仇 澄

(中共蘇州市委黨校法政部,江蘇蘇州 215011)

對(duì)完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的幾點(diǎn)思考

仇 澄

(中共蘇州市委黨校法政部,江蘇蘇州 215011)

相對(duì)集中行政處罰權(quán)是伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及城市管理的需要誕生的。作為一種新的執(zhí)法模式,雖然可以有效地解決行政執(zhí)法中普遍存在的多頭管理、重復(fù)處罰等問(wèn)題,但從實(shí)踐的情況來(lái)看,仍然存在一些問(wèn)題,亟需改正完善。

相對(duì)集中行政處罰權(quán);體制與機(jī)制;制度創(chuàng)新

進(jìn)入21世紀(jì),面對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求,實(shí)事求是地說(shuō),現(xiàn)階段我國(guó)城市管理還存在很多弊端。城市管理中的多頭管理、重復(fù)處罰、執(zhí)法扯皮、爭(zhēng)利避責(zé)的管理模式,既不符合行政處罰法的規(guī)定,也影響了城市管理的整體效能。加之執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊,執(zhí)法方式有時(shí)欠妥,不但不能解決問(wèn)題,反而在群眾中造成不良影響。在這種歷史背景下,相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)運(yùn)而生。

所謂相對(duì)集中行政處罰權(quán),就是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱行政處罰法)的規(guī)定,經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府決定,將若干個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái),交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使,行政處罰權(quán)相對(duì)集中后,有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán),這是我國(guó)行政處罰法所確立的一項(xiàng)重要制度?！缎姓幜P法》第十六條至第十八條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)構(gòu)行使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰,受委托組織在委托范圍內(nèi),以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰;不得再委托其它任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。”1996年4月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》明確要求:“行政處罰法是規(guī)范政府行為的一部重要法律,與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系重大,其所確立的行政處罰設(shè)定權(quán)制度、實(shí)施行政處罰的主體資格制度、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度、聽(tīng)證制度、罰款決定與罰款收繳相分離制度、政府對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度等,是對(duì)現(xiàn)行行政處罰制度的重大改革,對(duì)改革政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能和加強(qiáng)政府法制建設(shè)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。”在這里第一次使用了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度”的概念。

實(shí)踐中,人們也通常用城市管理行政執(zhí)法權(quán)或綜合執(zhí)法權(quán)來(lái)指稱相對(duì)集中行政處罰權(quán),這主要是由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作首先是在城市管理領(lǐng)域內(nèi)展開(kāi)的。城市管理領(lǐng)域的管理主體多、涉及范圍廣、法律關(guān)系復(fù)雜、存在的問(wèn)題也最集中,且過(guò)去分散執(zhí)法的弊端在城市管理領(lǐng)域體現(xiàn)也最為突出,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)各試點(diǎn)城市率先在城市管理領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作,正是看到了問(wèn)題的關(guān)鍵,找準(zhǔn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的切入點(diǎn)和突破口。因此,本文所討論的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度特指城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度中存在的問(wèn)題

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度推行以來(lái),雖然取得了較好的成績(jī),各項(xiàng)工作也基本納入了正常軌道,但目前仍處于實(shí)踐探索和理論研究的初期階段。通過(guò)近幾年的調(diào)查,筆者發(fā)現(xiàn)在實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的過(guò)程中,仍然存在著一些問(wèn)題,有待我們進(jìn)一步研究并加以改正。

