度。

（二）從基層管理現狀來看，迫切需要在工作方式方法方面有新突破。隨著計劃經濟下單位體制的消解，村（居）民從“單位人”、“組織人”向“社會人”轉變，基層社會服務管理體系不完善、管理服務主體缺位等問題日益顯現，村（居）民遇到形形色色自身無法解決的問題，既不能像以前那樣找單位，也不清楚應該找哪個部門、哪個人，基層社會管理服務的“空白地帶”由此產生。浙江省委黨校吳錦良教授指出：“正是在這個管理服務的空白地帶上，滋生著各種各樣的基層社會矛盾和沖突，對黨和政府的執(zhí)政能力提出了新的挑戰(zhàn)?！蓖瑫r，一些社區(qū)（村）的基層組織職能弱化，思想政治工作薄弱，面對矛盾和問題，基層組織缺乏及時獲取信息、疏導民意的渠道和途徑，缺乏系統有效的服務和管理機制，缺乏從源頭上解決問題的辦法和措施，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動局面尚未從根本上得到改變，“多頭管理”、推諉扯皮等現象時有發(fā)生。社情民意不明了、訴求渠道不暢通、預測預警不靈敏、矛盾化解不及時，導致群眾意見和怨氣積累，甚至引發(fā)影響社會穩(wěn)定的事件。

（三）從社會發(fā)展趨勢來看，迫切需要在管理體制機制方面有新突破。近年來，舟山市積極推進基層基礎建設，不斷探索基層管理和群眾工作新途徑。從2004年起，舟山市相繼實施“暖人心、促發(fā)展”工程，建立完善基層綜治工作中心（室）、和諧促進工作室，組建民情調查隊、平安隊伍、綜治義工等組織，努力從源頭上解決群眾訴求，促進社會和諧穩(wěn)定，這些都收到了良好的效果。但在實踐探索中，當地主要領導深刻感受到，在公共管理資源相當有限的情況下，必須著力解決“多頭管理、各自為政”的問題，著力解決預警不靈、疲于應付的問題，著力解決黨委政府“一頭熱”的問題，充分整合現有的管理資源，建立起基層社會統籌管理的長效機制，促進社會管理從“多頭管理”向“綜合管理”轉變，從“被動管理”向“主動服務”的轉變，從黨委政府單向要求向黨群干群互動共建的轉變，這才是社會和諧穩(wěn)定的基石。

為此，舟山市委市政府在桃花鎮(zhèn)開展“網格化管理、組團式服務”試點工作的基礎上，按照社會管理終端化、力量整合兼容化、訴求解決初始化、工作保障常態(tài)化的工作思路，以為民、惠民、便民為宗旨，全面整合基層公共管理資源，并于2008年8月在全市推廣“網格化管理、組團式服務”工作，探索建立起干群互動、共建和諧的長效機制，保障經濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。

二、“網格化管理、組團式服務”的主要做法

“網格化管理、組團式服務”就是依托信息網絡技術建成的一套比較科學、準確、規(guī)范的綜合管理服務系統，政府通過整合基層管理服務力量，建立“網格化定位、立體化組團、信息化管理、多元化服務、常態(tài)化保障”工作體系，為轄區(qū)內的居民提供主動、高效、有針對性的服務，寓管理于服務，促進基層社會管理規(guī)范化、人本化、精細化。

（一）網格化定位，建立健全管理和服務體系。

各地以尊重傳統、著眼發(fā)展、便于管理為原則，以自然村落或相對集中居住區(qū)域為基礎，結合自身實際情況靈活設置網格。農村一般以100到150戶群眾為單位，城區(qū)適當放大。現在舟山市43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已劃分為2464個管理服務網格，形成了覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結合的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、網格五級管理服務體系。在此基礎上，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部以及行政管理部門在基層的工作力量，組成相應的服務團隊，對聯系服務對象在空間上進行定位，并界定聯系服務團隊的責任區(qū)塊，實現政府管理服務由以往的條條、單向朝塊塊、點面結合轉變，真正做到橫向到邊、縱向到底，有效避免出現“真空”和“盲區(qū)”。

