王 鴿 譚 溪

(1.吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012;2.長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

關(guān)于基層政府依法行政若干問(wèn)題的探究

王 鴿1譚 溪2

(1.吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012;2.長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

依法行政是社會(huì)主義法治理論的基本要求,是依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。他對(duì)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)、宏觀調(diào)控的部署、社會(huì)保障體系的加強(qiáng)有著決定性作用?；鶎诱俏覈?guó)一級(jí)政權(quán)的行政主體,是我國(guó)政策的執(zhí)行者和宣傳者,其機(jī)構(gòu)設(shè)置多,管理范圍廣,距離群眾近,能夠及早了解人民需求,切實(shí)保障人民利益和公民權(quán)利?；鶎诱捌涔毴藛T嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的行政行為直接關(guān)系到黨和政府在人民心目中的形象。加強(qiáng)基層政府的依法行政意識(shí),關(guān)系到依法治國(guó)的基本方略的落實(shí),關(guān)系到社會(huì)主義民主法治建設(shè)的盛衰,更關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固。

基層政府;依法行政;人民利益

一、改革開(kāi)放以來(lái)基層政府依法行政取得的初步成效

(一)法律法規(guī)、政策的逐步增多

1979年7月1日由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》分別進(jìn)行過(guò)四次修改,基層政府的設(shè)置順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求不斷完善,為了能夠更好的服務(wù)群眾,使其設(shè)置詳細(xì)而均勻,極具便民性。2005年《國(guó)家公務(wù)員法》出臺(tái),對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的正規(guī)性要求也越來(lái)越嚴(yán)格,公務(wù)員的素質(zhì)也逐步的提高,截止2010年,全國(guó)公務(wù)員有60%在基層,86%擁有大專以上學(xué)歷。十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議為確?；鶎尤嗣窕緳?quán)利得以實(shí)現(xiàn),對(duì)《選舉法》進(jìn)行了修訂,調(diào)整了直接選舉的參選比例,來(lái)自于基層的代表數(shù)量將顯著增多,這將成為中國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程中的重要一步。

(二)民主性、公開(kāi)性的積極拓展

為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和群眾法律意識(shí)的逐漸增強(qiáng),政務(wù)公開(kāi)制度在各級(jí)機(jī)關(guān)建立起來(lái)。2007年通過(guò)了《政府信息公開(kāi)條例》,已成為現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)辦事的重要原則,同時(shí)也是行政民主與依法行政的前提和基礎(chǔ)。其涉及的內(nèi)容相當(dāng)廣泛,包括情報(bào)資料公開(kāi)、行政決定公開(kāi)、程序公開(kāi)、公務(wù)員的狀況公開(kāi),十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議將預(yù)算公開(kāi)正式確定為政府公開(kāi)的范圍。信息公開(kāi)制度的建立健全,有效提高了政府辦事的透明度,加快了政府辦事效率,增加了群眾對(duì)政府的信任感。

(三)從管理到監(jiān)督不再單一

在行政管理過(guò)程中,通過(guò)對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),確立了一系列切實(shí)可行的監(jiān)督和管理制度。其中,行政民主參與制度、行政經(jīng)費(fèi)保障與使用監(jiān)督制度、層級(jí)約束制度等獨(dú)具中國(guó)特色,使行政工作的開(kāi)展靈活而高效。從實(shí)踐效果來(lái)看,這些行政管理制度的推出,一方面對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員是具體的行為規(guī)范,能夠保證法律法規(guī)的具體規(guī)定在實(shí)踐中得到落實(shí);另一方面,對(duì)行政管理相對(duì)人來(lái)說(shuō),可以保證行政管理相對(duì)人在行政過(guò)程中的合法權(quán)益得到具體維護(hù),對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的要求有具體監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

二、基層政府依法行政中的問(wèn)題

在開(kāi)展依法治國(guó)過(guò)程中,基層政府依法行政過(guò)程中也遭遇了一些困難。

(一)行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)題

在上、下級(jí)政府部門(mén)的關(guān)系中,上級(jí)對(duì)下級(jí)政府工作進(jìn)行過(guò)多干預(yù),設(shè)定過(guò)多考核標(biāo)準(zhǔn),極大干擾了下級(jí)政府開(kāi)展工作的自主性?！爸笓]部”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“聯(lián)席會(huì)議”以及“聯(lián)合執(zhí)法”等垂直管理,部門(mén)造成上下級(jí)間職責(zé)權(quán)限、責(zé)任義務(wù)和法律地位不清,引發(fā)一些不必要的行政糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì),在縣一級(jí)有人民銀行、國(guó)家稅務(wù)局、銀監(jiān)辦、煙草局、地稅局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、氣象局、藥監(jiān)局、公路分局、公積金管理中心、國(guó)土局等12個(gè)垂直或者半垂直管理部門(mén)。增加了上級(jí)政府與地方的矛盾使管理混亂。