1.體制與機(jī)制方面存在的問(wèn)題。實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán),必然要求對(duì)有關(guān)部門(mén)的行政處罰權(quán)進(jìn)行重新配置,涉及現(xiàn)有行政管理體制的改革,實(shí)際上這也是上層建筑領(lǐng)域的一場(chǎng)革命。既然是革命,就必然出現(xiàn)阻力,特別是來(lái)自權(quán)力被調(diào)整的有關(guān)部門(mén)的阻力。在政府和部門(mén)的關(guān)系上,部門(mén)往往主導(dǎo)政府,在不少上下級(jí)部門(mén)之間形成了難以打破的利益機(jī)制,政府統(tǒng)一的行政管理職責(zé)也因而被各部門(mén)分割,部門(mén)往往游離于其所在的政府之外,政府對(duì)所屬部門(mén)缺乏有效的調(diào)控和監(jiān)督手段,造成“大”部門(mén)“小”政府以及政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化的不正?，F(xiàn)象。從總體上看,缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的機(jī)制,各部門(mén)主動(dòng)支持配合不夠,有的部門(mén)仍然行使已經(jīng)調(diào)整由集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的權(quán)力,有的部門(mén)不配合集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的活動(dòng),對(duì)本部門(mén)掌握的有關(guān)行政管理資料和信息不移交,案件移送不夠規(guī)范,應(yīng)罰未罰等現(xiàn)象仍然存在,缺乏制度上的保證。有的城市甚至出現(xiàn)了集中的行政處罰權(quán)又回歸原行政管理部門(mén)的現(xiàn)象。相對(duì)集中行政處罰制度的本意在于解決多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)等問(wèn)題,但在實(shí)踐中,有些處罰權(quán)被人為分散,職責(zé)進(jìn)一步交叉,提高了執(zhí)法成本,影響了行政效率。如環(huán)境噪聲管理,本來(lái)處罰權(quán)已分屬不同執(zhí)法部門(mén),實(shí)施相對(duì)集中行政處罰后,不僅未把分散的處罰權(quán)集中起來(lái),反而進(jìn)一步把環(huán)保部門(mén)環(huán)境噪聲管理分散劃轉(zhuǎn)到環(huán)保部門(mén)和城管執(zhí)法部門(mén),增加了管理部門(mén),也使得市民為噪聲投訴的對(duì)象從原來(lái)的一個(gè)部門(mén)增加到兩個(gè)部門(mén),給市民維權(quán)添加了不必要麻煩。原來(lái)無(wú)照商販均歸工商部門(mén)管理,現(xiàn)人為將這管理權(quán)一分為二:室內(nèi)的無(wú)證攤販歸工商部門(mén)管理,室外的由城管部門(mén)管等等。這些做法均會(huì)提高執(zhí)法成本,使職權(quán)交叉情況進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.行政處罰權(quán)集中范圍不統(tǒng)一的問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào))文件,城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┘行惺剐姓幜P權(quán)的范圍包括:(1)市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理等方面法律法規(guī)規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán);(2)工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán);(3)公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)。其后《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào))文件進(jìn)一步明確為:“市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán),強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施;城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán);城市綠化管理方面法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán);公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰權(quán);省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)?！钡诰唧w實(shí)施中,許多城市對(duì)國(guó)務(wù)院法制辦批準(zhǔn)的綜合執(zhí)法的范圍進(jìn)行了調(diào)整。如:大連集中了規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、建筑市場(chǎng)、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地管理、房地產(chǎn)管理、市政公用管理的全部行政處罰權(quán);長(zhǎng)沙市集中了規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化的全部行政處罰權(quán)及環(huán)保、工商、公安交通的部分行政處罰權(quán);安陽(yáng)市集中了規(guī)劃、市政、園林、環(huán)衛(wèi)的全部行政處罰權(quán)及環(huán)保、公商、公安交通的部分行政處罰權(quán)。這些調(diào)整有著濃郁的地方色彩,隨意性較大,影響了行政處罰權(quán)集中范圍的統(tǒng)一。

3.行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題。早在《行政處罰法》公布之初,國(guó)務(wù)院針對(duì)有些地方、部門(mén)聘用合同工、臨時(shí)工從事執(zhí)法工作,經(jīng)費(fèi)和其他保障條件又不具備,導(dǎo)致執(zhí)法人員的整體素質(zhì)下降,影響政府形象等問(wèn)題,明確要求“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的資格、證件和著裝管理,停止合同工、臨時(shí)工從事行政處罰工作”。在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的試點(diǎn)工作方案中,又進(jìn)一步要求“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),其執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”。但是,目前,全國(guó)各地的城管執(zhí)法人員定為公務(wù)員身份的很少,主要還是部門(mén)聘用制的為主。例如,蘇州市城管執(zhí)法部門(mén)的人員組成方式,除局機(jī)關(guān)人員是公務(wù)員外,其余的420名編制全部是參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制,人員來(lái)源主要有:一是城管部門(mén)原有執(zhí)法人員,符合錄用條件的;二是涉及相對(duì)集中部門(mén)的執(zhí)法人員,如規(guī)劃、市政、水務(wù)等劃轉(zhuǎn)人員;三是按照國(guó)家公務(wù)員條件,公開(kāi)向社會(huì)招聘的執(zhí)法人員。各縣級(jí)市(區(qū))組建的執(zhí)法隊(duì)伍也是這個(gè)模式。這種情況如果不及早采取措施予以解決,將會(huì)影響行政執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè),也不利于提高行政執(zhí)法水平。

