祝素月

浙江省“村級會計(jì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理”模式始于1998年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的會計(jì)改革從城市發(fā)展到農(nóng)村。農(nóng)村會計(jì)制度的改革，會計(jì)記賬方法由收付記賬法改為借貸記賬法，村級會計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平已難以勝任，許多村不建賬或者糊涂賬很多，財(cái)務(wù)會計(jì)十分混亂。為此，浙江省開始探索農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的新模式，“村級會計(jì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理”模式在上虞首次運(yùn)用并逐步在全省推廣。

“村級會計(jì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理”是指村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自愿原則，在保證村級集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利不變的前提下，經(jīng)村民代表大會同意，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的農(nóng)村會計(jì)服務(wù)（代理）中心簽訂委托記賬協(xié)議，對村級財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一記賬、統(tǒng)一公開、統(tǒng)一建檔的“五統(tǒng)一”服務(wù)。

“五統(tǒng)一”旨在使農(nóng)村財(cái)務(wù)會計(jì)制度化和規(guī)范化：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對貨幣資金管理、財(cái)產(chǎn)物資管理等方面做出明確的規(guī)定；按會計(jì)法的規(guī)定確定會計(jì)期限，改變村級做帳不及時的現(xiàn)象；建立“領(lǐng)購、使用、結(jié)帳、核銷”的票據(jù)制度，堵住私制票據(jù)、虛報(bào)支出的漏洞；鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理中心統(tǒng)一管理村級財(cái)務(wù)檔案；發(fā)生的原始憑證，經(jīng)過村民理財(cái)小組審核后報(bào)賬，鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道農(nóng)經(jīng)站（農(nóng)村審計(jì)部門）對年度報(bào)表進(jìn)行審核監(jiān)督；各村財(cái)務(wù)按照農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部制定的《村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開暫行規(guī)定》的要求，如實(shí)向群眾公開。實(shí)行村級會計(jì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理后，村集體經(jīng)濟(jì)組織賬目管理混亂的局面得到了改善；各村組建了村民主理財(cái)小組對村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行審核，村民理財(cái)小組的監(jiān)督在一定程度上遏制了財(cái)務(wù)收支由少數(shù)干部說了算、隨意性大的現(xiàn)象；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理中心實(shí)行集中辦公，促進(jìn)了農(nóng)村會計(jì)電算化的推行，大大提高了工作效率。無疑，“村級會計(jì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理”模式的推行應(yīng)用在規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)會計(jì)、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)及改善農(nóng)村財(cái)務(wù)管理手段等方面都發(fā)揮了令人矚目的作用。同時，幾年來的實(shí)踐也表明，“村級會計(jì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理”作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在實(shí)際運(yùn)用中暴露出了一些問題，其有效性沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，集管理和監(jiān)督職能于一身

現(xiàn)有的農(nóng)村會計(jì)委托代理中心隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管理，委托代理中心主任往往由農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)人兼任，一些代理會計(jì)也由農(nóng)經(jīng)員兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站承擔(dān)農(nóng)村財(cái)務(wù)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督職能。會計(jì)委托代理中心接受各村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社等代理記賬委托，具體從事村經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)核算工作，但業(yè)務(wù)上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和上級農(nóng)經(jīng)管理部門的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站要履行數(shù)職，既要對會計(jì)委托代理中心實(shí)施管理，同時又要負(fù)責(zé)對村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理制度執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表、會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿的完整性、真實(shí)性和合法性等進(jìn)行審計(jì)，顯然，這種既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的做法其結(jié)果是難以令人信服的。對廣大農(nóng)民來說，把村級財(cái)務(wù)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，一旦出現(xiàn)問題就有理由懷疑：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不是成了不良村干部的“保護(hù)傘”和“擋箭牌”？是不是與其同流合污？此外，農(nóng)經(jīng)站除了對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社等進(jìn)行審計(jì)外，還要承擔(dān)村干部任期屆滿或離任審計(jì)以及專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)任務(wù)的繁重與審計(jì)力量不足的矛盾突出。由于審計(jì)人員配備不足，只能簡化審計(jì)程序，該調(diào)查的事項(xiàng)不能深入調(diào)查，從而導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量不高。

