梅 宏 李浩梅

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100）

“原告主體資格”的確定是環(huán)境公益訴訟立法面臨的首要問題。關(guān)于人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格,成為學(xué)界無(wú)法回避并已產(chǎn)生觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴的問題。

一、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)

環(huán)境保護(hù)被列為現(xiàn)代國(guó)家的基本國(guó)策,國(guó)家成立專門的行政主管機(jī)關(guān)對(duì)諸環(huán)境資源要素予以管理和保護(hù),并由司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的履行職責(zé)進(jìn)行法律監(jiān)督。環(huán)境公益專門機(jī)關(guān)訴訟,是現(xiàn)代國(guó)家在環(huán)境法治建設(shè)中確立的,由專門國(guó)家機(jī)關(guān)（包括擔(dān)負(fù)環(huán)境資源監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)和行使法律監(jiān)督職能的國(guó)家司法機(jī)關(guān)）基于其法定職責(zé),為維護(hù)環(huán)境公益向法院提起訴訟的制度。專門國(guó)家機(jī)關(guān)起訴的法理依據(jù)是專門國(guó)家機(jī)關(guān)依其職能履行相應(yīng)的職責(zé)。現(xiàn)代民主政治以責(zé)任為基礎(chǔ)。作為行使環(huán)境資源監(jiān)督管理職能的行政主體,必須按照法律規(guī)定在行使行政職權(quán)的過(guò)程中依法履行其行政職責(zé),以對(duì)賦予其權(quán)力的人民和國(guó)家負(fù)責(zé)。面對(duì)因人為原因受害的環(huán)境,相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)如果不能通過(guò)行政救濟(jì)措施預(yù)防或控制環(huán)境損害,就必須履行其行政職責(zé),依法訴請(qǐng)司法救濟(jì)。例如,美國(guó)環(huán)境保護(hù)局、州政府可以將那些違反者作為被告,向聯(lián)邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求責(zé)任者支付民事制裁金的訴訟。

在行政主管機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé),應(yīng)作為而不作為,不應(yīng)作為而作為,以及濫用行政自由裁量權(quán)的情形下,人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有權(quán)依其職責(zé)提出司法建議,要求行政主管機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)；人民檢察院亦可代表國(guó)家直接提起環(huán)境公益訴訟,追究環(huán)境侵害者的法律責(zé)任。人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)同樣是履行其法定職能,基于其法定職責(zé),維護(hù)環(huán)境公益。各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置和檢察權(quán)的范圍各有不同,但無(wú)論檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事犯罪提起公訴,還是對(duì)法律實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督,都是代表國(guó)家維護(hù)社會(huì)公共利益。由具有社會(huì)公共利益代言人身份的檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟,不僅符合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職責(zé),也是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的政治需要,以公權(quán)力保障人權(quán)和程序公正的社會(huì)需要。

需要指出的是,由于環(huán)境損害的危害巨大,事前預(yù)防、應(yīng)急控制比司法救濟(jì)更重要,并且環(huán)境訴訟中專業(yè)問題較多,環(huán)境損害的鑒定與證據(jù)收集較為困難,環(huán)境訴訟涉及的科學(xué)不確定性問題需要環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)的政策性判斷,兼因人民檢察院的專業(yè)人員配備、業(yè)務(wù)能力不一定能滿足辦案的要求,人民檢察院雖有依法提起環(huán)境公益訴訟的職能、權(quán)力,卻不必經(jīng)常擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟的第一原告,而應(yīng)在其他原告缺位或法院不予受理起訴或被駁回起訴時(shí)依其職能,支持起訴。意大利學(xué)者莫諾·卡佩萊蒂認(rèn)為,司法長(zhǎng)官或檢察官可能在環(huán)境公益訴訟中起不到什么作用,為保護(hù)環(huán)境及“擴(kuò)散性片段利益”,他傾向于創(chuàng)立專門的政府機(jī)關(guān),這些政府機(jī)關(guān)都有資格提起禁止命令,有時(shí)也可提起損害賠償。我國(guó)學(xué)者呂忠梅亦認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)與內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與任務(wù)不符；環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有可行性,更重要的是,它符合環(huán)境公益保護(hù)及時(shí)性與預(yù)防性的要求。我們不否認(rèn)這些意見包含的合理性,“環(huán)境公益專門機(jī)關(guān)訴訟”中的“專門機(jī)關(guān)”首先指的是負(fù)有環(huán)境資源監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān),但是,設(shè)若“專門機(jī)關(guān)”僅指“專門的政府機(jī)關(guān)”,而不包括“國(guó)家司法機(jī)關(guān)”,我們將如何應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于行使其職責(zé),或因權(quán)力更迭或權(quán)力真空而致事實(shí)上的法律沖突（含消極沖突）等情形？作為當(dāng)?shù)卣慕M成部門,環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)易受部門利益和地方保護(hù)主義的干涉,或有行政機(jī)關(guān)與致污企業(yè)之間的官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的情形發(fā)生時(shí),如何制約行政權(quán)力？單靠公眾監(jiān)督未必得力,司法監(jiān)督必不可少。

