徐敏寧,李 陽

(中共江蘇省委黨校公共管理教研部,江蘇南京 210004)

提升公信力是我國非營利組織走出困境的有效路徑

徐敏寧,李 陽

(中共江蘇省委黨校公共管理教研部,江蘇南京 210004)

國家體系和市場體系配置資源分別有其效率缺乏和公平缺失的先天不足。在新的資源配置體制中,非營利組織能兼顧公平與效率,促進和諧社會的構(gòu)建,有力地彌補前兩者的缺陷。然而,我國的非營利組織卻在政府規(guī)制和市場擠壓下困難重重。破解其瓶頸之困應(yīng)以提升其公信力為突破口,因提升公信力能夠弱化政府規(guī)制,優(yōu)化制度環(huán)境,扭轉(zhuǎn)觀念偏差,激發(fā)志愿意識,緩解其所面對的種種困難。

非營利組織;公信力;突破口;和諧社會

非營利組織,簡稱NPO(Nonp rofit Organization),是不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府社會組織。它能兼顧公平與效率,能有力地彌補政府體系和市場體系配置資源的先天不足。隨著近幾十年席卷全球的政府改革運動,構(gòu)建共同治理模式[1]與“社團革命”(associational revolu-tion)重建“第三部門”相回應(yīng),[2]以及公民社會(civilsociety)理論再度流行與新公共管理理論相契合,非營利組織的價值和地位日益凸顯。中共十六屆四中全會提出要不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力,強調(diào)要“發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用,發(fā)揮社會、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用,形成社會管理和社會服務(wù)的合力”。然而,在實踐建設(shè)中,我國的非營利組織卻在政府規(guī)制和市場擠壓下困難重重。本文試圖以提升公信力為突破口來探索我國非營利組織走出困境之策。

一、我國非營利組織面臨的瓶頸之困

1.政社不分、制度缺乏的硬環(huán)境之困

目前我國非營利組織主要面臨著“政社不分”、制度失范和制度嚴(yán)重缺乏的制度性困境。一方面,相當(dāng)一部分非營利組織是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,是從政府的職能部門轉(zhuǎn)化而來,或者是由政府機構(gòu)直接建立的,它們在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等許多方面,都過分地依賴政府,其法人代表往往是政府人員兼任。在一定程度上,它們依舊是作為政府的附屬機構(gòu)在發(fā)揮作用。同時,現(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定在很大程度上不利于非營利組織的發(fā)展。它們所帶有的控制、限制的基調(diào)和煩瑣的手續(xù)規(guī)定及其制度性框架,在相當(dāng)長的時期里都成為制約非營利組織發(fā)展的因素。[3]各種不同的法規(guī)制度之間及其實施主體之間經(jīng)常出現(xiàn)的摩擦和不協(xié)調(diào),也給其發(fā)展設(shè)置了客觀的障礙。另一方面,相應(yīng)的法律很不健全。只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等幾部法律條例。財務(wù)、用人、考評、監(jiān)督等規(guī)范管理的法律制度還處于盲點。法律制度的缺失尤其是監(jiān)督制度缺失嚴(yán)重地影響其健康發(fā)展和公信力的提升。非營利組織客觀存在自身監(jiān)督主體缺位的先天不足。它面對著捐贈者和服務(wù)對象等多樣化的監(jiān)督主體,而捐助者動力不足和監(jiān)督主體“自然缺位”,無法發(fā)揮有效的監(jiān)督作用;作為弱勢群體的服務(wù)對象不僅在信息獲取和處理、利益訴求及資源動員等方面存在能力缺陷,而且由于受益者所處的不平等地位,也難以發(fā)揮監(jiān)督作用。

