全永波 胡進考

（浙江海洋學院管理學院,浙江 舟山 316000）

海洋區(qū)域管理是一種為解決日益增多的跨行政區(qū)域涉海主體間的管海或用海矛盾而提出的海洋管理新模式,海洋區(qū)域管理為海洋綜合管理提供了一種機制或者是制度的支撐,只有當通過制定適當?shù)闹贫?才能平衡和管理多種海洋利用的矛盾。[1]因此,其實施成功與否的關(guān)鍵在于能否協(xié)調(diào)好特定區(qū)域內(nèi)各類涉海主體間,特別是特定區(qū)域內(nèi)各層級的海洋行政管理主體之間的關(guān)系,這就要求必須建立一套完善的系統(tǒng)的政府間海洋管理行為協(xié)調(diào)機制。

一、我國海洋管理中政府間協(xié)調(diào)機制問題提出的背景

我國海洋管理中政府間協(xié)調(diào)機制問題的提出是理論界和實務部門在深刻反思傳統(tǒng)的分散型海洋行業(yè)管理模式和現(xiàn)行的條塊分割型海洋管理模式的弊端,并借鑒國外先進的海洋區(qū)域管理模式的基礎(chǔ)上,為協(xié)調(diào)各類涉海主體的海洋行為特別是為協(xié)調(diào)各層級海洋行政管理主體的管海行為,從而最終實現(xiàn)管海和用海行為的和諧而取得共識的一個結(jié)果。

我國傳統(tǒng)的海洋管理模式是一種分散型的行業(yè)管理模式。這種管理模式的優(yōu)點和弊端同樣明顯,其最大優(yōu)點是各管理部門專業(yè)分工,各司其職,有利于實現(xiàn)管理的專業(yè)化和提高管理效率；同時該管理模式的弊端也很大,主要表現(xiàn)為各部門往往只依據(jù)本部門職責和從自身利益出發(fā)進行海洋管理,由于海洋具有不同于陸地的固有特點即海水的流動性強、海洋空間的復合程度高和海洋的生態(tài)系統(tǒng)性更明顯等,多個利益不同的管理主體對同一海域同時進行行業(yè)管理,沖突和矛盾的產(chǎn)生是不可避免的。

如果說這種行業(yè)管理的海洋管理模式在當時中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下,一方面由于國家的海洋管理權(quán)由中央集中統(tǒng)一管理,地方?jīng)]有統(tǒng)一的海洋管理機構(gòu),另一方面由于海洋經(jīng)濟一時受到忽視涉海主體間的沖突,很少海洋行業(yè)管理模式還能勉強維持管理下去的話,那么市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確立和地方政府權(quán)力擴大的現(xiàn)實背景下,隨著海洋經(jīng)濟的地位不斷上升和各類涉海主體間海洋關(guān)系上的矛盾不斷增多,行業(yè)管理的海洋管理模式已經(jīng)越來越不適應海洋管理實踐的現(xiàn)實要求了。于是,海洋綜合管理模式興起并被政府廣泛采用。海洋綜合管理模式雖然能有效克服行業(yè)管理模式多頭管理帶來的沖突管理和無人管理等弊端,實現(xiàn)統(tǒng)一管海的目標,但它只能解決某一行政海區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一管海問題,而對于跨不同行政海區(qū)的海洋統(tǒng)一管理問題卻無能為力。

同樣為解決跨不同行政海區(qū)的海洋統(tǒng)一管理問題,又出現(xiàn)了一種新的海洋管理模式——海洋區(qū)域管理模式。關(guān)于海洋區(qū)域管理模式的定義目前尚未形成一致的權(quán)威定義,不過,國內(nèi)的一些研究學者還是對海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵作了界定,其中中國海洋大學的王剛和王琪的界定較有代表性,他們將海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵界定為：“海洋區(qū)域管理是綜合管理；海洋區(qū)域管理是基于生態(tài)系統(tǒng)的管理,但不應是唯一的,也就是說區(qū)域的劃分標準應是生態(tài)的,但生態(tài)的標準不應是唯一的,需在生態(tài)的標準上,結(jié)合具體區(qū)域的特征,綜合其他區(qū)域劃分標準進行劃分；海洋區(qū)域管理是公共管理；海洋區(qū)域管理是多種手段結(jié)合的管理。”[2]