我們認(rèn)為,人民檢察院并非環(huán)境公益訴訟的首選原告,卻是環(huán)境公益訴訟制度中不可缺少的適格原告,是維護(hù)環(huán)境正義的最后一道防線。人民檢察院雖不以提起環(huán)境公益訴訟為其主要職責(zé),但是,依其法律監(jiān)督職能,這一“后備”原告行使起訴權(quán),不僅有利于及時(shí)防止、救治環(huán)境損害,還將為環(huán)境法治建設(shè)提供必不可少的司法監(jiān)督力量。與此同時(shí),法律也鼓勵(lì)關(guān)心環(huán)保的有識(shí)之士、群體、NGO等民間力量,自覺維護(hù)環(huán)境公益,彌補(bǔ)國(guó)家公權(quán)力的不足、不及時(shí)或有妥協(xié)等缺點(diǎn),為環(huán)境法治建設(shè)增強(qiáng)公眾監(jiān)督和社會(huì)參與力量。

二、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的司法現(xiàn)狀

檢察制度誕生之初,檢察機(jī)關(guān)即以社會(huì)公共利益代言人的身份出現(xiàn)。發(fā)展至今,雖然各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置和檢察權(quán)的范圍不盡相同,但無(wú)論檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事犯罪提起公訴,還是對(duì)國(guó)家法律實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督,都是其代表國(guó)家維護(hù)公益的體現(xiàn)。

在我國(guó),人民檢察院提起公益訴訟也有著歷史淵源。①1907年清政府頒布了《高等以下各級(jí)審判廳試辦章程》,明確規(guī)定檢察官獨(dú)立行使“民事保護(hù)公益陳述意見”。1909年頒布的《法院編制法》規(guī)定,檢察官有權(quán)“遵照民事訴訟律及有其他法令所定為訴訟當(dāng)事人或公益代表人實(shí)行特定事宜”。1927年中華民國(guó)公布的《各級(jí)高等法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》和《地方法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》,明確規(guī)定檢察官有權(quán)“依照民事訴訟法及其他法令所定為訴訟當(dāng)事人或公益代表人實(shí)行特定事宜”。中華人民共和國(guó)成立以后,1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)之一是“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益之民事案件及一切行政訴訟,均得代表國(guó)家公益參與之”,第10條規(guī)定,最高人民檢察署第三處的職責(zé)之一是“關(guān)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益之民事案件參與事項(xiàng)”。1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定：“最高人民檢察署代表國(guó)家公益參與有關(guān)全國(guó)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益之重要民事案件及行政訴訟?！?954年9月制定的《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定,地方各級(jí)人民檢察院的職權(quán)之一是“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”。另外,回顧我國(guó)《民事訴訟法（試行）》的制定過(guò)程,前后共有7稿。前6稿都有關(guān)于人民檢察院參與民事訴訟的內(nèi)容,尤其是第6稿有此規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)代表國(guó)家提起或者參加涉及國(guó)家和人民重大利益的民事訴訟”。雖然現(xiàn)階段我國(guó)尚無(wú)明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟,但是,為維護(hù)環(huán)境公益,已有不少地方檢察機(jī)關(guān)開展了環(huán)境公益訴訟實(shí)踐。例如,2003年,山東省樂陵市檢察機(jī)關(guān)就對(duì)范某非法煉油污染環(huán)境提起民事訴訟；同年,四川省閬中市檢察機(jī)關(guān)群發(fā)骨粉廠侵害環(huán)境一案提起民事訴訟。2004年四川省資陽(yáng)市雁江區(qū)人民檢察院訴該市雁江區(qū)清水河流域8家石材廠違規(guī)加工石材,擅自向河道排放石漿,造成河道污染和堵塞。2008年,長(zhǎng)沙望城縣人民檢察院針對(duì)長(zhǎng)沙坪塘水泥有限公司環(huán)境污染提起湖南省首例環(huán)境公益訴訟勝訴；貴陽(yáng)市人民檢察院針對(duì)三個(gè)自然人違規(guī)建設(shè)的行為提起民事公益訴訟；廣州市海珠區(qū)針對(duì)新中興洗水廠提起廣東環(huán)境公益訴訟第一案；新余市渝水區(qū)人民檢察院亦針對(duì)仙女湖污染者提起江西環(huán)境公益訴訟第一案。2009年,無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密盜伐高速公路旁樹木嚴(yán)重破壞高速公路環(huán)境案。這些有益的嘗試有力地打擊了危害環(huán)境公共利益的違法行為,彌補(bǔ)了我國(guó)公益訴訟制度缺失的不足,一定程度上保護(hù)了我們的環(huán)境。然而,不可否認(rèn)的是這些個(gè)別的零星的實(shí)踐僅僅只是局部的、偶然的,是在沒有變革完善現(xiàn)有訴訟體制的基礎(chǔ)上的小突破,也因此遭到了許多人的質(zhì)疑。

