胡碧霞，姜 棟

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

隨著經濟與社會的發(fā)展，土地分層次利用問題日益突出。為適應土地利用立體化發(fā)展的趨勢，增加土地分層利用的效用，世界各國紛紛嘗試將空間權利法制化。在地上地下空間權利的構建上，世界兩大法系（英美法系和大陸法系）有較大區(qū)別，其中以美國為代表的英美法系國家主要采用了空間權的概念，對空間權利進行單獨立法。而以德國、日本為代表的大陸法系國家皆采用修正地上權制度進行相關規(guī)定。相對而言，美國、德國、日本、臺灣等國家和地區(qū)的空間立法比較完善，比較各地空間利用法律制度的發(fā)展脈絡，對于中國空間法律制度的構建大有益處。

1 部分國家土地空間利用的政策與法規(guī)

1.1 美國

美國是判例法國家，判例法是英美法系國家的主要法律淵源。由于兩大法系的交流融合，最初美國也繼受了羅馬法的絕對土地所有權理念，認為土地所有權“上達天宇，下及地心”。而自19世紀末20世紀初，美國法學界才確立土地所有權有限的原則。

20世紀起美國對土地空間開展大規(guī)模的利用和開發(fā)。這一時期土地之上下范圍的某一特定斷層為客體的權利，被稱為“空間權”。在空間權法制上，美國首先以判例形式確立了空間權制度，最早確立空間可被單獨租賃、讓與的是1857年依阿華州法院判決（Rodesv.McCormick，4 Iowa，368）和1898年伊利諾伊州法院判決（Westsicle Elevated Railway Company v.Spinger 171，m，170）。1946年聯邦最高法院在美國訴卡斯伯（The United States v.Causb）一案中，進一步表明了承認土地私有者的上空空間具有權利利益并得以單獨成為權利客體的立場。

在成文法方面，美國第一部有關空間權問題的成文法是1927年伊利諾伊州制定的《關于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》，此后各州有關公共設施上空空間的立法陸續(xù)出臺。1958年，美聯邦國會做出州際高速道路上部空間與下部空間可以作為停車場使用的規(guī)定。1973年美俄克拉荷馬州以法律199號公布了著名的《俄克拉荷馬州空間法》，以制定法的形式對之前有關空間權問題的判例和法律規(guī)定進行了系統(tǒng)的整理和總結，在一定程度上反映了美國各州空間權的立法現狀。按照該法，空間是一種不動產，與其他不動產一樣，可以成為所有、讓渡、租賃、擔保、繼承的標的，并且在課稅及公用征收上也與一般不動產相同，依同一原則予以處理［1］。在現代美國法律中，土地所有權上下空間范圍是有限制的。對于飛機最低飛行高度以上的空間，美國聯邦最高法院堅持聯邦法律和民用航空委員會（C·A·B）規(guī)則，規(guī)定該空間為聯邦的和公共的領域，法院對發(fā)生在這些最低高度之上的任何飛行侵入不得判處賠償［2］。在保護土地所有權人的合法權益的同時，在不妨害土地所有權人的限度內，飛機等有在他人土地上空飛行的權利［3］。1962年美國議會做出決定對飛機航行所可能達到的空間作為不動產予以征收。該土地上部飛行空間被水平切離，從此狹義的空間權范圍不再包含該最低飛行高度以上的空間。加利福尼亞州民法典第659條規(guī)定“土地為泥土以及含有沙土、石頭或其他成分而組成的物質，它包括地面以上和地面以下一定距離的開放的或有建筑物的空間，其高度和深度由法律規(guī)定的空間范圍決定，或由法律允許使用的空間的權利決定?！保?］在伯恩斯坦訴空中景觀公司一案中，法官判決指出，土地私有者對地上空間的權利應當被限制在其土地和地上物通常利用和享有的高度。愛德華茲訴西姆斯一案判決也確認了土地所有權人不僅擁有地表，也擁有為其利用和享受所需的上空和地下，但其權利不能延伸至除此之外的空間。因此在美國土地私有者對土地上方空間享有的高度范圍取決于其對土地加以利用的性質和利用方式［5］。

有關空間建筑物地表支撐塔或地面出入口使用地表土地的權源問題，美國主要通過設定地役權對土地使用予以限制實現的，即限制地表土地權利人及土地繼承人在自己土地上為一定目的的使用，如果地表土地權利人違背此義務，以超目的范圍外的方法使用土地，空間權利人可以請求法院予以救濟，要求其停止對土地不符合目的的使用。

