○張文輝 （同濟大學經(jīng)濟與管理學院 上海 200092）

一、管理評價可以促進生態(tài)島建設的宏觀管理效能

生態(tài)建設的宏觀管理是當前崇明生態(tài)島建設工作的中心環(huán)節(jié)，管理評價可以促進生態(tài)島建設的宏觀管理效能。這取決于生態(tài)建設的內涵、進程及評價特點。從建設內涵看，生態(tài)建設是基于生態(tài)承載力的走向可持續(xù)發(fā)展的自適應過程，必須通過政府引導、科技催化、企業(yè)興辦和社會參與，促進社會、經(jīng)濟和自然復合生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展。為此，除了社會和諧、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境友好、生態(tài)健康、資源節(jié)約，生態(tài)建設還包括管理科學這一重要的建設目標和內容，構成六大有機聯(lián)系的建設領域，進而可以體現(xiàn)為生態(tài)建設的評價指標體系。在我國，生態(tài)建設采用政府主導型的建設模式，因此，生態(tài)建設的宏觀管理及評價工作具有戰(zhàn)略主體性、戰(zhàn)略主導性和戰(zhàn)略總控性。從建設過程看，生態(tài)建設工作在規(guī)劃、實施和運行的各個階段都離不開宏觀管理和綜合評價。宏觀管理和綜合評價工作可以引領生態(tài)島建設的規(guī)劃方向，調控生態(tài)島建設的實施進程，規(guī)范生態(tài)島建設的運行行為。從建設評價看，在“壓力-狀態(tài)-響應”模型下，生態(tài)建設的社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源和生態(tài)的評價及響應具有單一性；作為生態(tài)建設的宏觀管理工作的再管理活動，管理評價及響應具有整體性和綜合性，可以總控整個復合生態(tài)系統(tǒng)的各個層面。崇明生態(tài)島建設的宏觀管理及評價工作的關鍵是研究并建立起一套科學合理的評價指標體系，用以規(guī)范生態(tài)建設的綜合管理，實現(xiàn)生態(tài)建設的管理創(chuàng)新，增強生態(tài)建設的宏觀管理效能。目前，國內外生態(tài)建設的管理評價尚不多見，缺乏相對獨立的系統(tǒng)研究。因此，科學而系統(tǒng)地構建生態(tài)島建設的管理評價指標體系，在理論和實踐上都具有先進性，意義重大。

二、構建管理評價指標體系需要滿足系統(tǒng)性科學原則和宏觀性應用要求

設計生態(tài)島建設的管理評價指標體系必須有明確的評價目標，同時還要符合科學、系統(tǒng)、可比、實用和前瞻的要求，符合系統(tǒng)性評估的要求。不僅如此，構建評價指標體系還需要結合上海市生態(tài)型城市建設和崇明生態(tài)島建設的現(xiàn)狀水平和發(fā)展特點，需要堅持以下幾個方面的宏觀要求和實踐準則。其一，戰(zhàn)略性原則。服務于崇明生態(tài)島建設的戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理，引領崇明生態(tài)島建設中社會、經(jīng)濟和資源環(huán)境等方面的生態(tài)化建設與發(fā)展領域的綜合發(fā)展管理和宏觀治理。其二，現(xiàn)代化原則。按照上海市率先實現(xiàn)現(xiàn)代化建設的要求，以崇明生態(tài)島的城鄉(xiāng)二元分離為起點，以城鄉(xiāng)關系的現(xiàn)代化重構為切入點，通過生態(tài)文明建設促進并實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。其三，時代性原則。反映科學發(fā)展和與時俱進的時代追求，反映依法治國的發(fā)展趨勢，反映科教興國和科教興市的大政方針，反映網(wǎng)絡化、國際化和知識化的發(fā)展背景。其四，務實性原則。結合上海市生態(tài)型城市建設和崇明生態(tài)島建設的現(xiàn)狀水平和發(fā)展特點，反映崇明生態(tài)島建設與管理的本底和核心管理需求。