筆者認為,海洋區(qū)域管理不一定要打破原有的行政區(qū)劃重新劃分行政海域,也可以在現(xiàn)有海域行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上通過建立一套完善系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制來整合區(qū)域內(nèi)分散的、沖突的海洋管理方式,實現(xiàn)特定海區(qū)各級海洋行政管理主體間管海行為的和諧狀態(tài)。

海洋區(qū)域管理模式下的海洋行政管理主體除了中央一級的海洋管理主體外,還包括區(qū)域內(nèi)各層級的地方海洋管理主體,由于涉海管理主體多且各層級主體的追求的利益無法達成完全一致,這就要求必須建立一套完善的系統(tǒng)的政府間管海行為協(xié)調(diào)機制,以實現(xiàn)管海和用海的和諧。

二、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實動因

我國現(xiàn)行的海洋管理體制在機構(gòu)建設(shè)、海洋資源管理等方面已有相當?shù)幕A(chǔ),[3]但在區(qū)域管理的背景下的海洋管理打破了傳統(tǒng)海洋管理的機制模式,為解決區(qū)域海洋管理過程中的政府管理行為的和諧,需要研究海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實動因,進而提出相關(guān)機制構(gòu)建的措施。

（一）海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的內(nèi)涵

要闡釋“海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制”這一專門術(shù)語的內(nèi)涵,需要先從分析協(xié)調(diào)和機制兩個關(guān)鍵詞語的意思入手。在漢語中,“協(xié)”字是“一起或共同”的意思,“調(diào)”字有“調(diào)整和調(diào)解”等意義,因此“協(xié)調(diào)”一詞可被理解為兩個或多個行為主體為達到行為一致,實現(xiàn)共贏,而調(diào)整各自行為的一種動作,或兩個或多個行為主體調(diào)整各自行為,達到行為一致,實現(xiàn)了共贏的一種狀態(tài)。同樣,可用拆字的方法去分析“機制”一詞的內(nèi)涵,“機”字本義是“器械、工具”之義,“制”字意指使器械停止運動的動作,“機制”的本來含義是指控制某種器械的手段或方法,因此,可將“機制”的意義延伸理解為為控制某一行為主體或運行主體所采取的手段或方法。

綜合上面對協(xié)調(diào)和機制兩個詞語的涵義分析,可對海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的內(nèi)涵作如下界定：為調(diào)整某一特定區(qū)域內(nèi)各層級海洋行政管理主體之間存在利益沖突的管海行為而建立的一系列調(diào)控手段、方法和制度的總和。[4]

（二）構(gòu)建海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的動因

在海洋區(qū)域管理模式下區(qū)域政府對海洋管理所投入的人力、物力、財力可能存在重復和浪費,并直接外化為機構(gòu)層級過多、管理主體繁雜等現(xiàn)象,如何促使構(gòu)建海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制,需要分析相關(guān)動因。

1、現(xiàn)有海洋管理體制存在著弊端是構(gòu)建海洋行政管理行政主體間協(xié)調(diào)機制的管理環(huán)境方面的原因?，F(xiàn)有海洋管理體制弊端是管理機構(gòu)的不統(tǒng)一,分散多頭領(lǐng)導、職責不清造成管理中遇到好事爭相管理,遇到不好的事互相推諉等現(xiàn)象時有發(fā)生,不利于海洋事業(yè)（如海洋環(huán)境的保護和海洋資源的可持續(xù)開發(fā)）的整體健康發(fā)展,為了規(guī)范和理順各涉海管理主體的管海和用海行為,保證海洋事業(yè)的健康和和諧發(fā)展,需要建立一套完善系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制來整合區(qū)域內(nèi)分散的、沖突的海洋管理方式。

2、海洋自身的特性在客觀上也要求建立一套完善系統(tǒng)的海管主體間的協(xié)調(diào)機制。海洋與陸地的各自屬性是不同的,海洋的特性主要表現(xiàn)為海水的無盡流動性、海洋空間的多層復合性、海洋環(huán)境的完整生態(tài)系統(tǒng)性等。正是由于海洋這些特性的客觀存在,當一海域發(fā)生污染事故時如果當?shù)睾９懿块T不及時采取有效控制和治理措施的話,相鄰海區(qū)必然也會受到污染影響；同樣道理,因為同一海區(qū)的上、中、底不同水層的資源一般歸多個海管主體管理,如果某一海管主體只顧著開發(fā)自己所管轄的資源,而不考慮自身開發(fā)活動對其他管理主體管轄的其它水層資源是否有破壞性影響時,很可能會影響海洋多功能的正常發(fā)揮,從而降低海洋整體價值。