（二）立體化組團，全面整合管理和服務力量。

各地以網格為單位，組建管理服務團隊，每個管理服務團隊一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部、轄區(qū)內公安邊防、醫(yī)療衛(wèi)生、學校等行政事業(yè)單位工作人員組成，并充分吸收各級人大代表、漁農科技人員、漁農村老黨員、老干部、優(yōu)秀聯戶黨員、義工組長等力量加入，形成專群結合的服務團隊。同時，充分考慮團隊成員的崗位職責、專業(yè)特長、年齡結構等因素，進行科學配置、優(yōu)化組合，使每個網格的服務團隊具備較全面的管理服務能力。目前，舟山市共有網格化服務人員13000余人。每個服務團隊經常性到所聯系網格內的群眾家中走訪、收集和處理群眾所反映的問題和意見，充分發(fā)揮團隊成員的社情民意調研員、矛盾糾紛化解員、政策法規(guī)宣傳員、民主制度監(jiān)督員、惠民便民服務員等“五個員”的作用，有效解決了基層維穩(wěn)力量不足、群眾工作不深、聯系服務不主動等問題。

（三）信息化管理，有效提高管理和服務效率。以市信息中心的信息平臺為依托，充分利用市屬各部門的局域網和數據庫，形成了相互兼容、資源共享的數據庫，建立“網格化管理、組團式服務”信息管理系統。各縣（區(qū)）和各部門統一進入市網格化管理信息平臺，建成綜合性、集成式、共享性的管理服務信息平臺，將信息網絡連通到縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和每一個社區(qū)（村），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）均設立信息站，配備專職信息員，專門從事信息平臺管理維護及信息輸入、反饋工作。信息管理系統包括服務對象基礎信息、短信互動、服務辦事、工作交流和系統管理五個基本模塊，并根據基層工作實際需求，增設了維穩(wěn)、司法、信訪等專項信息系統。該信息平臺具有數據查詢統計、信息互動、工作交流、網上辦事等功能，群眾訴求以短信、電話或走訪收集后輸入信息系統，系統立即自動受理，并在系統內根據內容分類和流轉程序傳遞給全市各級、各職能部門，由相關單位負責限時辦理，并由網格服務人員反饋給當事人，確保群眾反映的每個問題件件有回音、事事有落實。辦理、反饋、監(jiān)督等流程每一個環(huán)節(jié)都留有印記，做到了一口受理、一網協同、實時監(jiān)控，有效避免了因信息滯后、工作推諉、處理不力等問題引發(fā)事端。

（四）多元化服務，切實增強管理和服務實效。

各服務團隊以普遍聯系為主，通過上門走訪、蹲點住家、發(fā)放聯系卡、電話聯系等形式，采用拉家常、交心談心等群眾樂于接受的方法，收集涉及群眾切身利益、事關民生民計的意見建議，能現場處理的當場答復解決，不能解決的由綜治中心協調相關部門協同解決。網格服務員著重關注熱點、難點、群體性問題，及時了解、處理群眾訴求，把握工作主動權；充分發(fā)揮團隊成員的專業(yè)特長，通過醫(yī)生、民警、漁農技術員、教師等團隊人員的多元化來滿足群眾需求的多樣化；建立民情研判溝通機制，定期召開社情民意溝通會，各地通過“干部聽民聲、共說連心話”、“民情議事會”、“民情懇談會”等溝通平臺，現場處理群眾提出的熱點、難點問題，有效提高了基層管理的民主化水平；推行“主題化服務”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）結合基層黨組織建設、新農漁村建設、重大改革措施、政策調整等黨委政府的中心工作和群眾的實際需要，每月確定服務主題，任務分解到團隊成員，使團隊服務“去有目的，來有問題，后有反饋”，變被動應對為主動服務，使群眾工作更具有針對性和有效性。各地各部門結合實際拓展服務內容：定海區(qū)在城市社區(qū)建立一個網格加七個特色工作室的“1+7”服務模式，服務當地居民；岱山縣岱東鎮(zhèn)結合漁村實際，建立了陸上以住地為基礎，海上以船只為單位的海陸并舉的“雙網格、雙服務”模式，消除服務盲區(qū)；政法各部門主動將治安防范、法制宣傳、人民調解、法律援助等工作與網格服務相對接，抽調業(yè)務骨干編入網格服務團隊，引導群眾加強安全防范，依法反映、解決問題，防止矛盾聚合、激化。

