劉恩杰 白俊良

（水利部海委漳衛(wèi)南運河邯鄲河務局 056001）

隨著2002年9月《國務院辦公廳轉發(fā)國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》（以下簡稱《實施意見》文件的發(fā)布，具有劃時代意義的水管體制改革在我局展開，本著“科學設崗、精干主體；管養(yǎng)分離、剝離輔助；壯大實體、規(guī)范運作；社會保障、良性發(fā)展”的目標，要逐步建立起符合我局管理實際、充滿生機和活力的水利工程管理體制，即“管養(yǎng)分離”。

筆者一直參與和關注著我局的體制改革工作，關注著“管養(yǎng)分離”新型管理體制給我局帶來的每一絲變化，并對其中一些影響面較大、困擾我們工作的問題進行了深入的調查，引發(fā)了許多深刻的思考。

1 “管養(yǎng)分離”體制的實質

“管養(yǎng)分離”就是把維修養(yǎng)護職能和人員從管理機構中剝離出來，實現(xiàn)工程管理與維修養(yǎng)護機構和人員分離，明確管理層、養(yǎng)護層的職責。管理層負責水利工程的日常管理、運行、觀測、檢查、巡查、監(jiān)測、水政監(jiān)察等任務；養(yǎng)護層負責水利工程的日常維修養(yǎng)護任務。根據(jù)有關維修養(yǎng)護的規(guī)范、規(guī)程和雙方簽訂的合同進行維修養(yǎng)護，提高養(yǎng)護質量，降低養(yǎng)護成本，依法管理，實現(xiàn)工程管理工作的專業(yè)化、規(guī)范化。

2 “管養(yǎng)分離”在我局的實施

按照漳衛(wèi)南局水管體制改革的總體部署，我局進行了崗位設置，完成了人員分離，建立了以天河公司為主體的維修養(yǎng)護體系，初步實現(xiàn)了管理層和養(yǎng)護層的分離。2005年進行了大名局管養(yǎng)分離管理體制運行試點，2006年改革在全局鋪開，通過維修養(yǎng)護工作的開展，我局堤防工程面貌得到很大的改善，堤防管理工作受到社會普遍關注，單位地位得到提升，沿河群眾愛護堤防、遵紀守法的自覺性明顯增強，職工工作熱情和積極性也明顯高漲。

3 “管養(yǎng)分離”體制的生命力分析

任何新生事物的成長都不是一帆風順的，都要經(jīng)歷一個循序漸進的過程?！肮莛B(yǎng)分離”新型的管理體制打破了多年老的體制，良性運行也需要一個漫長的過程。目前我們已經(jīng)清晰地看到該體制已經(jīng)給我們帶來了很多可喜的變化，說明該體制是適應我局發(fā)展需要的，是有巨大的生命力的。筆者認為“管養(yǎng)分離”的真正實現(xiàn)可以分為以下三個階段：

a.第一階段：“管養(yǎng)分離”初步建立階段。這一階段從2002年9月開始到2006年底結束，以《國務院辦公廳轉發(fā)國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》文件的發(fā)布為開端，以“管養(yǎng)分離”體制的初步建立為標志結束，是管養(yǎng)的人為硬性分離。這一階段歷時5年，經(jīng)過了四個小階段：

2002年9月～2003年5月為前期準備階段。成立了水管體制改革領導組織，組織人員對全局的基本情況和存在的深層次的問題進行收集整理和調查分析，為改革準備了充分的第一手資料。

2003年5月～2004年10月為“水管體制改革實施方案”編制階段，編制了既滿足改革精神又符合本單位實際的“水管體制改革方案”。

2004年10月～2005年12月為水利工程管理體制改革試點工作和全面實行管養(yǎng)分離攻堅階段，進行了人員分流、公司組建和建章立制工作。

2006年為水管體制改革全面鋪開階段。2006年，通過加強規(guī)章制度的建設，進一步理順了管理體制和運行機制，管理水平全面提高。

5年來，通過水管體制改革，建立了一個以“管養(yǎng)分離”為核心的管理體制，達到了人員分流、建章立制、管理水平的三突破，取得了初步成效。

在智慧課堂模式中，若用傳統(tǒng)的教學方式實施各個環(huán)節(jié)，教師主動灌輸，學生被動接受，課堂呈現(xiàn)比較機械、單一，限制了學生的思維空間，較易導致師生關系和同學關系僵化。隨著人們不斷深入探討和實踐，把培養(yǎng)學生的綜合素質為目標的智慧課堂教學模式滲透了德育，使課堂內容豐富、多元化。實踐證明：將君子理念所包含的優(yōu)秀品德滲透到智慧課堂教學模式中對于培養(yǎng)學生的綜合素質、提高教學效率有著非常積極的意義。