2.志愿精神缺失的軟環(huán)境之困

非營利組織的內(nèi)在驅(qū)動力不是利潤的動機,也不是權(quán)力原則,而是以志愿精神為背景的利他主義和互助主義。其行為目的不是追求經(jīng)濟效益和自身利益的最大化,而在于“自身價值實現(xiàn)”,追求“社會美德”(social virtue)。正像企業(yè)是組織化的資本、政府是組織化的權(quán)力一樣,非營利組織是組織化的志愿精神。志愿精神(volunteerism)是一種利他主義和慈善主義的精神,是“個人或團體,依其自由意志與興趣,本著協(xié)助他人改善社會的宗旨,不求私利與報酬的社會理念”[4]。中國文化滋養(yǎng)了助人為樂、樂善好施、扶貧濟困的志愿精神,但卻缺少現(xiàn)代志愿的公益基因。中國的慈善觀是由血緣人倫向外推及的慈善,它使人難以產(chǎn)生對素不相識的人、被認(rèn)為對他沒有行為道德責(zé)任的人的關(guān)懷;西方的慈善卻是在“眾生平等”的底線原則上給人的生命的一種關(guān)懷,它超越了由血緣形成的親屬關(guān)系和由實質(zhì)價值形成的善惡分際,其核心理念是普遍的人文關(guān)懷和人道主義,包涵著尋求和實現(xiàn)生命意義的內(nèi)在必然性。[5]中國傳統(tǒng)文化的特點導(dǎo)致志愿精神的先天不足,導(dǎo)致“行為不規(guī)范”、“無視職業(yè)道德,違規(guī)舞弊”、“執(zhí)業(yè)活動不嚴(yán)肅、不規(guī)范,甚至從事非法活動”、“組織能力長期欠發(fā)達(dá),違背非營利準(zhǔn)則,貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重”、“甚至比政府部門更為低效,管理上也更為混亂”等問題。這使非營利組織公信力嚴(yán)重喪失,而公信力是志愿的前提和基礎(chǔ),于是又導(dǎo)致志愿精神的后天不足、動力不足。

3.內(nèi)部資金與人才缺失之困

經(jīng)費和人才是非營利組織得以順利運行的基礎(chǔ)和保證。然而,我國非營利組織的經(jīng)費和人才十分缺乏。第一,資金困乏。非營利組織的經(jīng)費主要來源政府支援、捐贈、合法經(jīng)營收入。會員制非營利組織主要來源還有會費收入。由于政府財力的有限性,政府支援對于其發(fā)展、壯大來說是極其有限的,志愿者主動捐贈更是杯水車薪。有相當(dāng)一部分非營利組織經(jīng)費竭蹶,辦公無紙張、任職者無薪酬,無法開展正常的活動,處在名存實亡的“休眠狀態(tài)”。有些組織為了生存和發(fā)展,在經(jīng)營一些與自身不相干的甚或是違法的活動。這種狀況嚴(yán)重削弱組織的公信力,反過來又影響支持和捐贈活動。這樣,“支持和捐贈不足”、“不相干或非法活動”與“公信力喪失”之間就形成了惡性循環(huán)。第二,人才缺失。在我國絕大多數(shù)自上而下的非營利組織中,基本的工作人員都來自政府的離退休人員;在很多自下而上的非營利組織中,沒有或幾乎沒有人才渠道,定員和編制極為有限,主要是依靠志愿者開展活動。這種人事制度限制優(yōu)秀人才進入非營利組織,造成了非營利組織內(nèi)部專業(yè)性人才缺失和整體人員的素質(zhì)較低現(xiàn)象。人才的缺失直接導(dǎo)致能力的不足,導(dǎo)致活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力滯后,組織活動無法正常開展?？梢哉f人才問題是非營利組織發(fā)展的瓶頸,嚴(yán)重制約著它的發(fā)展。

