“完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機制對策研究”課題組

中國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占人口的大多數(shù)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制、機制，發(fā)展好、維護好廣大農(nóng)民群眾的切身利益，是農(nóng)村基層黨的建設(shè)需要解決的重大現(xiàn)實課題。河北省肅寧縣實施基層民主組織、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村維穩(wěn)組織和黨的基層組織“四個覆蓋”，對解決這個問題進行了有益探索。

一、“嚴(yán)重的問題在于組織農(nóng)民”

在學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀和爭先創(chuàng)優(yōu)活動中，肅寧縣委、縣政府結(jié)合對中央有關(guān)農(nóng)村工作文件的學(xué)習(xí)，一直在思考著這樣一個問題，即如何解決目前存在的一些體制、機制障礙，把維護好、發(fā)展好農(nóng)民的切身利益與加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來，以進一步維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定，促進全縣經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

一是在實行村民自治以后，怎樣把人民當(dāng)家作主真正落到實處。實行村民自治，建立村委會，使它成為村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治組織，是發(fā)展基層民主的重大變革。但在實踐中，也存在大量亟待解決的突出問題，集中表現(xiàn)為：“兩委”班子不和諧，相互爭權(quán)，矛盾很多，黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位受到挑戰(zhàn)；基層民主只落實了村民的選舉權(quán)，其他重要民主權(quán)利如決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、管理權(quán)等無法落實，被肅寧縣委書記安偉華稱為“半截子民主”。

二是社會治安怎樣實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。近幾年，社會治安已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定、干擾農(nóng)民正常生產(chǎn)、生活的突出問題，一些村“有了事沒人管，著了火沒人救，來了賊光喊不動手”。肅寧作為“中國裘皮之都”，買全國，賣全國，維護社會安定和諧遇到的挑戰(zhàn)更多。全縣一度每年有幾十臺變壓器被盜，甚至發(fā)生過外地盜搶人員眾目睽睽下把裘皮專業(yè)戶家中的皮貨全部裝上車?yán)?，光天化日之下把一輛新買的小汽車開跑的事件。對此群眾有意見，干部很頭痛，嘗試過許多辦法，效果都不理想。村里雖然都設(shè)有治保員，但因管理幅度過大，難以發(fā)揮維穩(wěn)保安作用。

三是怎樣使農(nóng)民真正成為市場的主體，走共同富裕道路。目前，農(nóng)村一家一戶的分散經(jīng)營方式，規(guī)模小，成本高，效益低。農(nóng)民既不了解市場，也不掌握信息，更不懂技術(shù)和經(jīng)營管理，很難在市場經(jīng)濟的大潮中站穩(wěn)腳跟，發(fā)家致富。比如肅寧已經(jīng)有12萬畝的設(shè)施蔬菜，但是圍繞蔬菜的生產(chǎn)、加工、銷售，老百姓還是單個面對市場，自己在價格制定、產(chǎn)品銷售上沒有話語權(quán)，高質(zhì)量的產(chǎn)品，既賣不出高價，也進入不了高端市場。

四是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用怎樣加強。目前基層黨組織從組織設(shè)置、方式方法等方面，都延用著傳統(tǒng)的工作模式，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟、人群變化和黨員流動的需要。一方面是有的基層組織、無職黨員沒有平臺和不知如何發(fā)揮作用;另一方面是有的地方、行業(yè)、領(lǐng)域存在黨組織建設(shè)的空白點，農(nóng)民群眾關(guān)心的大量工作無人去做，很多新經(jīng)濟組織、民間組織游離于黨組織領(lǐng)導(dǎo)之外，處于自發(fā)狀態(tài)。農(nóng)村還有一些能人，活動能量大，但又不在體制內(nèi)，難以在維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定中發(fā)揮積極作用，個別人甚至成為影響和諧穩(wěn)定的不利因素。所以肅寧縣委提出，就加強黨的自身建設(shè)來說，廣大農(nóng)村無職黨員如何發(fā)揮作用，是當(dāng)前基層黨建需要解決的突出問題、面臨的最大挑戰(zhàn)。