b.第二階段：水管體制改革深化和“管養(yǎng)分離”運行階段。這一階段在運行中解決存在的問題，隨著國家的宏觀政策的調整，各項制度的建立完善，逐步完善各項工作程序，規(guī)范各項運作，使新型管理體制完全適應管理需要。工程面貌有很大改觀，工程逐步達到設計水平，維修養(yǎng)護定額逐步符合工程管理的需要，最后以管養(yǎng)的自然分離作為該階段的結束。可能要歷時3～5年，甚至更長的時間，如果二、三級局的管理經(jīng)費及時到位，充分滿足了管理的需要，這個階段的歷時就會大大縮短。

c.第三階段：水管體制的良性運行階段。這一階段“管養(yǎng)分離”的這一名詞已經(jīng)消失，管理運行機制隨著社會的發(fā)展不斷創(chuàng)新，工程全部達到設計水平，維修養(yǎng)護公司競爭激烈，維修養(yǎng)護經(jīng)費出現(xiàn)結余，工程管理的科技含量大大提高，科技投入大大增加，維修養(yǎng)護人員和管理人員出現(xiàn)飽和甚至過剩，一個更加新型的管理體制即將出現(xiàn)。

在第一階段即改革的未成熟階段，能夠勇敢品嘗改革成果的人，將是改革的最大受益者，目前第二階段剛剛開始，養(yǎng)護公司實力急需壯大，為有能力的人準備了足夠的施展才華空間，應制定政策，鼓勵吸引人才，壯大養(yǎng)護公司實力，以適應水管體制改革的需要。

4 “管養(yǎng)分離”存在問題分析

“管養(yǎng)分離”體制在我局4年來的實施，初步顯現(xiàn)出了勃勃生機，但也暴露出許多問題，影響了工作的開展。主要有以下幾點：

a.管養(yǎng)分離不徹底。因受多種因素的制約，雖然主管單位、管理單位、養(yǎng)護單位理論上職責劃分清晰，但在實際運作中難以操作，不可避免地出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，導致管養(yǎng)沒有真正分離，仍然有職責不清的現(xiàn)象。

b.維修養(yǎng)護成果難以保持。專項維修養(yǎng)護工程完成后，成果難以保持，破壞草皮、樹木、護堤地界埂，雨后行車等現(xiàn)象屢禁不止。依法管理、依法行政是搞好堤防管理的必由之路，也是重要手段，但各縣局管理人員少，僅有的幾名水政人員都在兼職，在具體工作中執(zhí)法力量十分薄弱。20世紀70年代建立起來的護堤隊伍，人員已經(jīng)嚴重老化，思想意識也不適應現(xiàn)代管理的需要。因此，建立日常養(yǎng)護隊伍，保護管理成果，成了急需解決的問題。

c.養(yǎng)護公司力量薄弱。由于實行了近60年的工程管理體制被打破，新組建的養(yǎng)護公司無論從工程施工還是財務規(guī)范管理方面，都存在著許多不規(guī)范的問題。另外，公司專業(yè)管理人員明顯不足，尤其是工程、財務人員偏少，維修養(yǎng)護器具缺乏，養(yǎng)護手段落后。這些問題的存在，使養(yǎng)護公司無法獨立完成日常養(yǎng)護任務。

d.經(jīng)費撥付時間與維修養(yǎng)護工作不相適應。當前我國財政預算執(zhí)行時間與審批時間不一致，每年的經(jīng)費下達都在下半年。水利工程維修養(yǎng)護不等同于水利工程基本建設，是一項日常性的維修養(yǎng)護工作。水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費下達晚，影響工程日常維修養(yǎng)護的進行，也不利于實現(xiàn)每年1～3月預算執(zhí)行的嚴肅性和法律性，導致年初工程維修養(yǎng)護沒有經(jīng)費、進行的工程維修養(yǎng)護與下達的預算項目可能不一致等問題。

5 保障“管養(yǎng)分離”良性運行的措施和建議

改革過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題是正常的，只要及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，就能保證改革的順利進行。

a.努力解決管理單位的經(jīng)費差額問題?！秾嵤┮庖姟芬?guī)定，純公益性水管單位，其編制內在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出由同級財政負擔，作為中央直屬水利工程，其經(jīng)費相應由中央財政負擔。因此，應逐級向上反映基本支出預算方面“缺口”的問題，并妥善解決。應明確管理人員經(jīng)費核定的政策依據(jù)，使二級局的管理經(jīng)費盡快到位，對水管單位的日常公用經(jīng)費的核定應考慮不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的因素，實行動態(tài)周期管理，適時進行調整，建議探索“定額+系數(shù)”的方法進行基本支出的核定，避免一刀切，解決目前每人2.56萬元的經(jīng)費不足問題。

