□ 周 翔

近年來，水行政執(zhí)法工作得到不斷加強和規(guī)范，水政監(jiān)察人員恪盡職守，勤奮工作，敢于同一切破壞正常水事秩序的活動作斗爭，有力地打擊了各類水事違法行為，為水利事業(yè)、國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全提供了強有力的保障。但由于種種原因，目前基層的水行政執(zhí)法工作還存在著諸多問題。如何解決這些問題，不斷提升水行政執(zhí)法水平，是當前亟待研究解決的重要課題。

一、當前基層水行政執(zhí)法中存在的主要問題

當前基層水行政執(zhí)法中存在的主要問題，有的來自于水行政執(zhí)法主體內(nèi)部，有的來自于水行政執(zhí)法主體外部。就水行政執(zhí)法主體內(nèi)部而言，當前主要存在以下幾個問題：

一是水行政執(zhí)法人員素質(zhì)亟需提高。如江蘇省江都市基層水行政執(zhí)法隊伍從組建至今，水行政執(zhí)法人員大部分是從其他崗位抽調(diào)進來的，且多數(shù)是從事工程管理的技術人員或是其他部門的工作人員，其中不少人的主要工作仍是從事專業(yè)技術工作，兼職作水行政執(zhí)法工作。從人員配備來看，普遍存在著文化程度不夠高、專業(yè)知識搭配不盡合理的現(xiàn)象。這些人員大多熟知水利行業(yè)專業(yè)知識，而對各項法律、法規(guī)及規(guī)章的知識則相對欠缺。盡管系統(tǒng)內(nèi)每年都安排一定時間進行短期的各種形式的培訓，但由于受到各方面工作的牽制和影響，缺乏精力和時間對水行政執(zhí)法相關問題進行分析、研究和探討，只能根據(jù)工作需要，缺什么知識補什么知識，造成專業(yè)法律知識和執(zhí)法業(yè)務不精通，從而造成在實際執(zhí)法工作中，對水事違法案件事實的認定、證據(jù)的收集、程序的把握等方面存在缺陷。

二是水行政執(zhí)法工作地位有待強化。這方面有三個現(xiàn)象值得注意。首先，人員待遇不落實，隊伍穩(wěn)定性差。由于待遇不高，且水行政執(zhí)法難度大、水上執(zhí)法有一定的危險性，從而導致隊伍人員穩(wěn)定性差。江都市水政監(jiān)察大隊成立以來，人員多次調(diào)整，特別是專職水政監(jiān)察員調(diào)動頻繁，嚴重影響了工作的連續(xù)性。同時，人身傷害保險、通訊補貼、執(zhí)法津貼等至今尚未到位，人員編制仍然不能參照公務員管理。其次，執(zhí)法裝備差，執(zhí)法經(jīng)費難保障。水政執(zhí)法的裝備落后，不能及時配置和更新，與水利部水政監(jiān)察規(guī)范化的要求存在一定差距。江都市水政監(jiān)察大隊至今尚未配備攝像設備，致使日常取證工作常常受到影響。第三，水行政機構內(nèi)部分工不合理，執(zhí)法能力被削弱。有些現(xiàn)象，水行政主管部門其他內(nèi)設機構和人員完全可以及時處理，但事無巨細，不論嚴重與否，常常是推給水政執(zhí)法機構，如果水政執(zhí)法機構事無巨細都去管，勢必分散力量，削弱戰(zhàn)斗力。所有這些問題的存在，都嚴重影響了水政執(zhí)法隊伍建設。

三是自由裁量權應規(guī)范。在水行政執(zhí)法工作實踐中，經(jīng)常會遇到這樣的情形：被處罰對象對違反水法律、法規(guī)的事實和水行政執(zhí)法處罰程序沒有意見，但對水法律、法規(guī)規(guī)定的罰款數(shù)額提出異議，即對自由裁量權的裁量依據(jù)提出異議。自由裁量權是水事法律、法規(guī)賦予水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員一定幅度的有選擇余地的處置權力，是為了讓水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員更靈活有效地貫徹執(zhí)行水事法律、法規(guī)，以便在實施水行政處罰時收到事半功倍的效果。根據(jù)現(xiàn)行的水行政法律、法規(guī)的規(guī)定，水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員行使自由裁量權的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到水行政執(zhí)法的全過程。但是，這種“自由”應該是相對的，而不是絕對的“自由”。實踐中，自由裁量權運用不當，不僅會出現(xiàn)濫用職權、處罰畸輕畸重顯失公正、拖延履行法定職責等情形，且經(jīng)常容易引起違法者的對抗心理。目前看，在水行政執(zhí)法工作中，如何正確使用自由裁量權，缺乏有效、合理的方法和手段。

就執(zhí)法主體外部而言，筆者認為，當前水行政執(zhí)法遇到兩個主要問題：

一是群眾水事法律觀念淡薄。在水行政執(zhí)法實踐工作中，不少當事人水法制意識不強，不了解哪些行為是違反水法律、法規(guī)的，一旦違反行為被查處，就認為水行政主管部門或水行政執(zhí)法人員是跟他們過不去。如認定一些違章建筑可能影響防汛抗洪，群眾就認為是水行政執(zhí)法人員用法律壓人、威嚇他們，在心里上產(chǎn)生了對立情緒，在行為上往往對依法履行職責表現(xiàn)出不配合。近年來，少部分村組干部受“法不治眾”觀念的影響，鼓動群眾竭力阻撓執(zhí)法活動，開始出現(xiàn)群體性水事違法案件，給水行政主管部門執(zhí)法造成被動，無形之中增加了執(zhí)法的難度，同時也給違法行為當事人造成重大的經(jīng)濟損失。江都市個別地方出現(xiàn)以群眾集資為名，強占水利工程管理范圍內(nèi)灘地的現(xiàn)象，嚴重擾亂了正常的水事管理秩序。