二、部分農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織沒有單獨(dú)建賬

近幾年，農(nóng)村普遍建立了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動均委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理中心記賬，事實(shí)上，兩類組織的賬務(wù)混淆、不單獨(dú)建賬的情況大量存在。如余杭區(qū)《農(nóng)村社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社管理制度》規(guī)定：股份經(jīng)濟(jì)合作社與村（居）委會原則上需賬戶分設(shè)，獨(dú)立核算，并均實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)中心委托代理記賬制。其中年可分配收入在50萬元以上的必須單獨(dú)建賬。也就是說，對農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織并不是嚴(yán)格要求獨(dú)立核算，單獨(dú)建賬。這種制度上的先天不足，使農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理從誕生起就不規(guī)范，其根本原因是沒有理順村級經(jīng)濟(jì)組織與各方的財(cái)務(wù)關(guān)系。

財(cái)務(wù)管理的原則是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理財(cái)實(shí)踐中提練出來的并在實(shí)踐中證明是正確的行為規(guī)范，它反映著理財(cái)活動的內(nèi)在要求。對村級集體經(jīng)濟(jì)組織的成員農(nóng)民來說，由于他們是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，理順村級經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)關(guān)系是進(jìn)行合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)活動的前提條件。理順村級經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)關(guān)系包括：理順村級經(jīng)濟(jì)組織同社員、債權(quán)人、投資單位、債務(wù)人、內(nèi)部各單位之間的財(cái)務(wù)關(guān)系。如果這些財(cái)務(wù)關(guān)系不理順，村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社是無法堅(jiān)持獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的，也就無法提供如實(shí)反映農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)狀況的信息，保護(hù)其資產(chǎn)的安全與完整就成為一句空話。

三、財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不到位

《農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理規(guī)范化管理辦法》第四條規(guī)定：“規(guī)范化建設(shè)單位要建立健全財(cái)務(wù)管理制度”。然而使有財(cái)務(wù)制度，有章不循的情況仍普遍存在。如用白條抵押代替收據(jù)、取得收入不開正式收據(jù)、對該繳“專戶”的收入不繳“專戶”；間隔幾年才進(jìn)行一次賬實(shí)核對；沒有編制預(yù)算、沒有詳細(xì)的內(nèi)部控制制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)委托代理中心對票據(jù)的審核不嚴(yán)格，往往只對票據(jù)要素的完整性予以審核，而對其合法性、合規(guī)性都難以充分關(guān)注；借款挪用，將請客送禮等支出列為合理的項(xiàng)目支出等等。導(dǎo)致村級財(cái)務(wù)混亂的原因主要是財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不嚴(yán)。

四、財(cái)務(wù)公開不規(guī)范

財(cái)務(wù)公開是農(nóng)村財(cái)務(wù)實(shí)行民主監(jiān)督的重要手段，能有效地解決農(nóng)村財(cái)務(wù)混亂現(xiàn)象。但是近年來的實(shí)踐證明，農(nóng)村財(cái)務(wù)公開在實(shí)際執(zhí)行過程中仍不同程度地存在各種各樣的問題。

（1）不按規(guī)定時間公開。按照村級集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度的規(guī)定，村級集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立財(cái)務(wù)公開制度，按照財(cái)務(wù)公開程序，按月公開財(cái)務(wù)收支和財(cái)務(wù)重大事項(xiàng)，接受廣大農(nóng)民股東的監(jiān)督。事實(shí)上，不按規(guī)定時間公開是普遍現(xiàn)象，有的村半年或一年公開一次，有的只公開上半年，不公開下半年。

（2）公開內(nèi)容不規(guī)范。一是公開內(nèi)容避重就輕，只公開合理收支，不合理收支項(xiàng)目則不與群眾見面；二是只公開財(cái)務(wù)結(jié)果，不公開財(cái)務(wù)活動的過程和原因；三是財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容專業(yè)性太強(qiáng)，過多使用會計(jì)專業(yè)術(shù)語，村民難以理解，無法真正實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)公開的目的。

（3）不按規(guī)定程序公開。按照村級集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度的規(guī)定，村級集體經(jīng)濟(jì)組織建立財(cái)務(wù)公開前應(yīng)由民主理財(cái)小組對全部的財(cái)產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)和有關(guān)賬目進(jìn)行核實(shí)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行公開。然而民主理財(cái)小組并未發(fā)揮真正的作用，村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)信息僅在公開前向民主理財(cái)小組作告知式的公布是普遍的做法。