二、提升公信力對我國非營利組織化解瓶頸之困的動力作用

1.提升公信力能夠弱化政府規(guī)制,漸趨化解其制度缺乏之困

隨著政府改革運動及新公共管理理論的興起,非營利組織在國外扮演著越來越重要的角色。在我國,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善,政府、市場與社會的分工與合作日益明顯,“后總體性社會”開始形成,出現(xiàn)了自由流動的資源和自由活動的空間。[6]當(dāng)前,國家在一定程度上已經(jīng)放松了對經(jīng)濟的管制,個人對國家的依附性降低,非營利組織作為社會發(fā)展的一支重要力量,在我國的地位和價值也日益凸顯。但與國外相比,我國的非營利組織不論在內(nèi)部建設(shè)上,還是在外部環(huán)境上都相對欠缺。官方監(jiān)督主體的多元化和激勵不足影響組織規(guī)則有效性的發(fā)揮,社會監(jiān)督薄弱和競爭環(huán)境的缺失導(dǎo)致外部約束軟化,腐敗和道德滑坡導(dǎo)致工作人員志愿失靈,這些問題的存在不利于非營利組織社會公信力的提升。[7]這種客觀的不足強化了政府的規(guī)制,而政府的規(guī)制又帶來了更多的限制,阻礙其進一步發(fā)展和壯大,使其公信力進一步削弱。政府規(guī)制的重要原因之一就是其公信力不高。規(guī)制的必要性與其公信力之間構(gòu)成了反比關(guān)系,公信力低,規(guī)制必要性就強;公信力高,規(guī)制必要性就弱。因此,只有非營利組織積極開展社會公益活動,努力提高自身公信度,才能逐步使政府改變現(xiàn)有觀念,弱化政府的規(guī)制,從而逐步營造出有利的法律政策環(huán)境。

2.提升公信力能夠激發(fā)志愿意識,漸趨化解其經(jīng)費竭蹶之困

非營利組織不像企業(yè)以營利為目的,也不像政府有國家財政收入為后盾,它主要是以人們的捐贈和政府的支持為經(jīng)費來源。目前,我國政府對其組織的支持極其微薄,因此,要解決其組織經(jīng)費困乏問題,應(yīng)主要從其組織自身著手,從如何增強社會捐贈能力著手。而要增強該能力,首要問題是提升其公信力,因公信力是激發(fā)志愿意識的關(guān)鍵因素。在非營利組織中,不存在要付出的剩余索取權(quán),也不存在期望獲得利潤的所有者,所有者與經(jīng)營者之間的代理關(guān)系是模糊的。此外,沒有剩余索取權(quán)或股份,管理層也就不必?fù)?dān)心組織在市場上被收購或出售。[8]在所有者是組織的捐贈人的情況下,他們期待著捐助有助于公益事業(yè)。盡管捐贈人并不期望他們的投資有所回報,但如果他們的期待沒有得到滿足,他們將投資別處。因為志愿行為的維系和堅持,在于在志愿工作中人的生命價值得到充分肯定:被人尊重、被人需要、被人喜愛和感激。公信力高,志愿者的生命價值就能得到更大的肯定,就能更大地激發(fā)志愿意識。這樣,公信力的高低與志愿意識的強弱形成正比關(guān)系。在代理關(guān)系模糊和監(jiān)督機制困乏的情況下,唯有公信力能彌補這種縫隙。當(dāng)公信力得以提升,志愿者對組織和組織成員有足夠信任之時,其志愿意識就能得到激發(fā)、提升、涌流,化為強烈的志愿精神,表現(xiàn)在社會捐贈行為之上?？梢?當(dāng)公信力得到提升,志愿意識得到充分激發(fā)時,經(jīng)費竭蹶的困境就會被漸趨化解。

3.提升公信力能夠扭轉(zhuǎn)觀念、廣吸人才,漸趨化解其人才缺失之困

公信力是非營利組織的生命線。我國非營利組織人才缺失很大一部分原因是由于其公信力缺失所致。自上而下的非營利組織人員很大一部分來自政府的離退休人員或是一些“仕途”失意之人,他們工作積極性、創(chuàng)造性、志愿精神嚴(yán)重缺失;自下而上的非營利組織幾乎都是靠自愿者來展開工作的,志愿者的素質(zhì)參差不齊,甚或有些志愿者動機并不純真;此外,長期的大政府小社會的思維模式的束縛及相關(guān)信息的閉塞,導(dǎo)致相當(dāng)一部分人對其并不了解,甚或有極度偏見和錯誤的認(rèn)識,認(rèn)為它是休閑、養(yǎng)老,或是不思進取、游手好閑之輩的聚集地。這種客觀的事實與錯誤的認(rèn)識和觀念使非營利組織公信力嚴(yán)重喪失,釀成用人路徑上難以化解的輿論屏障,使其不能引導(dǎo)、吸引優(yōu)秀人才進入組織。因此,要解決其人才缺失問題,除了從法律和制度上加以規(guī)范和疏通,更應(yīng)扭轉(zhuǎn)這種錯誤的觀念,疏通人們的心理通道。而要扭轉(zhuǎn)人們的觀念,讓人們對組織有一個正確、全面、科學(xué)的認(rèn)識,就要著力提升其公信力。當(dāng)然,公信力的提升不僅是靠對法律、制度和科學(xué)的認(rèn)識,該組織內(nèi)部的規(guī)范與表率更為重要。當(dāng)組織的公信力得到提升,人們認(rèn)識到在該組織內(nèi)工作極有價值并有廣闊的發(fā)展前景之時,自然將會有大批優(yōu)秀人才被吸引進來,組織的人才匱乏問題將漸趨緩解。