4.城管行政執(zhí)法所面臨的外部環(huán)境問(wèn)題。城市管理行政執(zhí)法的特殊性決定了執(zhí)法任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性和困難性。相對(duì)集中行政處罰權(quán),較之以往單個(gè)部門(mén)的執(zhí)法來(lái)說(shuō),力度是大多了,但由于城管執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)重,執(zhí)法范圍廣,面對(duì)的管理對(duì)象構(gòu)成復(fù)雜,大多是一些社會(huì)弱勢(shì)群體,執(zhí)法內(nèi)容大多涉及相對(duì)人的根本利益,這樣在執(zhí)法中很容易受到群眾的誤解,甚至是暴力圍攻。而且受不良習(xí)慣和文明素質(zhì)的影響,違反城市管理規(guī)定的人員群體相當(dāng)龐大。城管執(zhí)法部門(mén)所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章又并沒(méi)有賦予其相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施,暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重影響了城管行政執(zhí)法工作的順利開(kāi)展。而為了維護(hù)良好的執(zhí)法形象,執(zhí)法人員面對(duì)突如其來(lái)的人身安全威脅往往束手無(wú)策,嚴(yán)重?fù)p及城管執(zhí)法的權(quán)威和政府形象。此外,隨著我國(guó)依法治國(guó)方略的深入實(shí)施,法律體系越來(lái)越完善,人民群眾的法律意識(shí)越來(lái)越強(qiáng),對(duì)城管執(zhí)法工作和城管執(zhí)法人員的要求也越來(lái)越高,執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的言行不當(dāng)也越來(lái)越容易引起廣大群眾的誤解或糾紛。全國(guó)各地城管負(fù)面事件和負(fù)面報(bào)道又比較多,指責(zé)城管、提起城管就搖頭甚至辱罵城管的還大有人在,城管執(zhí)法的外部環(huán)境不容樂(lè)觀。

二、完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的幾點(diǎn)建議

應(yīng)該說(shuō),相對(duì)集中行政處罰權(quán)的確立有利有弊,但如何興利除弊是問(wèn)題的關(guān)鍵?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過(guò)大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過(guò)程中完成的”。[1]在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的實(shí)踐過(guò)程中,我們不能因?yàn)橹贫却嬖谥毕莺筒蛔?而將現(xiàn)有的行政資源廢棄,而另外又去找尋解決對(duì)策,我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度,為實(shí)行綜合行政執(zhí)法奠定基礎(chǔ)。

1.完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)法律規(guī)范體系。完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)立法,我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)全面、統(tǒng)一的法律法規(guī)為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度正身,保障在開(kāi)展該工作時(shí)有法可依。根據(jù)《行政處罰法》的立法精神和相關(guān)規(guī)定,全國(guó)人大應(yīng)及時(shí)制定《相對(duì)集中行政處罰法》或至少由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)的《相對(duì)集中行政處罰條例》,在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的目的、原則、基本范圍、實(shí)施程序、備案監(jiān)督等基本規(guī)定。這樣可以保證全國(guó)一盤(pán)棋,各地實(shí)施這一制度時(shí)也有了強(qiáng)有力依據(jù)。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中與相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度相抵觸的內(nèi)容應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改。過(guò)去部門(mén)立法形成了實(shí)際上的部門(mén)利益保護(hù),以立法形式使部門(mén)利益合法化是當(dāng)前中國(guó)立法實(shí)踐中的一大怪圈。同時(shí)“條條立法”和部門(mén)內(nèi)部審批、執(zhí)法管理“一條龍”的工作模式,使行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)規(guī)章要么簡(jiǎn)單重復(fù),要么沖突矛盾。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作試點(diǎn)實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題,究其根本,其中重要原因就在于立法上未能統(tǒng)一和及時(shí)修正。這種人為制造的矛盾和沖突完全可以通過(guò)人們不斷努力予以糾正。通過(guò)在法律、法規(guī)上對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度層層落實(shí),可以確保該工作順利、規(guī)范、有序的開(kāi)展。