肅寧縣委認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)存在的各種問題，歸結(jié)到一點，就是農(nóng)民沒有組織起來。他們認(rèn)為，黨對農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)，是黨取得革命、建設(shè)和改革開放一個又一個勝利的關(guān)鍵所在，而黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民最成功的經(jīng)驗，就是把農(nóng)民組織起來,“不怕農(nóng)民有組織，就怕農(nóng)民無政府”。如果說新中國成立之初合作化時期“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民”，那么在改革開放和市場經(jīng)濟條件下，嚴(yán)重的問題就在于組織農(nóng)民。

二、把農(nóng)民重新組織起來的創(chuàng)新思路

肅寧縣委認(rèn)為，當(dāng)前條件下，加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，把農(nóng)民重新組織起來的有效方法，就是實施“四個全覆蓋”。

一是基層民主組織全覆蓋。即通過借鑒“青縣模式”村級治理的成熟經(jīng)驗，在村一級設(shè)立村代會作為決策機構(gòu)，以原來的村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民理財小組為基礎(chǔ)，建立村民監(jiān)督委員會，把村級民主組織健全起來，為農(nóng)民參與村政村務(wù)，行使決策、管理、監(jiān)督各項民主權(quán)利搭建一個平臺，以改變在現(xiàn)行村民自治體制下村民自治權(quán)僅僅限于選選村干部，對村政、村務(wù)的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)都難以落實的“半截子民主”局面，真正實現(xiàn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)從“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。同時，通過由村黨支部（總支）書記競選兼任村代會主席的制度設(shè)計，理順村黨支部、村代會、村委會、村民監(jiān)督委員會之間的關(guān)系，真正建立起“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村代會決策、村委會執(zhí)行、村民監(jiān)督委員會監(jiān)督”的村級治理新架構(gòu)，在把基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用突出出來的同時，使村級組織配備更為科學(xué)，結(jié)構(gòu)更為合理。

二是農(nóng)村經(jīng)濟合作組織全覆蓋。即積極創(chuàng)新培育模式，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有各類社會資源，通過采取能人大戶領(lǐng)辦、村組農(nóng)戶聯(lián)合、院?；睾献?、龍頭企業(yè)帶動、流通市場鏈接等方式，因地制宜、不拘一格地培育各種農(nóng)村經(jīng)濟合作組織。通過建立健全各種協(xié)會、專業(yè)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，把所有農(nóng)民都納入到這些組織中，以幫助農(nóng)民解決很多產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)及生活中的困難，發(fā)揮這些組織的紐帶作用，把傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“小而全”的封閉式籬笆拆除，使眾多農(nóng)戶融合成一個內(nèi)在的利益共同體，通過細化分工促進勞動生產(chǎn)率的提高，在對接市場中發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)濟效益，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

三是農(nóng)村維穩(wěn)組織全覆蓋。即立足于“讓農(nóng)民自己幫自己、自己管自己，有事大家管、有情況大家?guī)汀?，探索建立?+1”組織模式。這里的“3”，一是在村一級建綜治工作站，設(shè)“一干兩員”，即綜治專干、治安隱患信息員和矛盾糾紛調(diào)解員，專抓農(nóng)村社會穩(wěn)定和安全；二是在過去生產(chǎn)隊或居住片區(qū)的基礎(chǔ)上，建綜治小區(qū)，設(shè)綜治小區(qū)區(qū)長，管40～60戶；三是綜治小區(qū)下設(shè)綜治小組，每10戶選1個威信高的人，擔(dān)任保安員和民事糾紛調(diào)解員，來管理10戶之間的事。這里的“1”，是在各村成立一支由5～15人組成的治安巡防隊。建立“3+1”組織模式，目的是為激發(fā)調(diào)動村民熱愛家鄉(xiāng)、奉獻家鄉(xiāng)的積極性，讓農(nóng)民主動參與到基層管理組織中來，分解村一級的工作擔(dān)子，減少社會管理層次，縮小社會管理幅度，增強基層管理的“親和力”，實現(xiàn)黨委、政府管理與農(nóng)民自我管理的有機結(jié)合、有限警力與無限民力的有機結(jié)合，使基層的矛盾和問題能夠及時得到發(fā)現(xiàn)和解決。