1.2 德國

德國是大陸法系國家，因繼承羅馬法的傳統(tǒng)，德國承認土地所有權絕對主義，即土地所有權是在法律許可范圍內對于土地的占有、使用和濫用權（即對物的絕對的支配權）［6］，認為土地所有權的范圍包括地表、空中及地下。但后來也對土地所有權人權利進行限制，賦予他人無害使用的權利。德國是土地私有制國家，其民法沒有將他人土地之上下特定范圍利用的權利單獨作為空間地上權規(guī)定，而是視為普通地上權的一種特殊形式，在立法上依其使用目的，將其歸入土地用益物權中。因此德國民法典中的該權利實質上是以設置建筑物為目的的“特定斷層”的使用權制度。

德國最早確立該制度的是1896年的《德國民法典》和1919年的《關于地上權之命令》［7］，后有關立法思想被吸納進《地上權條例》。1900年施行的《德國民法典》第905條第1款規(guī)定了“土地所有權人的權利擴及于地面上的空間和地面下的底層”，“所有權人不得禁止他人在與所有權人無利害關系的高空和地層中所進行的無害使用”。第1012條規(guī)定“土地得以此種方式（地上權方式）設定其他權利，使因設定權利而享有利益的人，享有在土地的地上或地下設置工作物的可轉讓或可繼承的權利?！彪S后頒布的《地上權條例》確立了地上權與土地所有權同等對待原則，發(fā)展和修正了民法典中的地上權制度。

有關空間建筑物地表支撐塔或地面出入口使用地表土地的權源問題，德國主要采取空間役權的方式予以調整，即指以他人特定的空間供自己或自己土地便宜之用的權利?！兜聡穹ǖ洹芬?guī)定，地役權只能存在于為了對土地的利用，地役權人的利益而設定的權利中。因此德國民法規(guī)定的役權有地役權和人役權兩種，前者以他人的空間供自己土地便宜之用的權利，后者指為特定人的利益而使用他人空間的權利。

1.3 日本

作為大陸法系國家，日本民法第207條確立了所有權有限原則，規(guī)定土地所有權范圍為所有權人實際利益所及的土地上下之一定高度和深度。另外，日本現行民法典施行時，只有普通地上權的規(guī)定，到20世紀50—60年代，日本空間立法被提上了議事日程。1966年，日本借民法典修訂之機，以土地之上下范圍“特定斷層”的權利來區(qū)分地上權制度設計。

日本區(qū)分地上權制度是以土地之上下某一特定斷層為客體的特別地上權制度。在權利設置上，地下空間開發(fā)利用主要涉及3種權利類型：區(qū)分地上權、地役權、租借權。1966年修訂的《日本民法典》第269條之二規(guī)定，“（一）地下或空間，因定上下范圍及有工作物，可以以之作為地上權的標的。于此情形，為行使地上權，可以以設定行為對土地的使用加以限制。（二）前款的地上權，即使在第三人有土地使用或收益權利情形，在得到該權利者或者以該權利為標的權利者全體承諾后，仍可予以設定。于此情形，有土地收益、使用權利者，不得妨礙前款地上權的行使?！边@是日本有關空間權的惟一實體法律規(guī)定。在該規(guī)定下，1990年日本為修建地鐵利用城市地下深層空間，特頒布了《地下深層空間使用法》。

日本區(qū)分地上權是在地下擁有工作物的權利［8］，地下建設的建筑物所有權歸區(qū)分地上權這方所有，在區(qū)分地上權消失后，該地下工作物應該自動歸原土地所有者。區(qū)分地上權的存續(xù)期限及相關事項可由契約雙方自由約定。在契約中，有效期可訂為永久性的和有期限的；區(qū)分地上權人對空間的使用可以是有償的也可以無償的；契約中還可以約定區(qū)分地上權人使用空間的范圍及土地所有權人的限制約定。日本的區(qū)分地上權不以土地所有者的同意為生效要件，在契約約定的空間范圍及對所有權人的限制之外，所有權人可在其領地自由使用。

區(qū)分地上物地表支撐塔或地面出入口使用地表土地權源，日本不同于德國，沒有設定人役權，僅有地役權的相關規(guī)定，如《日本民法典》“地役權人，依設定行為所定的目的，有以他人土地供自己土地便宜之用的權利，但不得違反第三章第一節(jié)中關于公共秩序的規(guī)定”。

2 臺灣地區(qū)空間利用政策與法規(guī)

