易 欣

當(dāng)前新的政府收支分類體系有效地克服了原有分類“體系不完整、分類不科學(xué)、反映不明細(xì)、與國際口徑不可比”等弊端，將國際通行做法與國內(nèi)實際有機(jī)結(jié)合，充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)條件下建立健全我國公共財政體系的總體要求，也體現(xiàn)了完善支出預(yù)算管理體制的新理念。對事業(yè)單位預(yù)算收支進(jìn)行科學(xué)的分類，是全面、準(zhǔn)確地反映事業(yè)單位活動的基本前提，也是支出預(yù)算管理的一項基礎(chǔ)性工作。伴隨著我國財政管理模式由計劃經(jīng)濟(jì)時期的生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共財政轉(zhuǎn)變，我國事業(yè)單位收支分類體系與支出預(yù)算管理中存在的問題越發(fā)突出，而社會各界對提高事業(yè)單位預(yù)算透明度、加強(qiáng)財政監(jiān)督的呼聲也越來越高。因此，通過選擇醫(yī)院收支分類體系作為切入點(diǎn)和突破口，切實改進(jìn)和強(qiáng)化支出預(yù)算管理，具有理論上的研究價值和重要的現(xiàn)實意義。

一、政府收支分類與支出預(yù)算管理

1.政府收支分類改革的特點(diǎn)

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，尤其是隨著部門預(yù)算的推行，其局限性日益突出。為完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部預(yù)算司下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并于2007年1月1日開始執(zhí)行，這表示政府延續(xù)50多年的政府預(yù)算科目體系終于走到了歷史盡頭。其在收支范圍、分類體系和具體科目設(shè)置等方面發(fā)生較大變化，這將有助于建立起我國財政信息管理系統(tǒng)。政府收支分類改革內(nèi)容確定的政府收入分類，全面、細(xì)致地反映了政府各項收入的來源和性質(zhì)，不僅包括傳統(tǒng)意義的預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、社會保險基金收入等理應(yīng)屬于政府收入范疇的各項收入。從分類方法上看，新的收入分類按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)的做法，并結(jié)合我國的國情，將政府的收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移性收入等，更加清晰地界定出了當(dāng)前政府的預(yù)算收入范圍，真正將政府的一切預(yù)算收支全面納入了政府預(yù)算范疇，才真正使得政府預(yù)算收入的輪廓更加清晰明了，更加符合改革和形勢發(fā)展的客觀現(xiàn)實，預(yù)算管理改革深化的領(lǐng)域和空間也才得以豁然開朗，變得更新、更具體。

2.支出預(yù)算管理的內(nèi)涵

醫(yī)院支出預(yù)算一般是指醫(yī)院根據(jù)所取得資金的數(shù)量，結(jié)合自身職能，向全社會提供公共服務(wù)的資金使用計劃。醫(yī)院支出預(yù)算實際上反映了醫(yī)院的政策選擇，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，其實質(zhì)是按照市場經(jīng)濟(jì)要求，遵循國家有關(guān)制度、法規(guī)、政策，對各項財政支出預(yù)算進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，從而確保財政支出預(yù)算的正確運(yùn)行，為履行醫(yī)院職能提供必要的財力保障。

3.政府收支分類與支出預(yù)算管理的關(guān)系

政府收支分類是支出預(yù)算管理的一項基礎(chǔ)性工作，它涉及到醫(yī)院支出預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，一個科學(xué)、合理的政府收支分類體系是進(jìn)行有效支出預(yù)算管理的前提，而完善、有效的支出預(yù)算管理反過來又會促進(jìn)政府收支分類的健全，二者相互作用、相互促進(jìn)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，通過政府收支分類，將預(yù)算支出在各個支出項目之間進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并利用預(yù)算支出科目的層次性，對各類支出進(jìn)行詳細(xì)計劃，滿足預(yù)算管理的要求；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，利用政府收支分類，可以反映各項預(yù)算支出的具體情況，有利于發(fā)現(xiàn)實際中出現(xiàn)的問題，便于相關(guān)部門采取有效措施解決問題，從而保證預(yù)算支出任務(wù)的完成；在決算環(huán)節(jié)，通過政府收支分類，總結(jié)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，概括醫(yī)院支出預(yù)算管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，有利于提高預(yù)算管理水平；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過政府收支分類，可以從不同角度、不同側(cè)面，全面反映醫(yī)院預(yù)算運(yùn)行狀況，便于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，及時采取調(diào)整改進(jìn)措施。