四是基層黨的組織全覆蓋。即在認(rèn)真做好“村兩委”換屆掃尾工作基礎(chǔ)上，逐步把農(nóng)村各級黨組織建立健全起來，把黨員都納入到組織體系中去，把黨的組織建到各種經(jīng)濟組織、綜治維穩(wěn)組織和基層民主組織中去，建到園區(qū)、社區(qū)中去，努力實現(xiàn)黨建工作與具體工作的有機結(jié)合、同步推進，努力把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢。使群眾走到哪里，黨的組織就建到哪里，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搞研究、供信息、傳技術(shù)，與群眾一起研究發(fā)家致富、做大做強產(chǎn)業(yè)，搞好社會化服務(wù)，不僅解決如何把農(nóng)民組織起來的問題，而且解決由誰來組織農(nóng)民的問題。同時，堅持以基層黨組織為核心，建立“四個覆蓋”的對接機制，促進各類組織融合、均衡發(fā)展，使黨組織在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中實現(xiàn)對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、民主政治建設(shè)和社會穩(wěn)定工作的有效領(lǐng)導(dǎo)，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的方式，逐步實現(xiàn)由直接決策到出謀劃策，由直接指揮到引導(dǎo)服務(wù)，由直接領(lǐng)辦到搭建發(fā)展平臺的轉(zhuǎn)變，進一步提高黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)水平。

三、“農(nóng)村社會管理的一場革命”

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，肅寧縣實施“四個覆蓋”，找準(zhǔn)了加強基層黨建和黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織農(nóng)民與解決農(nóng)村各種問題的切入點和結(jié)合點，產(chǎn)生了良好的社會影響和實踐效果，是農(nóng)村社會管理模式的重大創(chuàng)新。

基層民主組織全覆蓋使農(nóng)民成為“當(dāng)家人”。通過建立村代會作為常設(shè)性議事、決策機構(gòu)，整合村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民理財小組，成立村民監(jiān)督委員會作為監(jiān)督機構(gòu)，對村級重大事務(wù)實行民主提議、民主商議、民主決策、公開承諾、監(jiān)督執(zhí)行“五步工作法”，使村民各項民主權(quán)利得到了落實，當(dāng)家作主地位得到了充分體現(xiàn)。另外在原“村兩委”即支部委員會、村民委員會之外增加“兩會”即村代會和村民監(jiān)督委員會，不僅使村級治理結(jié)構(gòu)更加完善，也十分有利于化解農(nóng)村矛盾，解決一些復(fù)雜問題?，F(xiàn)在，全縣253個行政村，已經(jīng)有158個建立了村代會和村民監(jiān)督委員會，覆蓋率達62%。

經(jīng)濟合作組織全覆蓋為農(nóng)民架起了“致富橋”。通過把各類協(xié)會、專業(yè)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織建立健全起來，逐步把所有農(nóng)民都納入到各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)組織、專業(yè)化服務(wù)組織當(dāng)中。再通過這些組織，把農(nóng)產(chǎn)品的示范、培訓(xùn)、生產(chǎn)、收購、加工、銷售等各個環(huán)節(jié)的利益“捆綁”在一起，一頭牽農(nóng)戶，一頭聯(lián)市場，形成了一個有機的產(chǎn)業(yè)化“鏈條”，為農(nóng)民開通了“致富路”，架起了“致富橋”。目前，肅寧縣主要形成了以下五種類型的經(jīng)濟合作組織：一是“銷售型”經(jīng)濟合作組織，二是“加工型”經(jīng)濟合作組織，三是“科技型”經(jīng)濟合作組織，四是“勞務(wù)型”經(jīng)濟合作組織，五是“服務(wù)型”經(jīng)濟合作組織。截至2010年8月，全縣共建立起各種協(xié)會、專業(yè)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織127個，覆蓋150多個村，帶動農(nóng)戶3.3萬戶，許多農(nóng)戶從中受益，經(jīng)濟合作組織被許多老百姓稱為“致富的搖錢樹”。