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟面臨多方面的困難,使其尚未在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮應(yīng)有的作用。一個(gè)重要的因素是現(xiàn)行法律規(guī)范的制約。我國(guó)法律尚未對(duì)人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職能作出明確規(guī)定,人民檢察院針對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告主體資格受到質(zhì)疑。

首先,《人民檢察院組織法》第5條對(duì)人民檢察院職權(quán)的列舉無(wú)一例外全部局限于刑事領(lǐng)域,沒有涉及民事行政訴訟的問題,更不必說(shuō)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容了。其次,《民事訴訟法》第49條及相關(guān)適用意見將能夠進(jìn)行訴訟的“當(dāng)事人”限制為與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織,未包括人民檢察院。另外,《行政訴訟法》第2條也規(guī)定,只有認(rèn)為自己合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)和其工作人員侵害的公民、法人和其他組織才是提起行政訴訟的合法主體。缺少法律明文授權(quán),人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟就很難得到法院的支持,使得實(shí)踐中人民檢察院推進(jìn)公益訴訟的進(jìn)程極為艱難,有時(shí)吃閉門羹,得到不予受理的裁定,有時(shí)不得不走迂回路線,竭力做好相關(guān)部門和群體的說(shuō)服工作,由他們作為當(dāng)事人提起環(huán)境訴訟,更多的時(shí)候是面對(duì)損害環(huán)境的行為束手無(wú)策。

其次,現(xiàn)實(shí)條件的制約。受法律規(guī)范限定人民檢察院行使檢察權(quán)范圍和方式的影響,人民檢察院內(nèi)部的職能部門設(shè)置及人力資源等的配置存在“重刑事輕民行”的情況。以我們的調(diào)研對(duì)象——青島市嶗山區(qū)人民檢察院為例,全院設(shè)有偵查監(jiān)督科、公訴科、反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、控告申訴檢察科、民事行政檢察科等業(yè)務(wù)部門,真正與民行檢察工作密切相關(guān)的只有控告申訴檢察科和民事行政檢察科,且進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查申訴案件的民事行政檢察科,在編工作人員只有三人,僅2009年上半年就受理并審查了近20個(gè)申訴案件。如此比例的工作量與人員配置使其對(duì)民事行政違法行為進(jìn)行全面監(jiān)督檢察力不從心,再考慮以人民檢察院的名義提起環(huán)境公益訴訟更是困難。青島市其他各區(qū)人民檢察院的機(jī)構(gòu)人員設(shè)置及案件受理情況基本類似,缺乏提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐自然造成缺少相應(yīng)的配套設(shè)置。在調(diào)研中我們還了解到,另一個(gè)阻礙人民檢察院行使環(huán)境公訴權(quán)的難題是訴訟經(jīng)費(fèi)問題,對(duì)已生效的民事行政判決不服,到人民檢察院申訴,只需準(zhǔn)備一張申訴狀并生效判決書,無(wú)需繳納諸如訴訟費(fèi)等費(fèi)用,對(duì)職務(wù)犯罪的偵查及其他刑事案件的審查公訴更是只有“支出”,沒有“收入”,也就是說(shuō)人民檢察院要完全依靠?jī)?nèi)部經(jīng)費(fèi)來(lái)處理案件,目前經(jīng)費(fèi)支持申訴人明確的民事行政抗訴案件尚不寬裕,要求人民檢察院以自己的經(jīng)費(fèi)支付環(huán)境公益訴訟的原告訴訟費(fèi)更加困難。

三、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的立法保障之探討

當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度尚不成熟。環(huán)境公民訴訟制度的建立需要民主法治發(fā)展的較長(zhǎng)時(shí)間,在此背景下,由代表公共利益的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)人民檢察院提起環(huán)境訴訟的呼聲日益高漲。[1][2]然而,在我國(guó)現(xiàn)行司法制度下,人民檢察院的工作重心仍置于刑事訴訟領(lǐng)域,民事、行政檢察工作雖有所發(fā)展,但主要集中于對(duì)生效判決的審查和抗訴等方面,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前大量涉及公共利益的民事行政案件尤其是環(huán)境公益訴訟案件的司法需要。要推動(dòng)人民檢察院全面、充分地行使其監(jiān)督檢察權(quán),必須從立法上為人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟提供強(qiáng)有力的保障。