三、構建管理評價指標體系需要面向生態(tài)島建設工作的核心管理需求

構建管理評價指標體系要貫徹科學發(fā)展觀。崇明生態(tài)島建設的總體目標是按照科學發(fā)展觀的思想和要求建立起來的。2000年以來，通過規(guī)劃編制、環(huán)保行動、財政稅收、組織協(xié)調、行政區(qū)劃、科技支撐，以及創(chuàng)建國家級生態(tài)縣等一系列措施，崇明生態(tài)島建設的宏觀管理工作初步展開，正在有序推進,成為落實科學發(fā)展觀的生動實踐。作為上海市轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設生態(tài)文明的試點區(qū)域，崇明建立起一套生態(tài)建設的管理評價指標體系，發(fā)布科學的評價結果，不僅有助于促進上海市生態(tài)型城市建設及崇明生態(tài)島建設工作，也有助于培育生態(tài)型發(fā)展的創(chuàng)新區(qū)域，為國內其他地區(qū)的生態(tài)建設提供借鑒。

在科學發(fā)展觀的指導下，構建管理評價指標體系要面向生態(tài)島建設工作的核心管理需求?；谡鲗偷纳鷳B(tài)建設模式，崇明生態(tài)島建設也是在政府決策高層的領導下逐步推進的，為此，崇明生態(tài)島建設的管理評價指標體系，需要圍繞政府主導生態(tài)建設工作的核心管理要求加以構建。在崇明生態(tài)島建設中，政府主導生態(tài)建設工作的核心管理需求是：以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，建立生態(tài)建設的核心管理能力和宏觀管理機制，并引導社會公眾廣泛參與；實施綜合導向管理，既要防止片面追求經(jīng)濟增長而導致的生態(tài)與環(huán)境危機，也要防止單一的生態(tài)主義導向而導致的社會經(jīng)濟衰退或持續(xù)貧困傾向；實施綜合發(fā)展管理，協(xié)調社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的生態(tài)化發(fā)展戰(zhàn)略，促進崇明生態(tài)島的復合生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展。

四、采用“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式構建指標體系

1、“能力-機制-參與”模式?！澳芰Α敝干鷳B(tài)島建設的管理能力，“機制”是指管理機制，“參與”是指公眾參與。從生態(tài)建設的管理基礎及實現(xiàn)方式來看，“管理能力”本質上是一種可持續(xù)發(fā)展的能力，是“可持續(xù)發(fā)展能力”的體制性思想性的發(fā)展基礎，是“可持續(xù)發(fā)展能力”的管理表現(xiàn)。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（里約大會）1992年通過的《21世紀議程》指出：一個國家的可持續(xù)發(fā)展能力，在很大程度上取決于該國的生態(tài)狀況與地理條件下的人民與體制的能力。這說明了管理能力構成了可持續(xù)發(fā)展能力的基石。相應地，管理機制則是可持續(xù)發(fā)展的“管理能力”的運行機理和實現(xiàn)方式。它可以分為內在機制和外在機制；內在機制屬于政府內涵式管理的范疇，是狹義的“管理機制”，外在機制屬于政府外延式管理的范疇，主要是指“公眾參與”。因此，“管理機制”和“公眾參與”分別是內涵式權威型與外延式民主型的生態(tài)島建設的管理實現(xiàn)方式（如圖1）。

圖1 “能力-機制-參與”模式

2、“支撐-執(zhí)行-保障”模式。生態(tài)建設的宏觀管理除了可以按照“能力-機制-參與”模式加以評價，還可以按照“支撐-執(zhí)行-保障”模式加以評價?！爸巍笔巧鷳B(tài)島建設的“管理支撐”，“執(zhí)行”是指管理執(zhí)行，“保障”是指管理保障。從管理的結構和效能關系分析，由“支撐-執(zhí)行-保障”所構成的生態(tài)建設的宏觀管理系統(tǒng)中：“管理支撐”反映了崇明生態(tài)島建設與管理的組織屬性和有序化水平；“管理執(zhí)行”反映了崇明生態(tài)島建設與管理的行為屬性和文明水準；“管理保障”反映了崇明生態(tài)島建設與管理的果屬性和效率水平（如圖2）。