二、我國現(xiàn)行支出分類對支出預(yù)算管理的影響

1.對支出效益的影響

我國傳統(tǒng)支出分類體系是一種醫(yī)院功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)相互混雜的分類體系，其弊病和局限性日益突出，不能直觀透明地反映和評價醫(yī)院履行各項職能的情況；預(yù)算支出科目設(shè)置過粗，不利于預(yù)算評價和實施約束等等。為了保證預(yù)算編制達(dá)到醫(yī)院預(yù)算應(yīng)具有的統(tǒng)一性、完整性和正確性，改革原有支出分類體系，建立科學(xué)的政府支出分類體系是必不可少的，建立科學(xué)的預(yù)算績效評價體系也同樣重要，這兩項工作都是建立高效、規(guī)范的預(yù)算管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

2.對支出規(guī)模的影響

改革預(yù)算支出科目，進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)算編制內(nèi)容，提高了醫(yī)院預(yù)算的透明度。在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算的要求，既包括財政預(yù)算內(nèi)收支，也包括預(yù)算外收支。預(yù)算大類科目按部門設(shè)置，下設(shè)明細(xì)項目，大類科目下再按具體支出項目編制款、項、目級明細(xì)預(yù)算。同時將醫(yī)院資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，保持預(yù)算的完整性。把預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機(jī)結(jié)合起來，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算管理體系，從而規(guī)范、充實政府預(yù)算的編制內(nèi)容，確保政府預(yù)算的科學(xué)性、完整性。可見這一改革有利于完整、清晰地反映醫(yī)院收支規(guī)模和政府重要職能活動，有利于強(qiáng)化財政調(diào)控手段，合理配置政府資源，細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算透明度，并能從源頭上防治腐敗。

三、政府收支分類改革下優(yōu)化醫(yī)院支出預(yù)算管理的措施

1.合理調(diào)整和優(yōu)化醫(yī)院支出結(jié)構(gòu)

醫(yī)院支出結(jié)構(gòu)是指在一定的經(jīng)濟(jì)體制和財政體制下，在財政資金分配過程中，醫(yī)院支出的各個不同部分的組合狀態(tài)及其數(shù)量配比的總稱。為此我們要在保證醫(yī)院有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，壓縮行政性支出。我們知道，醫(yī)院行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模要適度，如果過分膨脹，不僅會加重財政負(fù)擔(dān)，還會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，針對當(dāng)前醫(yī)院機(jī)構(gòu)和人員的“雙膨脹”和行政管理費(fèi)的超常增長，要進(jìn)一步強(qiáng)化醫(yī)院公用經(jīng)費(fèi)支出管理，挖掘行政管理支出節(jié)約潛力。適度精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員，控制編制，明確分工，嚴(yán)格控制醫(yī)院的公共經(jīng)費(fèi)，改革會議制度、公共用車制度和招待制度。

2.推行績效預(yù)算管理方式

我國現(xiàn)在還沒有把醫(yī)院的全部資源特別是國有資產(chǎn)都納入預(yù)算管理，沒有準(zhǔn)確核算完成績效目標(biāo)所需成本的機(jī)制，甚至醫(yī)院在市場經(jīng)濟(jì)中的職能定位問題也沒能得到很好解決。因此，在我國推行績效預(yù)算管理方式，就必須做好以下幾個方面的工作。（1）注重加強(qiáng)績效預(yù)算和績效評價立法工作。我國有必要借鑒國外經(jīng)驗以法律的形式保障績效預(yù)算及評價工作的規(guī)范化、制度化和經(jīng)常化；修改《預(yù)算法》及其實施細(xì)則，以法律、法規(guī)的形式把績效預(yù)算確定下來，使績效預(yù)算的開展有法可依。（2）建立有效的激勵機(jī)制。對醫(yī)院單位來說，實行績效預(yù)算就是將醫(yī)院各部門的預(yù)算與其工作績效相掛鉤，按照績效評估的結(jié)果，給真正重要而且高效的部門更多的預(yù)算撥款，以增強(qiáng)各部門預(yù)算執(zhí)行中的靈活性，使其能根據(jù)情況變化及時進(jìn)行調(diào)整。要改變目前對節(jié)余資金的處理辦法，將其留給部門，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，從而建立正確的激勵機(jī)制。各部門內(nèi)部可以根據(jù)績效預(yù)算的原則，合理兼并機(jī)構(gòu)，有效進(jìn)行資源配置。對個人而言，實行績效評估就是從工作的最終成果來正確反映醫(yī)護(hù)人員的實際工作能力。