首先,對(duì)1983年由全國(guó)人大修訂的《人民檢察院組織法》予以修訂,明確人民檢察院的職能定位,在該法“總則”第五條中不僅明確規(guī)定人民檢察院的職權(quán)涵蓋民事、行政檢察工作,還應(yīng)單列一款明確人民檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

其次,鑒于我國(guó)尚未建立獨(dú)立的環(huán)境訴訟體制,涉及環(huán)境違法行為的訴訟依情節(jié)的不同分別適用民事、行政和刑事訴訟程序,從三大訴訟法的修改完善入手,明確人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職權(quán)成為更便捷的選擇。在《民事訴訟法》第五章第一節(jié)“當(dāng)事人”中增加一條,“針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等侵害環(huán)境利益的案件,人民檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟,享有與被告同等的訴訟權(quán)利”。在《行政訴訟法》第四章“訴訟參加人”中對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟的原被告的確定后面加上一條公益行政訴訟的規(guī)定,明確指定人民檢察院有權(quán)為公共利益（包括環(huán)境利益）的目的提起公益行政訴訟。[3]這兩個(gè)添加都將環(huán)境公益訴訟作為一種不同于傳統(tǒng)民事、行政訴訟的特殊訴訟對(duì)待,單獨(dú)列舉,既符合一般訴訟結(jié)構(gòu),又是對(duì)原被告起訴資格的突破。不過(guò),僅有這樣的修改是不夠的,人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟職能的行使范圍、程序等等還需要具體詳細(xì)的規(guī)范。最高人民檢察院可以借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,制定《人民檢察院環(huán)境公益訴訟規(guī)則》,將民事訴訟法、行政訴訟法中授權(quán)性條款制度化、具體化,增強(qiáng)其可操作性。

再次,對(duì)于已構(gòu)成犯罪的環(huán)境案件,為了保護(hù)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn),維護(hù)公共利益,人民檢察院需要提起刑事附帶民事訴訟,因此有人提議對(duì)《刑事訴訟法》進(jìn)行修改,[4]對(duì)侵害公共環(huán)境權(quán)益的犯罪行為繼續(xù)追究民事責(zé)任,這也是對(duì)民事訴訟法、行政訴訟法修改的配合和協(xié)調(diào)。一些地區(qū)的立法甚至走在了司法實(shí)踐的前面,例如,寧波市北侖區(qū)人民法院、人民檢察院共同制定了《寧波市北侖區(qū)人民法院、人民檢察院關(guān)于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件的暫行規(guī)定》,使當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院提起附帶民事公益訴訟有據(jù)可依,有規(guī)可循。

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟除了在立法上獲得明確的法律依據(jù),還應(yīng)獲得訴訟費(fèi)用減免的優(yōu)惠政策。2006年12月8日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《訴訟費(fèi)用交納辦法》第八條列舉的不需交納案件受理費(fèi)的案件包括四類,即依照民事訴訟法規(guī)定的特別程序?qū)徖淼陌讣?；裁定不予受理、駁回起訴、駁回上訴的案件；對(duì)不予受理、駁回起訴和管轄權(quán)異議裁定不服,提起上訴的案件；行政賠償案件。我們建議,再添加一類涉及環(huán)境等社會(huì)公共利益的案件。這樣,有助于減少公民、公益組織、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟時(shí)關(guān)于訴訟經(jīng)濟(jì)成本的顧慮,亦為確立人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格排除又一個(gè)障礙。

[1]肖建華.確立公益訴訟制度是民事訴訟立法修改的緊迫課題[A].民事行政檢察指導(dǎo)與研究（總第7集）[C].北京：中國(guó)檢察出版社,2008.157-163.

[2]江偉,常廷彬.民事檢察監(jiān)督的改革與完善[A].民事行政檢察指導(dǎo)與研究（總第7集）[C].北京：中國(guó)檢察出版社,2008.123-128.

[3]馬懷德.有必要盡快建立公益行政訴訟制度[A].民事行政檢察指導(dǎo)與研究（總第4集）[C].北京：中國(guó)檢察出版社,2006.166-167.

[4]曹世聰,殷國(guó)章.刑事案件中的民事責(zé)任追究[A].民事行政檢察指導(dǎo)與研究（總第6集）[C].北京：中國(guó)檢察出版社,2007. 158.