2.合理劃分相對(duì)集中行政處罰權(quán)的集中范圍。行政處罰權(quán)的集中范圍是直接關(guān)系到行政處罰效率、關(guān)系到是否能達(dá)到集中目的的一個(gè)重要方面。因此,在確定集中范圍時(shí),應(yīng)該合理、科學(xué),不能一味求大,為爭(zhēng)奪權(quán)力,不考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,不考慮行政機(jī)關(guān)的實(shí)際能力。不合理的集中范圍劃分只會(huì)讓行政處罰陷入新的職權(quán)不清和權(quán)力交叉的窘境之中。在具體確定集中范圍時(shí),為保證科學(xué)性、合理性,應(yīng)該考慮到以下幾個(gè)因素:(1)實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是為了解決多頭執(zhí)法等問(wèn)題,因此,集中的對(duì)象應(yīng)該是存在職權(quán)交叉,確實(shí)需要集中的權(quán)力,某些權(quán)力單一,執(zhí)法主體明確,則無(wú)需納入集中范圍。同時(shí),集中的行政處罰權(quán)要具有“相關(guān)性”和“關(guān)聯(lián)性”,基本屬于同類(lèi),行為目的、活動(dòng)規(guī)則類(lèi)似,這樣才能保證執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)能一并查處,符合行政效率的要求。(2)相對(duì)集中行政處罰權(quán)涉及到要將原屬其他部門(mén)的權(quán)力劃分給執(zhí)法機(jī)關(guān)的,要盡量整體劃轉(zhuǎn),如果某項(xiàng)職能不能整體劃轉(zhuǎn),那就以不集中該職能為原則,對(duì)因行政管理的需要確實(shí)要部分轉(zhuǎn)移權(quán)力的,法律、法規(guī)必須對(duì)原機(jī)關(guān)及綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)各自的處罰權(quán)力一一列明,而且在列舉的過(guò)程中要盡量避免使用實(shí)際可操作性不強(qiáng)的語(yǔ)句。(3)對(duì)于相對(duì)集中行使專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行政處罰權(quán),需要進(jìn)行一些技術(shù)性鑒定,如噪音標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)的測(cè)定等等時(shí),在分散處罰體制中,應(yīng)該明確相關(guān)職能部門(mén)或?qū)I(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的認(rèn)定、鑒定職責(zé)。

3.努力打造一支高素質(zhì)的城管執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法人員的素質(zhì)高低,直接關(guān)系到相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度能否有效推行和取得預(yù)期成效。要對(duì)現(xiàn)有的城管執(zhí)法隊(duì)伍不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平和道德素質(zhì)教育,使執(zhí)法隊(duì)伍始終保持高昂的戰(zhàn)斗力和業(yè)務(wù)工作的高水準(zhǔn)。對(duì)于從社會(huì)招錄的人員,必須通過(guò)嚴(yán)格的考試、考核程序,依照公平、公正、公開(kāi)的原則,將文化程度高、法律政策水平高、工作能力強(qiáng)、職業(yè)道德佳、身體素質(zhì)好的人員吸收到執(zhí)法隊(duì)伍中來(lái)。嚴(yán)格行政執(zhí)法人員資格審查,杜絕不具備執(zhí)法資格的單位和個(gè)人從事行政執(zhí)法工作。在行政執(zhí)法隊(duì)伍中進(jìn)一步開(kāi)展以執(zhí)政為民、公平正義、服務(wù)大局為主要內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念教育,積極引導(dǎo)全體城管執(zhí)法人員樹(shù)立正確的執(zhí)法動(dòng)機(jī)和目的,做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法,樹(shù)立行政執(zhí)法隊(duì)伍良好的社會(huì)形象。要對(duì)執(zhí)法人員的違法執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行明文規(guī)定,對(duì)不履行責(zé)任的人員進(jìn)行嚴(yán)格追究,應(yīng)該盡快改變現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)執(zhí)法人員違法執(zhí)法責(zé)任規(guī)定模糊的現(xiàn)狀,通過(guò)硬性規(guī)定以列舉的方式明確執(zhí)法人員的責(zé)任,對(duì)某種具體違法、不當(dāng)行為該給予何種具體的處罰方式、具體追究程序都一一予以規(guī)定,增強(qiáng)法對(duì)執(zhí)法人員的指引作用,加強(qiáng)法的威懾力,確保責(zé)任能真正落實(shí)。