從同級(jí)基層政府相互關(guān)系上來(lái)看,各平級(jí)部門(mén)間相互排斥很少合作。很多事務(wù)如諸候經(jīng)濟(jì)、流域治理、水資源利用等,都涉及到合作治理,需要一個(gè)系統(tǒng)性的解決方案。如果基層政府間對(duì)此聽(tīng)任各地方自行發(fā)展,或者凡事都依共同上級(jí)解決,會(huì)在很大程度上影響行政效率,妨礙地方的自主性、積極性的發(fā)揮。

(二)地方保護(hù)的問(wèn)題

向地方分權(quán),是中國(guó)改革的一個(gè)重大的特征,它提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。但是,在用地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)衡量政績(jī)的情況下,行政機(jī)關(guān)把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位,在具體行政管理過(guò)程中多會(huì)偏向地方利益、部門(mén)利益、集體利益。這必然限制了資源的自由流動(dòng),導(dǎo)致地區(qū)間的差異拉大。

從上面簡(jiǎn)單分析可以看出基層政府依法行政的開(kāi)展過(guò)程中是存在諸多阻力的。產(chǎn)生的原因可以分為四類:第一,違法行政行為得不到及時(shí)糾正,相對(duì)人的利益得不到及時(shí)救濟(jì),這是阻礙依法行政開(kāi)展的觀念性障礙;第二,行政法治的不健全、行政責(zé)任的不落實(shí)、行政監(jiān)督的不到位是依法行政開(kāi)展的制度性障礙;第三,行政管理制度不完善和政府體制改革不徹底,是阻礙依法行政開(kāi)展的體制性障礙;第四,地區(qū)利益驅(qū)動(dòng)下而產(chǎn)生的地方保護(hù)主義成為依法行政開(kāi)展的機(jī)制性障礙。

在諸多阻礙性因素存在的情況下,推進(jìn)依法行政任重而道遠(yuǎn)。

三、其他國(guó)家和地區(qū)解決基層政府問(wèn)題的先進(jìn)之處

(一)法國(guó)基層政府經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

法國(guó),是現(xiàn)代行政法的發(fā)源地,也是歐洲大陸法系國(guó)家中的典型代表,其行政法主要有如下特點(diǎn):

第一,基層政府高度關(guān)注城際關(guān)系以及與中央政府的關(guān)系。

第二,參與民主。主要體現(xiàn)在公共政策活動(dòng)和民主選舉中。主要通過(guò)設(shè)立各種咨詢委員會(huì)的形式來(lái)進(jìn)行溝通。在民主選舉中,那些政治上和經(jīng)濟(jì)上具有重要地位的市鎮(zhèn)每到選舉年都會(huì)面臨激烈的政黨競(jìng)爭(zhēng)。

第三,公共服務(wù)觀念典型。市鎮(zhèn)政府既在提供公共服務(wù)中發(fā)揮作用又強(qiáng)調(diào)國(guó)家政權(quán)職責(zé)在于保護(hù),而不在于管理。法國(guó)政府為了提高效率,允許民間機(jī)構(gòu)、私營(yíng)公司、非贏利組織等機(jī)構(gòu)代理文化服務(wù)和原本由政府壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)。他們通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行合同出租,進(jìn)而改善公共服務(wù)的質(zhì)量。因此,擴(kuò)大了政府資助的范圍,使之更好的為民眾服務(wù)。法國(guó)基層政府治理的特點(diǎn)在于巧妙的平衡了“競(jìng)爭(zhēng)和公共服務(wù)”,使公民支持政府的各項(xiàng)決策并積極響應(yīng)。

(二)德國(guó)基層政府經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

德國(guó)《基本法》的財(cái)政體制模式最具特色。德國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的來(lái)源有以下幾條途徑:一是聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼。每年聯(lián)邦政府向州政府分配一批資金,州政府再將其中的一部分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與州政府分享稅收。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享的數(shù)量因納稅人的多少而不同,總體上,納稅人交納到州政府各種稅款的15%要回到納稅人所在的地方政府,被地方政府分享;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行征收的稅。各州的法律規(guī)定,市、鎮(zhèn)可以向市民征稅,像消費(fèi)稅、娛樂(lè)稅、飲料稅、養(yǎng)狗稅、第二居所稅、狩獵稅,等等。對(duì)于市、鎮(zhèn)的征稅,市民不能進(jìn)行訴訟,當(dāng)然,市、鎮(zhèn)征稅的底線,是不能讓當(dāng)?shù)鼐用衿飘a(chǎn);四是借債;五是出租房屋、土地等收入;六是社會(huì)捐款。

四、加強(qiáng)我國(guó)基層政府依法行政的路徑選擇

(一)加強(qiáng)執(zhí)法觀念,堅(jiān)持以人為本

依法行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)該放在維護(hù)人民群眾的利益上,放在保障人民群眾的合法權(quán)益上,放在發(fā)展人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上。