另外，管養(yǎng)經(jīng)費的到位，為今后經(jīng)營工作的開展創(chuàng)造了更寬廣的平臺。我們要抓住有利時機，立足于水土資源開發(fā)，大搞水利經(jīng)營工作。我局可著力于漳衛(wèi)河灘地、老河槽、棄土、護堤地的開發(fā)利用，以及堤防樹木的更新等開展經(jīng)營開發(fā)工作，以擬補經(jīng)費的不足，改善職工生活條件。

b.積極反映及時解決養(yǎng)護經(jīng)費的滯后問題。針對每年養(yǎng)護經(jīng)費到位滯后的問題，為保證水利工程維修養(yǎng)護項目的順利實施，應積極向上級反映。建議財政部借鑒國外預算管理的做法，即在每年年初拿出預計1/4的臨時維修養(yǎng)護?？钣糜谶@段時間的工程維修養(yǎng)護，然后在經(jīng)全國人大批準后的預算里扣除。

c.充實壯大維修養(yǎng)護隊伍。應該給予養(yǎng)護公司一定的自主權，放松企業(yè)的人員招聘、工資改革權，主管單位做到多指導、少干預，多引導、少指責，多予少取，為今后建立市場化、專業(yè)化和社會化的水利工程維修養(yǎng)護體系創(chuàng)造條件。

一是充實養(yǎng)護公司的管理人員。出臺優(yōu)惠政策，將具有創(chuàng)新意識、懂技術、會管理、能干事的人員充實到維修養(yǎng)護隊伍的管理崗位，規(guī)范公司內部管理，逐步建立一支多能高效的維修養(yǎng)護隊伍。

二是在組建養(yǎng)護隊伍時，注重養(yǎng)護人員素質的培養(yǎng)，加強維修養(yǎng)護人員的業(yè)務學習和技術培訓。幫助養(yǎng)護公司進一步改制原有護堤隊伍，選擇責任心強、有堤防工作經(jīng)驗、能常年以護堤為業(yè)的人員組成專業(yè)化的養(yǎng)護隊伍，建立每月考核制度，明確他們的堤防日常養(yǎng)護、水政信息員、防汛常備汛工等責任，真正建立起一支屬于我們自己的始終戰(zhàn)斗在堤防一線的基層隊伍。完善養(yǎng)護隊伍管理制度、公司財務制度、獎懲制度等公司內控制度，使公司逐步走上獨立承擔養(yǎng)護任務的軌道。

d.壯大水政執(zhí)法力量，保護工程管理改革成果。隨著堤防標準化建設的推進，依法管理、依法行政、保護管理成果將顯得尤為重要。在今后的管理中，要加大水政執(zhí)法的力度，構筑管理、養(yǎng)護、執(zhí)法三位一體的聯(lián)合體系，細化管理，為養(yǎng)護和執(zhí)法創(chuàng)造有利條件；主動配合，使養(yǎng)護人員成為執(zhí)法的耳目和信息員；加強執(zhí)法，更好地保護養(yǎng)護成果。今后具體的水政工作目標：一是加強與地方政府以及水利、公安等部門的聯(lián)合，進一步建立聯(lián)合執(zhí)法體系，壯大水政執(zhí)法能力；二是逐步爭取水政人員專職化，加大水政執(zhí)法投入，充實水政執(zhí)法力量，提升水政執(zhí)法在沿河的地位，營造良好的管理氛圍。

e.規(guī)范管理，優(yōu)化日常管理機制。一是防止管理單位和養(yǎng)護公司混為一體，形成新的事企不分、職責不明的局面。由于目前管理經(jīng)費不足，這方面的客觀因素是存在的，需要引起注意。二是要研究新形勢下，過去帶有行政色彩的考核、評比與水管體制改革體制下工程維修養(yǎng)護的銜接問題，以后要強化合同管理，按照合同要求進行各項工作的驗收評比。三是主管單位、部門對水管單位、養(yǎng)護企業(yè)的管理應做到職能清晰、權責明確、口徑一致。四是嚴格驗收程序。養(yǎng)護實施過程中，加大監(jiān)督力度，及時進行檢查和驗收。

f.做好工程管理規(guī)劃，明確堤防管理的理想目標。隨著管理和養(yǎng)護經(jīng)費的年年到位，我們的管理不再是簡單的堤防工程管理，不應僅僅滿足于工程面貌的改善，應提高站位，當好“漳衛(wèi)河生態(tài)代言人”，提高管理的科技含量，改善漳衛(wèi)河生態(tài)環(huán)境和工程面貌。因此，應組織人員，列支專門經(jīng)費，搞好工程普查和漳衛(wèi)河生態(tài)環(huán)境調查，編制3～5年工程管理詳細規(guī)劃，使未來堤防、河道能夠達到的理想狀態(tài)，明確我們工程管理的遠大目標，然后拿出具體可行的實施方案，分年度、分步驟實施，爭取3～5年內使整個漳衛(wèi)河發(fā)生質的變化。

6 結語

幾年來的體制改革工作證明：水管體制改革是提高工程管理水平的唯一出路，對于解決工作中存在多年的體制不順、機制不活、經(jīng)費不足等問題是非常必要和及時的。隨著各項管理機制的更加完善，“管養(yǎng)分離”新的運行管理體制必將顯示出更加蓬勃的生機和活力。