維穩(wěn)組織全覆蓋讓農(nóng)民睡上了安穩(wěn)覺。通過實施“3+1”工作機制，建立健全綜治工作站、綜治小區(qū)、綜治小組三層組織網(wǎng)絡(luò)和成立村治安巡防隊，把有限的警力與無限的民力結(jié)合起來，構(gòu)建起橫向到邊、縱向到底的村級平安網(wǎng)絡(luò)，融打擊犯罪與預(yù)防犯罪于一體，形成群防群治的局面。通過在全縣253個行政村全部建立“平安互助監(jiān)控網(wǎng)”，將全村所有固定電話和手機都接入平安互助網(wǎng)，村民家里遇有緊急情況，通過撥打96999，就可以直接接通村委會的大喇叭，對全村喊話求助。巡防隊員和其他村民聽到呼救后，會迅速趕到現(xiàn)場給予幫助。維穩(wěn)組織在排查治安隱患，調(diào)解家庭、鄰里矛盾糾紛上也發(fā)揮了重要作用。2009年至今排查出的3825件社會矛盾糾紛和治安隱患，在村級化解3749件，化解率達98%。過去全縣每年有幾十臺變壓器被盜，實行維穩(wěn)組織全覆蓋之后，再沒有發(fā)生過變壓器被盜事件，其他盜竊案件發(fā)生率也明顯降低，維穩(wěn)組織被稱為“老百姓的保護神”。

基層黨的組織全覆蓋為廣大無職黨員發(fā)揮作用找到了發(fā)揮作用、實現(xiàn)價值的大舞臺。實施“四個覆蓋”，著眼點是把農(nóng)民重新組織起來，核心是實現(xiàn)黨的基層組織全覆蓋，為廣大無職黨員發(fā)揮作用找崗位、搭平臺，途徑是民主組織、經(jīng)合組織、維穩(wěn)組織向農(nóng)村和村民覆蓋，基層黨組織向民主組織、經(jīng)合組織、維穩(wěn)組織覆蓋，做到了哪里需要，哪里就有黨員；哪里有黨員，哪里就有黨的組織；哪里有黨的組織，哪里就有黨員模范帶頭作用和黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮，為農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展提供了堅實的組織保證。

課題組認(rèn)為，肅寧縣推行“四個覆蓋”，不僅達到了把農(nóng)民組織起來、加強黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的目的，而且具有易操作、成本低、效果好的特點。易操作，是指“四個覆蓋”沒有復(fù)雜的機構(gòu)和繁瑣的程序，有的還是從群眾的創(chuàng)造中來，具有很好的群眾基礎(chǔ)，經(jīng)過簡單培訓(xùn)，老百姓能明白，村干部會操作。成本低，是指“四個覆蓋”除從縣委有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)辦公室（辦公室全體工作人員均為兼職）外，既不增加機構(gòu)設(shè)置，也不增加人員，完全依靠現(xiàn)有黨政系統(tǒng)推進。效果好，表現(xiàn)在這是一項真正的惠民工程，除縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府已經(jīng)形成政治共識外，村兩委班子因為可以減少自身工作壓力，有利于化解農(nóng)村矛盾，實施熱情很高；廣大村民因為能夠從多方面切實獲益，也有很高的參與積極性。易操作、成本低、效果好，就能夠長期堅持，形成長效機制。無論干部還是村民，都對“四個覆蓋”給予了充分肯定，認(rèn)為實施“四個覆蓋”，是“農(nóng)村社會管理的一場革命”。

（課題組成員薛建中、李聚山、楚建義）

作者單位：中共河北省委黨校黨建教研部

(責(zé)編/郭建民)