圖2 “支撐-執(zhí)行-保障”模式

3、“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式。完整而系統(tǒng)的管理評價指標體系既要反映生態(tài)建設的宏觀管理基礎和實現(xiàn)方式，也要反映生態(tài)建設的宏觀管理體系的結構和功能屬性。為此，崇明生態(tài)島建設的管理評價指標體系可以采用“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式（如圖3）。該模式既可以充分反映崇明生態(tài)島建設的體制性思想性基礎，按照民主集中機制建立的生態(tài)建設的實現(xiàn)機制，以及內外兼治的社會化建設模式，也可以系統(tǒng)地描述崇明生態(tài)島建設的宏觀管理體系結構及其綜合管理工作的組織有序性質和水平、行為文明性質和水平，可靠保障程度與有效實現(xiàn)水平。

圖3 “能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式

五、按照上海生態(tài)型城市建設階段實施動態(tài)化的系統(tǒng)設計

1、按照上海生態(tài)型城市的建設階段設計指標體系。崇明生態(tài)島建設是上海建設生態(tài)型城市的有機構成和重點區(qū)域，并納入了上海市“十五”生態(tài)環(huán)境建設重點專項規(guī)劃。上海實現(xiàn)生態(tài)型城市建設目標的時限為15年，設立了框架期（2006-2010年）、發(fā)展期（2010-2015年）和成型期（2016-2020年）的分階段目標。這是構建崇明生態(tài)島建設的管理評價指標體系的基本依據(jù)。

2、實施動態(tài)化的系統(tǒng)設計，兼顧核心管理需求和數(shù)據(jù)可得。依據(jù)上海市建設生態(tài)型城市的框架期工作安排，結合崇明生態(tài)島建設的核心管理需求和現(xiàn)有的數(shù)據(jù)條件，可以分別形成核心需求型和數(shù)據(jù)可得型的框架期管理評價指標體系方案，并以此作為構建發(fā)展期和成型期的管理評價指標體系方案的基礎依據(jù)，實現(xiàn)指標體系的動態(tài)化的系統(tǒng)設計。核心需求型方案中各個指標可以表征的生態(tài)島建設的管理基礎與實現(xiàn)方式及其管理結構功能屬性，具有理論合理性，但其部分指標缺乏數(shù)據(jù)條件（見表1）。為此，在維持指標的表征意義的前提下，核心需求型方案可以改進為數(shù)據(jù)可得型方案。該設計可以兼顧核心管理需求和數(shù)據(jù)可得，既實現(xiàn)了“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”有機結合的交互型系統(tǒng)評價模式，又強化了指標體系的可操作性。前述缺乏數(shù)據(jù)條件的指標不僅可以作為框架期參考指標使用，還可以納入發(fā)展期和成型期的管理評價指標體系方案，在創(chuàng)造數(shù)據(jù)條件的情況下逐步加以采用，促進指標體系的動態(tài)化的系統(tǒng)設計。

表1 框架期管理類評價指標體系（核心需求型）

六、結束語

管理評價指標體系構建研究是增進崇明生態(tài)島建設的宏觀管理效能的關鍵工作。該研究不僅要符合系統(tǒng)性科學原則，還要滿足宏觀性應用要求，譬如，面向生態(tài)島建設工作的核心管理需求。研究表明，可以采用“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式，按照上海生態(tài)型城市的建設階段，能夠實現(xiàn)崇明生態(tài)島建設的管理評價指標體系的系統(tǒng)構建和動態(tài)化設計。

[1]張文輝：崇明生態(tài)島建設的管理評價需求分析[J].當代經(jīng)濟，2009（9）.

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[3]馬成樑：崇明東灘生態(tài)化建設高層論壇文集[M].同濟大學出版社，2005.

[4]曾剛、谷人旭、杜德斌：生態(tài)經(jīng)濟的理論與實踐——以上海崇明生態(tài)經(jīng)濟規(guī)劃為例[M].科學出版社，2008.