三、提升非營利組織公信力的突破口

(一)強化制度建設(shè),以制度作為其公信力提升的保障

非營利組織制度建設(shè)主要是組織外部的法律制度和內(nèi)部的規(guī)章制度建設(shè)。第一,建立、健全組織外部法律制度。完備的法律制度是社會信用健康、規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)和必然要求,有助于提高組織及其成員的社會合法性和公信度。而我國目前有關(guān)非營利組織的法律很不健全,只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等幾部法律條例。而對非營利組織的財務(wù)、用人、考評、監(jiān)督等規(guī)范管理的法律制度還處于盲點。法律制度的缺失嚴(yán)重地影響其健康發(fā)展和影響其公信度的提升。因此,必須完善現(xiàn)有的法律制度,建立、健全用人、財務(wù)、問責(zé)、評估、監(jiān)督等管理制度。第二,建立、健全其內(nèi)部的規(guī)章管理制度。組織內(nèi)部的規(guī)章制度是實現(xiàn)組織規(guī)范化、科學(xué)化管理,實現(xiàn)組織目標(biāo),提升組織能力和公信力的前提和基礎(chǔ)。組織內(nèi)部必須明確目標(biāo)和職能,建立、健全考勤、獎懲、監(jiān)督制度及各種計劃和規(guī)則。這樣才能有章可循,有據(jù)可依,避免無序和混亂,組織的能力才能得以提升,公信力才能得以提升。

(二)營造有利的道德氛圍,以道德作為其公信力提升的支撐點

1.非營利組織應(yīng)以實事求是為準(zhǔn)則,以公平正義為先導(dǎo),弘揚中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和強化現(xiàn)代公益精神的建設(shè)。非營利組織的內(nèi)在驅(qū)動力是以志愿精神為背景的利他主義和互助主義,其追求的是“自身價值實現(xiàn)”、“社會美德”和現(xiàn)代的公益理念。非營利組織的這種特殊性質(zhì),要求其有更高的職業(yè)道德,有更強的奉獻(xiàn)意識。由于職業(yè)道德的高要求和公益基因的先天缺失,在我國,加強倫理道德建設(shè)與加強志愿精神及公益意識培育就顯得尤為緊迫。

2.非營利組織更應(yīng)強化對組織的忠誠、對職業(yè)的忠誠、對外部志愿者的忠誠建設(shè),樹立一種神圣的使命感和責(zé)任感。這種忠誠度的高低與組織的公信力高低形成正比關(guān)系。美國著名學(xué)者加爾布雷斯認(rèn)為,行政組織外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度,“內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力所形成的‘雙峰對稱’是一個組織有能力讓人服從其目標(biāo)的首要條件”[9]。因此,他認(rèn)為組織系統(tǒng)中個人服從組織,忠誠于組織目標(biāo),是形成和強化組織權(quán)力意志并使組織權(quán)力有效實施的根本前提。組織外部權(quán)力的大小及合法性程度,取決于內(nèi)部權(quán)力的協(xié)調(diào)程度和忠誠度。內(nèi)部對共同目標(biāo)的服從、忠誠度越高,外部的認(rèn)同感和支持度就越高,組織在外部的權(quán)力影響就越大,公信力就越高。非營利組織由于委托代理關(guān)系模糊,其組織成員的志愿精神與忠誠意識比政府組織成員要求更高。內(nèi)部的忠誠是非營利組織的命脈,倘若失去內(nèi)部忠誠,其成員就可能追求私利,這與其公益宗旨背道而馳,將褻瀆外部志愿者的志愿精神,必將導(dǎo)致其走向衰弱?？梢?非營利組織內(nèi)部這種“雙峰對稱”關(guān)系更為突出。因此,非營利組織只有提升其成員的忠誠度和強烈的使命感才能吸引、凝聚員工和志愿者,才能得到公眾的信任和支持,才能避免組織在經(jīng)過一段短暫的快速發(fā)展后就很快走向停滯、乃至消亡的發(fā)展怪圈,走上持續(xù)、健康的發(fā)展道路。