3、由涉海管理主體的多元化導致的利益多元化的分化也要求構(gòu)建一套完善系統(tǒng)的海管主體間的協(xié)調(diào)機制來整合不同涉海管理主體的利益,以求達到海洋整體利益不受損情況下的多家共贏的結(jié)果。

（三）構(gòu)建海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)實意義

海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建除了具有理論上的意義（即它是海洋區(qū)域管理模式成功實施的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)）外,還具有外在化的重大現(xiàn)實（也即實踐）意義。其現(xiàn)實意義表現(xiàn)為：

1、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建可以保證特定海域內(nèi)海洋資源的合理有序開發(fā),保護海洋資源。

2、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建可以使區(qū)域內(nèi)成員共同應對海洋突發(fā)事件,從而減少單個海管主體的應突成本,實現(xiàn)規(guī)模效益。

3、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建可以整合區(qū)域內(nèi)的給類資源,提高資源的利用率,避免或減少資源的浪費。

4、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建可以使區(qū)域內(nèi)不同成員間實現(xiàn)優(yōu)勢互補,提高區(qū)域的整體對外競爭實力。

三、對我國海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)

我國海洋區(qū)域管理模式下的政府間協(xié)調(diào)機制建構(gòu)是一項長期而系統(tǒng)的工程。這是基于當前我國現(xiàn)行的海洋管理體制還存在著許多不利于海洋區(qū)域管理模式實行和推廣的體制性障礙因素,這些障礙因素主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式還在一定程度上保留著,行業(yè)管理模式下的多頭分散式管理有一種個體主義傾向,而海洋區(qū)域管理模式是要求有一種集體主義傾向的,兩者存在一定的對立性,但這種對立是可以消除的,消除對立的方法就是將行業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理,綜合管理有集體主義的內(nèi)涵,是符合海洋區(qū)域管理的精神要求的；另一方面是因為海洋區(qū)域管理模式無論從理論提出還是實踐時間上來看,其所經(jīng)歷的時間還不長,不僅理論本身還不夠完善,而且實踐經(jīng)驗也不夠豐富,而海洋管理的實踐又是在不斷發(fā)展的,隨著海洋管理實踐的發(fā)展,海洋管理理論也將隨之發(fā)展,海洋區(qū)域管理理論同樣會不斷發(fā)展和走向完善的。

我國海洋區(qū)域管理模式下的政府間協(xié)調(diào)機制建構(gòu)工作不僅是一項長期的工程,而且還是一項系統(tǒng)性的工程。這項工程的系統(tǒng)性表現(xiàn)為它不只是通過簡單地建立一套協(xié)調(diào)制度或設(shè)立一個區(qū)域性海洋管理協(xié)調(diào)機構(gòu)就可以順利實現(xiàn)涉海管理主體間的關(guān)系和諧了,除了做這些工作之外,還應為協(xié)調(diào)機制的實施創(chuàng)造一個從中央到地方上下一致的良好政治制度環(huán)境和建立一套系統(tǒng)的保障區(qū)域協(xié)調(diào)機制正常運行的激勵和約束機制等。

基于以上分析,我國海洋區(qū)域管理模式下的政府間協(xié)調(diào)機制構(gòu)建可以通過以下措施逐步構(gòu)建：

（一）建立各層級海洋管理主體間協(xié)調(diào)機構(gòu),同時要為海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機制的實施創(chuàng)造良好的政治制度環(huán)境,具體措施為：

1、建立一個高層次的區(qū)域海洋管理的協(xié)調(diào)機制,即成立由當?shù)卣I(lǐng)導負責、相關(guān)涉海部門負責人參加的協(xié)調(diào)委員會,具體辦事機構(gòu)設(shè)在海洋管理部門,以改變目前海洋行政管理部門的弱勢。[5]可將國家海洋局現(xiàn)有的三個分局作為區(qū)域性的海管主體協(xié)調(diào)機構(gòu)。沿海各層級地方層級也應同步成立綜合性海洋管理部門,將當下保留的分散型涉海行業(yè)管理部門的涉海職能和人員統(tǒng)一并入新成立的綜合性海洋管理部門,以求真正實現(xiàn)權(quán)責相稱的管理原則,從而減少無人管理或搶著管理的現(xiàn)象,并提高海洋管理效率和保障海洋事業(yè)的整體健康快速發(fā)展,從理論上說這是符合我國的大部制改革思想的。