（4）財(cái)務(wù)公開后續(xù)工作得不到落實(shí)。按照有關(guān)規(guī)定，財(cái)務(wù)公開后，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人要接受群眾質(zhì)詢，聽取群眾的意見和建議，并及時處理相關(guān)問題。但在實(shí)踐中，這一程序往往落實(shí)不到位。雖然多數(shù)村設(shè)立了群眾意見公開欄或配置了意見箱，當(dāng)村民對公開的信息有懷疑提出查詢時，得不到反饋意見或常常敷衍了事。由于財(cái)務(wù)公開后續(xù)工作得不到落實(shí)，村民的意見得不到解決，財(cái)務(wù)公開的效力大打折扣，影響了村民的積極性，大多數(shù)村民對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督不感興趣。

五、民主理財(cái)小組作用虛化

民主理財(cái)小組是代表村民股東進(jìn)行民主理財(cái)?shù)闹黧w，是實(shí)現(xiàn)民主管理經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化的關(guān)鍵。近年，浙江省農(nóng)村普遍建立了民主理財(cái)小組，但要讓民主理財(cái)小組真正發(fā)揮作用，仍相差甚遠(yuǎn)。其中民主理財(cái)小組成員素質(zhì)低、財(cái)務(wù)知識匱乏是導(dǎo)致監(jiān)督效果不理想的因素之一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)成員不懂財(cái)會知識，只有極少數(shù)成員懂得膚淺的財(cái)會知識，了解大致收支情況，理財(cái)監(jiān)督只停留在賬務(wù)的表面，難以發(fā)現(xiàn)賬務(wù)中存在的較為復(fù)雜的問題，使民主監(jiān)督失效。

六、農(nóng)村財(cái)會人員素質(zhì)不高

村級財(cái)會人員的文化水平普遍較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有農(nóng)村財(cái)會人員隊(duì)伍中，初高中學(xué)歷者占絕大多數(shù)，甚至部分財(cái)會人員為小學(xué)文化水平。接受財(cái)會專業(yè)教育的財(cái)務(wù)人員缺乏，是農(nóng)村財(cái)會人員素質(zhì)低的主要原因，由此影響了農(nóng)村財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量，使會計(jì)固有的職能難以發(fā)揮，更談不上會計(jì)服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值管理、經(jīng)營決策和風(fēng)險(xiǎn)控制。

原國家信訪局局長周占順在接受記者采訪時曾說過：“在農(nóng)民上訪事件中有80%以上是合理的，其中85%的上訪事件是由于財(cái)務(wù)問題引起的?！笨梢?，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題是影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的突出問題。隨著我國農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的深入進(jìn)行，現(xiàn)有農(nóng)村財(cái)務(wù)管理模式在新的環(huán)境下面臨新的挑戰(zhàn)。如何理順農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織同社員、政府間的關(guān)系；在農(nóng)村會計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)管方面，如何打破由政府部門直接審查財(cái)務(wù)報(bào)表，發(fā)揮注冊會計(jì)師審計(jì)的鑒證作用；如何發(fā)揮農(nóng)民理財(cái)小組的作用，真正實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督；如何規(guī)范財(cái)務(wù)會計(jì)行為，提高農(nóng)村財(cái)會人員的素質(zhì)，為不斷增長和積累的農(nóng)民財(cái)富提供價(jià)值管理以及經(jīng)營決策、風(fēng)險(xiǎn)控制服務(wù)，是關(guān)乎農(nóng)村政通人和、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要問題。

［1］農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見[J].農(nóng)村財(cái)務(wù)會計(jì)，2008，1.

［2］國家信訪局局長周占順：調(diào)查顯示80%上訪有道理[EB/OL].[2003-11-20].http://www.southcn.com/news/china/zgkx/200311200686.htm.

［3］祝麗云.村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)控制研究[D].河北：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位，2007.

［4］段進(jìn)朋.基于制度創(chuàng)新下的我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式研究[J].生產(chǎn)力研究，2007，10.

［5］徐旭初.對農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的幾點(diǎn)思考[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2007，10.

［6］葛家澍，吳水澎.會計(jì)基本理論問題探討[D].上海：立信會計(jì)圖書用品社，1991.

［7］莫鳴，潘鋒琴.新農(nóng)村建設(shè)中加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)管理的思考[J].消費(fèi)導(dǎo)刊，2008，7.