(三)大力開展公益或互益活動,以公益性活動作為其公信力提升的著眼點

公益活動是非營利組織存在價值的重要體現(xiàn),是提升公信力的著眼點。開展公益或互益活動能擴大組織的輿論宣傳力度,能給公眾帶來切身的利益,直接激發(fā)公眾的志愿意識。公信力會在潛移默化中得到提高,尤其是在一些互益性會員制的非營利組織里。互益性的會員制非營利組織大多數(shù)是行業(yè)協(xié)會或商會,其經(jīng)費主要來源于會員的會費,會員的志愿精神并不強烈,他們的會費上繳程度和多少與組織能否給他帶來切身的利益密切相關(guān),而這種切身利益的實現(xiàn)主要是通過組織開展有益的活動得以實現(xiàn)的。但現(xiàn)實生活中,許多領(lǐng)導(dǎo)把主要精力放在謀求權(quán)力和私利上,很少或象征性地開展一些公益活動,組織的地位和作用并不能真正地得以體現(xiàn),組織形象在人們的心中漸漸地弱化,組織的公信力也隨之漸漸地淡化。要提升其公信力就必須大力開展公益或互益活動,以公益活動幫助人們形成正確的認(rèn)識,以公益活動增強凝聚力和影響力。

(四)以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)打造現(xiàn)代化信息平臺,以信息平臺作為其公信力提升的窗口

公信力的提升是建立在信任的基礎(chǔ)之上的?！靶湃巍币辉~中的“信”本意是指誠實、真實和真誠無欺;而“任”則是指使用和任用。《辭?！分?“信任”被明確界定為“信得過而托付重任”?？梢?信任的前提是必須對信任的對象要有充分的認(rèn)知和了解,認(rèn)知的前提是信息暢通。目前我國非營利組織公信力不高,很大程度就在于相關(guān)信息不暢通,許多人對其并不真正的認(rèn)識和了解,甚或抱有偏見和錯誤的認(rèn)識。因此,構(gòu)建以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的信息平臺顯得尤為緊迫。它不僅可以暢通信息,讓人們了解組織的性質(zhì)、作用和特征,了解其過去、現(xiàn)在和將來及其與之有切身利益的公益活動,還可以強化其規(guī)范化、科學(xué)化,增強透明性,有利于組織之間的合作與交流,有利于人們的監(jiān)督管理,有利于與國際組織之間的交流和接軌。只有抓住數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的契機,構(gòu)建以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的信息平臺,才能使組織的宗旨和目標(biāo)深入人心,才能使組織的公益活動融入人們的生活中去,進而樹立非營利組織的新形象,其公信力也才能真正得以提升?！?/p>

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責(zé)任編輯:彭安玉

D638

A

1004-1605(2010)10-0045-04

本文系國家社會科學(xué)基金項目“民主執(zhí)政的實現(xiàn)路徑與運行機制研究”(10BZZ006)的階段性成果之一。

徐敏寧(1974-),男,江蘇鹽城人,研究生學(xué)歷,中共江蘇省委黨校公共管理教研部講師,主要從事公共政策與公共管理研究;李陽(1954-),女,江蘇沭陽人,中共江蘇省委黨校公共管理教研部主任、教授,主要從事地方政府研究、中外政府體制比較研究。