（五）常態(tài)化保障，強化落實管理和服務責任。

為切實加強對“網格化管理、組團式服務”的組織領導，舟山市專門成立了領導小組，市委書記、市長兼任組長，市委副書記、政法委書記任常務副組長。領導小組下設辦公室，常務副組長兼任辦公室主任，并成立了綜治平安組、團隊管理組、城區(qū)工作組、漁農村工作組、技術保障組等五個專項組。縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也成立了相應領導機構，并加強縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)信息中心（站）建設，配備專職信息員。建立完善基層網格管理服務工作制度，定期對網格團隊人員進行教育培訓，落實網格服務隊員考核獎懲機制。各縣（區(qū)）財政每年安排專項資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落實相應配套資金，對考核優(yōu)秀的網格團隊人員實施獎勵，確保任務到格、責任到人、獎懲明晰、取得實效。

三、開展“網格化管理、組團式服務”工作的初步成效

全面開展“網格化管理、組團式服務”工作一年來，各地結合實際，精心組織，條塊結合，形成合力，使社情民意更明了、訴求渠道更暢通、預測預警更靈敏、矛盾化解更及時、基層工作更規(guī)范，取得了初步成效。主要體現在全市初步構建起基層工作的“三張網”，有力促進了社會和諧穩(wěn)定。

（一）構建了民情信息網，暢通訴求渠道，提升基層工作能力和水平?！熬W格化管理、組團式服務”以社會的“細胞”——家庭為最基本的服務單位，將社會管理和服務的職能向最末端延伸，整合各部門和基層的工作力量，知民情、解民憂、穩(wěn)民心。各服務團隊通過經常性走訪，在第一時間掌握網格內的動態(tài)信息和群眾利益訴求。網格化信息服務平臺開辟網絡、短信、電話等多種渠道，方便各類群體的訴求表達，便于黨委政府及時、全面掌握社會穩(wěn)定動態(tài)信息。通過“網格排查上報”和“網絡即時流轉”兩條線，暢通了群眾反映訴求的渠道，強化了社情民意分析預警，落實了問題處理和矛盾調處責任，群眾的利益與需求得到迅速有效地解決和引導，防止信息阻滯、問題積壓，避免矛盾激化、事態(tài)擴大。如定海區(qū)城東街道檀香社區(qū)有兩幢樓發(fā)生傾斜，居民揚言上訪，網格隊員了解后，立即會同街道與城建部門溝通協商，城建部門派技術人員進行實地勘測，制定具體糾偏方案。針對部分居民抵觸情緒較大、不愿配合等問題，網格隊員發(fā)動居民中的樓幢組長、黨員干部耐心做好涉事居民的安撫勸解工作，贏得了廣大居民的支持，共同克服糾偏過程中的不便和困難，使此事得到妥善解決。

網格服務團隊有效暢通信息，隨時掌握動態(tài)，加強協調溝通，為解決問題贏得了主動權。同時，通過規(guī)范網格服務工作制度，落實考核獎懲機制，進一步增強了廣大干部的工作責任心，改進了開展基層群眾工作的方式方法，提高了各級領導干部開展群眾工作、解決實際問題的能力和水平。