二是相關部門和地方領導直接干預水行政執(zhí)法。水涉及千家萬戶、各行各業(yè)，水資源的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執(zhí)法的重要性。水行政執(zhí)法的對象與其他執(zhí)法部門的執(zhí)法對象相比，較為分散，遍布城鄉(xiāng)，涉及法人、集體組織及普通公民，而且涉及經(jīng)濟利益，極易引起地方保護和行政干預。由于一些地方和單位領導水法制觀念淡薄，受短期效益和本位利益驅動，非常注重“政績工程”，大力推進“重點工程”，地方保護思想嚴重，為了本部門、本地區(qū)的利益，隨意占用水利工程管理范圍內(nèi)灘地和損壞水利工程設施。這些干預的具體表現(xiàn)為：當查處的水事違法案件中被處罰主體為單位時，有關部門就進行干預；當處罰涉及到地方經(jīng)濟時，地方政府就予以保護；當違法者是群體時，當?shù)仡I導總是以穩(wěn)定為名過分遷就等等，致使水行政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務中話難講、事難做、案難辦，導致有法難依、執(zhí)法難嚴、違法難究，大大增加了執(zhí)法工作的難度。特別是極少數(shù)領導干部法律意識不強，利用職權人為干預執(zhí)法活動，擅自主張，進行行政干預，以權代法、以言代法，嚴重削弱了法律、法規(guī)的權威性、嚴肅性和公正性。

二、提升基層水行政執(zhí)法水平的途徑

針對上述水行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，筆者認為可以著力從以下幾個方面解決：

一要建立一支高素質(zhì)的水行政執(zhí)法隊伍。“徒法不足以自行”。有了好的法律，還得依靠執(zhí)法機構和人員加以貫徹落實。為搞好水行政執(zhí)法隊伍建設,提高水行政執(zhí)法人員的素質(zhì),可著力采取以下一些措施：其一，實行水行政執(zhí)法資格考核認證制度，堅持持證上崗。按照行政執(zhí)法機構參照公務員管理的規(guī)定，確保在編在崗水行政執(zhí)法人員全部參照公務員管理，落實有關各項激勵措施，保證水行政執(zhí)法人員隊伍的相對穩(wěn)定。其二，加強在崗水行政執(zhí)法人員專業(yè)知識和法律知識的培訓，提高他們的業(yè)務素質(zhì)。要學習與掌握與水行政執(zhí)法活動有關的專業(yè)知識，如要學習掌握水文、水工、水土保持、水資源管理和保護等知識，還應學習掌握較為扎實的法律知識、調(diào)查取證工作技巧等。學習培訓可采取多種形式，如集中學習、定期培訓、以案說法、模擬案情、觀摩交流等。其三，正確行使水行政執(zhí)法中的自由裁量權。除可通過強化業(yè)務培訓，提高執(zhí)法人員素質(zhì)以外，還可以通過編制典型案例、制定規(guī)范性文件、利用對成本定量分析與“過罰相當”原則相結合來合理確定罰款幅度等，強化水行政執(zhí)法中自由裁量權的法律約束和規(guī)范運用，從源頭上解決水行政執(zhí)法中自由裁量權過于“自由”的問題，使之具體化、規(guī)范化，具有較強的可操作性。其四，加大投入，不斷改善水行政執(zhí)法隊伍的裝備水平。嚴格落實水利部水政監(jiān)察規(guī)范化建設要求，積極采取措施，確保執(zhí)法辦案裝備正常使用和經(jīng)費及時到位。

二要加強對水行政執(zhí)法的監(jiān)督?，F(xiàn)代民主與法制要求，有權力就應當有監(jiān)督。不受制約的權力必然導致專制和腐敗。水行政執(zhí)法活動理應接受方方面面的監(jiān)督，只有建立有效的監(jiān)督制約機制，才能保證水行政執(zhí)法的公平和公正，保障依法行政,防止以權謀私、徇私枉法、執(zhí)法犯法等不良行為的發(fā)生。筆者認為，水行政執(zhí)法監(jiān)督的主要方式應有：水行政執(zhí)法首先要接受水行政主管部門及其上級政府的監(jiān)督；其次應依法接受具有法定監(jiān)督權的國家機關(如國家權力機關、監(jiān)察機關、司法機關等)的監(jiān)督。此外，還應接受廣大人民群眾、社會團體和新聞輿論的監(jiān)督。

三要創(chuàng)造良好的水行政執(zhí)法外部環(huán)境。外部執(zhí)法環(huán)境是執(zhí)法部門的執(zhí)法活動空間，外部執(zhí)法環(huán)境的好壞直接影響到水行政執(zhí)法工作的開展和成效。為了創(chuàng)造一個良好的外部執(zhí)法環(huán)境，首先，應加大水事法律、法規(guī)宣傳教育力度，通過電臺、電視臺、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等傳媒的作用，讓全社會充分認識到水資源的珍貴、水利工程保護的重要、水污染問題的嚴峻，不斷增強廣大人民群眾的水法治意識，樹立水法治觀念，自覺地珍惜水資源，保護水利工程設施，愛護水環(huán)境，更多地關心和支持水利建設事業(yè)，為搞好水行政執(zhí)法奠定牢固的社會群眾基礎。其次，要增強黨政部門領導干部的水法治觀念，并把水資源的保護納入各級政府官員政績考核的一項重要內(nèi)容，讓他們充分認識到依法治水的重要性，主動關心、支持水行政執(zhí)法工作。再次，還應大力發(fā)展經(jīng)濟，消除貧困，為保護水環(huán)境奠定堅實的物質(zhì)基礎。