首先,基層行政決策的做出要以人為本。應(yīng)當(dāng)建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序,提高行政決策透明度,增加公眾參與度。在出臺(tái)關(guān)系民生的政策與法規(guī)時(shí),應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn),充分反映基層老百姓的根本利益;在做出行政決策之前,應(yīng)當(dāng)深入群眾進(jìn)行調(diào)查研究并廣泛聽(tīng)取意見(jiàn),之后要進(jìn)行集體討論決定,堅(jiān)決杜絕擅權(quán)專斷、濫用權(quán)力、越權(quán)以及違反法定程序的行為發(fā)生;在決策實(shí)施后,要通過(guò)跟蹤、反饋、評(píng)估等方式,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正決策中的問(wèn)題,減少?zèng)Q策失誤造成的損失。

其次,規(guī)范性文件的制定要以人為本。從人民群眾切身利益出發(fā),不能忽視各階層的需要。必須做到嚴(yán)格規(guī)范性文件的制定權(quán)限和程序,符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策,不得違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等行政權(quán)力,不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。

最后,自由裁量標(biāo)準(zhǔn)要以人為本。目前,我國(guó)基層行政自由裁量權(quán)的設(shè)置和濫用比較普遍,其根本原因就在于裁量權(quán)項(xiàng)目繁多、空間過(guò)大,因此必須要實(shí)行定期清理制度,并制定出詳細(xì)的自由裁量權(quán)項(xiàng)目和相關(guān)程序,對(duì)帶有裁量權(quán)的法律條款進(jìn)行細(xì)化、量化,明確具體的標(biāo)準(zhǔn)、條件和范圍、幅度,從而縮小行政自由裁量的隱蔽空間。

(二)加強(qiáng)立法規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制

國(guó)家立法機(jī)關(guān)要根據(jù)基層工作特點(diǎn),來(lái)規(guī)范基層政府的行政行為,制定針對(duì)性強(qiáng)、便于實(shí)際操作的規(guī)章制度。比如土地管理、計(jì)劃生育、招商引資等方面的具體行政行為,應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范,避免濫行政、亂行政和不作為等情況出現(xiàn)。同時(shí),要認(rèn)真推行行政執(zhí)法責(zé)任制,將責(zé)任落實(shí)到崗位乃至具體工作人員。要求工作人員明確執(zhí)法范圍與內(nèi)容,明確執(zhí)法責(zé)任,提高行政執(zhí)法的透明度,完善整個(gè)執(zhí)法程序、執(zhí)法體制和監(jiān)督檢查機(jī)制。對(duì)執(zhí)法人員出現(xiàn)的違法執(zhí)法和不作為等,按行政執(zhí)法責(zé)任制要求嚴(yán)肅查處。同時(shí)也要擴(kuò)大國(guó)家賠償?shù)姆秶?減少錯(cuò)誤行政行為帶給群眾的經(jīng)濟(jì)壓力和精神壓力。在對(duì)待群眾切身利益方面,在完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制方面,既加強(qiáng)對(duì)依法行政主體的行政執(zhí)法監(jiān)督,又重視對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督,使一切行政權(quán)力和行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力都處在有效的法律監(jiān)督之下,適當(dāng)利用媒體監(jiān)督,擴(kuò)大監(jiān)督的范圍,實(shí)現(xiàn)依法行政方式和程序的規(guī)范化、法制化。

(三)宣傳法治觀念,增強(qiáng)法律意識(shí)

樹(shù)立法律意識(shí),這是依法治國(guó)、依法行政的最根本前提,只有提高全民族的法律意識(shí),才能自覺(jué)遵守與執(zhí)行法律,只有提高全體行政機(jī)關(guān)工作人員的法律意識(shí),才能做到依法行政。因此,加強(qiáng)法制宣傳教育,加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)尤為重要。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,應(yīng)該設(shè)立政府法制機(jī)構(gòu),通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法資格審查和行政執(zhí)法人員法律常識(shí)、執(zhí)法知識(shí)與技能的培訓(xùn),提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì),為推進(jìn)依法行政工作提供組織保障。基層政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)立,不但在重大問(wèn)題決策、主要行政問(wèn)題的處理和裁決等問(wèn)題上提供法律咨詢服務(wù),還可以代表政府參加行政訴訟、民事訴訟和涉法上訪調(diào)解等活動(dòng),承擔(dān)政府依法行政法律顧問(wèn)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)了法律意識(shí),才能帶領(lǐng)廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)依法行政和依法治國(guó)的方略。只有建立起一支具有較高法律素質(zhì)的干部隊(duì)伍,才能做到依法行政,只有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念增強(qiáng)了,法律素質(zhì)提高了,依法行政才能有保障。

加強(qiáng)普法宣傳教育,使當(dāng)?shù)厝罕娭?、懂法、守法、增?qiáng)法律意識(shí)。使他們對(duì)于不合法的行政行為,可以通過(guò)法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益,糾正違法行政;這有利于依法治國(guó)在中國(guó)的不斷前進(jìn)與發(fā)展,更有利于和諧社會(huì)的建立和鞏固。

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王鴿(1984-),女,吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國(guó)化研究方向2008級(jí)碩士研究生,主要從事中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究;譚溪(1984-),男,長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院2009級(jí)碩士研究生,主要從事馬克思主義中國(guó)化研究