原浙江省委常委、組織部長斯鑫良說，“網格化管理、組團式服務”以“為民、惠民、便民”為宗旨，以“網羅民聲、了解民情、化解民憂”為手段，以“得人心、暖人心、穩(wěn)人心”為目標，全面及時傳遞黨的聲音，回應群眾要求，最大限度地解決基層群眾的各種實際問題。從實踐看，已經起到相當的效果。

（二）構建了高效服務網，源頭解決問題，夯實基層社會和諧穩(wěn)定的基礎。通過“網格化管理、組團式服務”信息管理系統，對每一網格實施動態(tài)化、全方位、數字化管理，使黨委政府可以全面了解和掌握群眾的實際情況?！熬W格化管理、組團式服務”工作模式實施在基層，傳導至部門，對政府各部門工作提出新的更高的要求，相關單位及工作人員每天定時查看網上信息，及時了解群眾訴求，暢通網上辦事渠道，實時解決群眾訴求，節(jié)約了社會管理成本，提高了管理服務的針對性和實效性。黨委政府有關領導可實時查看各部門的工作進展情況，加強指導督促，確保辦理的效率和質量。岱山縣高亭鎮(zhèn)育才新村是建于20世紀八九十年代的開放式小區(qū)，如今，路面破損、管道堵塞、排水不暢等問題成了當地居民和社區(qū)干部的“心病”，為解決這個“老大難”問題，第138網格及時向有關部門通報，并牽頭召集縣級相關部門、鎮(zhèn)政府與社區(qū)居民開展“相約星期五、有話大家說”主題活動，共同商討解決問題的對策，現場確定處理方案、經費來源、辦結時間，獲得了群眾的好評。2008年8月以來，全市通過“網格化管理、組團式服務”，共幫助群眾解決問題15600余件，切實將問題解決在苗頭、將矛盾化解在初始階段。通過一件件小事情、苗頭性問題的解決，逐步改變了群眾對干部的看法，從源頭上減少了社會矛盾。

省委組織部調研后認為，“網格化管理、組團式服務”實現了黨在基層執(zhí)政方式的五大轉變，基層執(zhí)政的工作方式從粗放向精細轉變；基層執(zhí)政的工作重點從管理為主向服務為主轉變；基層執(zhí)政的工作資源從條條為主向條塊結合轉變；基層執(zhí)政的工作格局從相對封閉向更為開放轉變；基層執(zhí)政的工作決策從經濟為主向民主科學轉變。

（三）構建了輿論宣傳網，聯絡干群感情，營造共建共享的良好氛圍。網格化服務團隊經常性深入群眾走訪聯系，做到上情下達、下情上傳、渠道暢通、反饋及時，黨的路線方針政策和基層黨委政府的決策得到有效地宣傳和貫徹落實，服務團隊結合實際開展法制宣講、政策解釋以及重大事項告知等工作，變群眾“走上來”為干部“沉下去”，變被動應付為主動服務，加大了政府工作的透明度，提高了政府的公信度，密切了黨群干群關系。今年6月，嵊泗縣菜園鎮(zhèn)第48網格服務隊員了解到青沙村個別群眾對當地土地征用補償款存在誤解，將補償款總額400多萬元誤傳為4000多萬元，引起部分村民質疑。網格服務隊員到鎮(zhèn)政府核實情況后，立即召開團隊會議，結合土地款分配方案公示，分頭開展解釋工作，澄清事實真相，及時切斷謠言傳播途徑，及早化解了可能帶來的信任危機。

網格化服務團隊注重引導社區(qū)群眾自我服務、自我管理，積極吸納漁農村“五支隊伍”（技術人員、文化骨干、團員青年、居民小組長、義工組織）積極分子等群眾力量加入服務管理隊伍，將各類社會團體、協會、興趣愛好者組織等納入聯系范圍，引導其發(fā)揮表達訴求、規(guī)范自律的作用，營造了干群黨群共創(chuàng)平安、共促發(fā)展的良好氛圍。