4.加快推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)相關(guān)制度的創(chuàng)新。為更加有效施行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作,必須與時(shí)俱進(jìn),加快制度創(chuàng)新,及時(shí)解決推行這一工作的諸多深層次矛盾。一要正確處理行政處罰權(quán)與行政管理權(quán)的關(guān)系。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的意圖之一,是想使行政處罰權(quán)與行政管理權(quán)“兩權(quán)分離”,目前國(guó)內(nèi)大多城市實(shí)行的是“一套班子,兩塊牌子”(即冠名為“××城市管理局”和“××城市管理行政執(zhí)法局”)這種“相對(duì)分離”的模式。也有人提出“完全分離”:行政管理機(jī)關(guān)和行政處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi),從各機(jī)關(guān)分離出處罰權(quán),歸于獨(dú)立的綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。兩種模式紛爭(zhēng)的背后隱藏著權(quán)力和利益的爭(zhēng)奪。為了從根本上解決行政處罰的重復(fù)性、分散性和低效性,筆者以為應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行行政管理體制,對(duì)行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)的權(quán)力重新配置,使行政管理機(jī)關(guān)與行政處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。這樣可避免“一套班子,兩塊牌子”兩權(quán)不徹底分離而產(chǎn)生新的條塊分割的矛盾和增加協(xié)調(diào)成本。當(dāng)然這里強(qiáng)調(diào)行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)的分離,并非意味著行政處罰權(quán)與行政檢查權(quán)的絕對(duì)分離,其實(shí)這兩種權(quán)的行使有時(shí)是難以分開(kāi)的?！缎姓幜P法》中就明確賦予行政處罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政檢查權(quán),因?yàn)樾姓z查是行政處罰的必要前提,沒(méi)有必要的行政檢查,就難以作出準(zhǔn)確的行政處罰。二要加強(qiáng)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他職能部門(mén)的互相監(jiān)督,處罰機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí),發(fā)現(xiàn)審批、許可等有問(wèn)題的,要及時(shí)反饋給相關(guān)部門(mén),審批、許可等部門(mén)發(fā)現(xiàn)處罰不當(dāng)時(shí)也應(yīng)及時(shí)通知執(zhí)法機(jī)關(guān),對(duì)方機(jī)關(guān)拒不改正的可以直接向本級(jí)人民政府反映。三要建立相對(duì)集中行政處罰信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi),不僅有利于行政相對(duì)人了解法律法規(guī)和相關(guān)執(zhí)法程序,更好地理解和配合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政活動(dòng),而且也是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督,保證執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政,最終維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效辦法。城市管理往往涉及千家萬(wàn)戶,與百姓利益密切相關(guān),在實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)活動(dòng)中,尤其要完善和推廣咨詢會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)制度,在涉及重大行政處罰案時(shí),要形成由所有利害關(guān)系人、有關(guān)專(zhuān)家和執(zhí)法部門(mén)共同參與的執(zhí)法程序,使各方利益需求得到充分有效表達(dá)?！?/p>

[1]沈巋.法治和良知自由:行政行為無(wú)效理論及其實(shí)踐之探索[J].中外法學(xué),2001(4).

責(zé)任編輯:錢(qián)國(guó)華

D922.1

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1004-1605(2010)10-0070-04

仇澄(1953-),男,江蘇蘇州人,中共蘇州市委黨校法政教研部教授,主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。