2、提升國家海洋局的行政級別地位,將它從國土資源部分離出去,使其直接隸屬于國務院管轄。同時將中央其它各涉海部門的涉海職能及其人員并入國家海洋局（當然改革之后名字不宜再叫國家海洋局,可叫海洋部等,國家海洋局分離出去后把國土資源部改名為國地部等,這樣改革之后即使國土海洋部和國土陸地部發(fā)生矛盾或沖突,也可通過國務院臨時召開陸海管理協(xié)調(diào)會議等方式進行協(xié)調(diào)）。

3、改革各級政府官員政績考核標準,改變過去那種以單一的GDP經(jīng)濟總量指標來考核政府官員政績的考核辦法,建議推行官員的綠色GDP政績考核制度,這對于實現(xiàn)海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護和海洋資源節(jié)約之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是不可或缺的。

4、搭建區(qū)域性的海洋信息公共服務平臺,即建立信息協(xié)調(diào)機制,加強區(qū)域內(nèi)各海管主體的信息協(xié)調(diào)?，F(xiàn)實的很多溝通問題和損人利己行為都是和交往主體間的信息不對稱有關(guān)的。因此,建立區(qū)域海洋信息公共服務平臺有助于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類和各層級涉海主體之間的行為和關(guān)系,從而促進區(qū)域內(nèi)和諧海洋目標的實現(xiàn)。

（二）建立一套系統(tǒng)的保障區(qū)域協(xié)調(diào)機制正常運行的激勵和約束機制

1、建立區(qū)域利益的平衡機制,如可以設(shè)立區(qū)域利益補償制度,對因保護區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境或海洋資源或海域整體利益而付出成本的成員,由分享到因該成員的保護海洋行為帶來的利益和好處的區(qū)域內(nèi)其他成員向有功的成員支付一定的補償費,以彌補該成員為保護海洋所付出的代價。[6]這一制度的建立有利于調(diào)動區(qū)域成員參與海洋區(qū)域管理的積極性,是實現(xiàn)海洋區(qū)域管理目標的有效保障機制之一。

2、制定并完善對區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機構(gòu)開展工作的績效考評標準,規(guī)定其實行政務公開,并通過采取聽證會等社會監(jiān)督形式加強對區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的監(jiān)督。

（三）完善區(qū)域海洋管理的公眾參與機制

公眾參與海洋區(qū)域管理意在激發(fā)公眾參與度,這不僅是區(qū)域海洋管理能力建設(shè)的重要組成部分,而且能夠增加政府決策的透明度,起到減少決策風險、促進決策民主化的作用。

按照新公共管理理論,地方政府在行使公共管理上體現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟學的特點,就是以顧客為中心,即強調(diào)服務提供者應對他們的顧客負責,這就要求區(qū)域海洋管理過程中政府決策和管理需要提高公眾的參與程度,廣泛聽取專家、社會團體及公眾的意見,建立并完善反饋程序,實現(xiàn)多元主體共同參與模式,形成區(qū)域海洋管理政府協(xié)調(diào)的有效機制。各級政府決策層要達成一個共識,把公眾的參與程度作為改進區(qū)域海洋管理的現(xiàn)實力量和社會進步的重要尺度,海洋信息通過相關(guān)的政務網(wǎng)和新聞媒介向外發(fā)布,鼓勵公眾依法行使相關(guān)的知情權(quán),通過公眾參與促進區(qū)域海洋管理在機制、政策和行動方面進一步的改進,以利于區(qū)域管理方法的最終形成,這在克服管理體制建設(shè)和政策組織實施的困難方面具有現(xiàn)實的推動作用。

[1]林千紅.試論海洋綜合管理中的區(qū)域管理[J].福建論壇,2005, （7）：113.

[2]王剛,王琪.海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵界定及其構(gòu)建[J].海洋開發(fā)與管理,2008,（1）：46.

[3]王淼,段志霞.淺談建立區(qū)域海洋管理體系[J].中國海洋大學學報（社會科學版）,2007,（6）：1.

[4]劉芳.治理理念下我國海洋區(qū)域管理中的協(xié)調(diào)機制研究[D].青島：中國海洋大學,2008.

[5]林千紅,洪華生.區(qū)域海洋管理的能力建設(shè)及其效益分析[J].廈門大學學報（哲學社會科學版）,2005,（4）：65.

[6]張繁榮,薛雄志.區(qū)域海洋綜合管理中地方政府間關(guān)系模式構(gòu)建的思考[J].海洋開發(fā)與管理,2009,（1）：24.