吳錦良教授在舟山調研后認為，“網格化管理、組團式服務”是解決基層社會管理中“主體缺位”、清除管理與服務的“空白地帶”的重要途徑，在管理理念、管理方式、管理手段、服務內容和組織結構等方面進行了全面創(chuàng)新，進一步擴大了黨在基層執(zhí)政的群眾基礎，創(chuàng)造了我國基層社會管理的新模式。

四、“網格化管理、組團式服務”工作的調整和完善

“網格化管理、組團式服務”工作是一項全新的、系統的、長期的工作，經過一年多的探索和實踐，雖然取得了階段性成效，但還有許多方面尚需繼續(xù)調整和完善，以使“網格化管理、組團式服務”的體系更加完善、運作更加科學、作用更加明顯，并使之成為一項長效的良性工作機制，成為解決基層矛盾問題的重要載體，成為維護基層穩(wěn)定的有力保障。

（一）進一步注重資源力量整合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基本完成工作框架的基礎上，進一步加強工作對接，理順條塊關系，逐步把相關職能部門的工作全部納入到“網格化管理、組團式服務”體系中，使各部門條條式的工作方式都來配合、適應“網格化管理、組團式服務”工作，形成工作整體合力，提高工作實際效果。同時，加強組團隊伍建設，充分發(fā)揮民間社會組織、民間骨干成員在社會管理服務中的積極作用，在基層治理過程中逐步實現群眾的自我組織、自我管理、自我服務、自我教育，不斷增加社會和諧的因素，逐步把“網格化管理、組團式服務”打造成為舟山市服務改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定、推動經濟社會發(fā)展的綜合性工作平臺。

（二）進一步注重信息技術普及?！熬W格化管理、組團式服務”的物質基礎是信息化建設，信息化管理服務則要以信息技術的普及為基礎。要進一步健全和完善網格化管理信息平臺，使信息系統覆蓋更全面、操作更簡便；要積極推進電子政務與社區(qū)信息化對接，推動全市中心數據庫的建設，建立起高效運作、資源共享的公共管理服務平臺；要持續(xù)推進信息技術的普及教育，建立群眾訴求網上反映和溝通渠道，進一步規(guī)范和簡化網上辦事系統，打造得人心、暖人心、穩(wěn)人心的“數字化為民”工程。

（三）進一步注重服務質量提升。把對群眾的服務、教育、管理有機結合起來。一方面，通過“網格化管理、組團式服務”工作，更加密切聯系、頻繁接觸群眾，及時掌握了解群眾所思所想所憂所求，并采用集中處理、分層解決、分而治之、各個擊破等辦法，切實幫助解決群眾的實際困難和問題；另一方面，切實加強對群眾的教育和管理，不斷提高駕馭全局的能力和水平。同時，進一步暢通信息渠道，構建共享平臺，努力做到信息更準、共享性更強、反應速度更快。

（四）進一步注重評估考核激勵。探索完善相應的考核激勵制度，充分調動基層干部開展群眾工作的積極性和主動性。引導干部切實轉變工作理念和作風，不求形式，務求實效。既要全面服務群眾，又不能越位、錯位、失位服務；既要規(guī)范業(yè)務流程，又要促使管理服務機制更加便民、靈活；既要深入群眾、主動服務，又要自覺接受群眾監(jiān)督，使廣大干部在基層一線、在群眾工作中得到鍛煉，切實提升基層干部解決疑難問題、駕馭復雜局面的能力和水平。

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1674-3040（2010）05-0014-05

2010-02-05

*課題組負責人：陳麟，中共浙江省舟山市委政法委員會副書記；成員：吳國員、林群珠系該市委政法委員會干部。

（責任編輯：尤煒祥）