3.硬化預(yù)算約束

在支出預(yù)算執(zhí)行過程中，各級醫(yī)院必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律、法規(guī)，按照批準(zhǔn)的預(yù)算和國庫資金量撥款。撥付預(yù)算資金應(yīng)堅持以下原則：(1)堅持按預(yù)算計劃撥款。辦理預(yù)算撥款要按核定的年度支出預(yù)算和季度分月用款計劃撥款，不能辦理無預(yù)算、無計劃撥款，也不能辦理超預(yù)算、超計劃撥款。如有特殊情況需要超過預(yù)算時，必須經(jīng)過辦理追加支出預(yù)算手續(xù)后，才能撥款。(2)堅持按事業(yè)進(jìn)度撥款。醫(yī)院應(yīng)根據(jù)各用款單位的事業(yè)進(jìn)度和上期用款單位的資金結(jié)存情況合理撥付資金，既不能將全年所需資金一次性全部撥付，也不能不考慮實際需要推遲撥付。既要保證資金需要，又要防止資金分散積壓；既要考慮本期資金需要，又要考慮上期資金的使用和節(jié)余情況，以保證醫(yī)院預(yù)算資金的統(tǒng)一安排、靈活調(diào)度和有效使用。(3)堅持按預(yù)算級次撥款。即醫(yī)院預(yù)算部門都要按國家規(guī)定的預(yù)算級次逐級辦理預(yù)算撥款的領(lǐng)撥。各級主管部門一般不能向沒有支出預(yù)算關(guān)系的單位垂直撥款。同級主管部門之間也不能發(fā)生支出預(yù)算的撥款關(guān)系。如有需要，應(yīng)當(dāng)通過同級財政部門辦理劃轉(zhuǎn)預(yù)算手續(xù)。

4.實行陽光預(yù)算

實現(xiàn)陽光預(yù)算是醫(yī)院財務(wù)體系建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)。它要求讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與醫(yī)院預(yù)算編制和決策過程，有機(jī)會表達(dá)自己的意見和偏好，有權(quán)力監(jiān)督醫(yī)院預(yù)算資金的使用。這不僅是從委托代理視角——委托人對代理人行使有效監(jiān)督的客觀要求，也是實踐中督促醫(yī)院預(yù)算編制更為嚴(yán)謹(jǐn)，杜絕以醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)意志代替公眾意志，防止暗箱操作以及資金浪費(fèi)，減少預(yù)算執(zhí)行隨意性的根本措施。按照原有政府收支分類編制的政府預(yù)算草案，已不能適應(yīng)社會公眾監(jiān)督預(yù)算的要求。通過收支分類改革，可以更清晰地反映醫(yī)院活動的支出總量、結(jié)構(gòu)和方向，尤其是支出的經(jīng)濟(jì)分類，更能全面、規(guī)范、明晰反映醫(yī)院各項支出的具體用途，保證預(yù)算決策和預(yù)算內(nèi)容的公開透明。

醫(yī)院支出預(yù)算中政府收支分類改革成功，不僅取決于有一套科學(xué)規(guī)范的政府收支分類體系，而且還在于人們觀念的轉(zhuǎn)變和認(rèn)識的提高，同時更需要各方面的協(xié)作與支持。

[1]樓繼偉.中國政府預(yù)算：制度、管理與案例[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2002：116-117。

[2]李友志.新政府收支分類應(yīng)用指南[M].長沙：湖南人民出版社，2006：1-7。

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