1950—1970年，中國臺灣地區(qū)為戰(zhàn)時需要，開始嘗試利用地下空間，規(guī)定對于城市公私建筑凡4層以上公共空間均設置地下防空避難所。20世紀90年代，臺灣地下空間開發(fā)利用進入高峰期，地下停車場、地下街、共同管道發(fā)展起來，開發(fā)利用主要涉及共同管道、民防工程、大眾捷運等。隨著城市土地問題的凸現，臺灣并沒有在自己現行法律框架內創(chuàng)設新的權利類型，而是效仿其他大陸法系國家，對地上權的內容進行了擴展。修改了現行“民法”第832條普通地上權的規(guī)定：“稱地上權者，謂以在他人土地上有建筑物或其他工作物或竹木為目的而使用其土地之權”。

在2009年1月23日公布的臺灣地區(qū)民法修正案中，參酌日本《民法》立法例，修改了《民法》原823條“在他人土地之上”，為“土地上下之一定空間范圍內設定之地上權”，有別于現行地上權只有平面的概念；修法后，地上權擴及土地“領空”。另外草案仿效日本立法例，以“附加”方式，增設專門的“區(qū)分地上權”條款。即在原第841條之后，增加“841條之一”規(guī)定“地上權得在他人土地上下之一定空間范圍內設定之”；“前項設定范圍，如第三人有使用收益權或以該使用收益權為標的之物權者，應得其同意?！?/p>

通過“民法物權篇修正案”，新增土地立體化使用的“區(qū)分地上權”，將現有局限于地面的地上權，分為普通地上權和區(qū)分地上權，讓捷運及高鐵等公共建設上方，能以設定地上權方式供民間開發(fā)。草案明確規(guī)定在權利行使過程中，區(qū)分地上權人必須與土地上下有使用、收益的權利人，約定相互間使用收益的限制。以大眾捷運上方建筑為例，其成立的地上權若未定有期限，即以該建設使用目的完成時間，視為地上權的存續(xù)期限。

在中國臺灣地區(qū)，區(qū)分地上物地表支撐塔或地面出入口利用地表土地權利的制度設計類似于日本，僅有地役權的相關規(guī)定，如《臺灣民法典》規(guī)定，“稱地役權者，謂以他人土地供自己土地便宜之用之權”。

3 中國土地空間利用法規(guī)現狀

20世紀90年代以來，中國進入城市化加速期，城市規(guī)模不斷擴大與土地資源稀缺的矛盾日益加劇，由此帶來一系列問題，如交通擁堵、環(huán)境污染、人們改善居住條件的需求引發(fā)“地王”頻現等。城市土地立體利用是今后土地高效集約利用的主要方向。為保障土地立體開發(fā)投資人的權益，中國無論學術界還是實務部門，都對空間利用法律制度進行了探索研究。

截至目前中國已有不少規(guī)范土地空間利用的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件，如1996年八屆全國人大常務會22次會議通過的《中華人民共和國防空法》和1997年建設部第58號令《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》。2007年中國首次在基本法中確定了空間利用法律制度。十屆全國人代會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》第136條規(guī)定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權?！痹摲ú捎猛恋貜V義概念，對土地的利用由平面擴展至空間，此規(guī)定的出臺標志著中國在空間立法方面邁出了重要一步。

另外，關于地下空間的土地使用權人的權利范圍，中國實務部門也進行了很多探索。2006年上海通過了《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規(guī)定》，是中國首個涉及地下空間用地審批和權屬管理的規(guī)定。2008年深圳市通過的《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》規(guī)定，地下建設用地使用權登記以宗地為基本單位，權利范圍由水平投影坐標、豎向高程和水平投影最大面積確定。

中國對空間利用法律制度進行了很多有益探索，但還不完善，具體表現為：（1）地方土地空間管理規(guī)范制定不均衡，空間權利體系的構建還處于起步階段，對有關問題還未達成法理上的共識；（2）中國《物權法》第136條原則規(guī)定了空間利用權利人取得建設用地使用權，新設定的權利不得損害已設定的用益物權。但實踐中如何保障新設立的權利不侵害原有權利，以及侵害了權利如何救濟問題沒有明確規(guī)定；（3）利用空間資源的建筑形態(tài)，如某些地下管道、地下民防設施、地下通道等還處于無序管理或產權不確定狀態(tài)等。

4 比較與借鑒

大陸法系國家對空間權的確認是通過修改傳統(tǒng)地上權的內涵實現的，承認在傳統(tǒng)地上權之外，還有一種特殊的地上權，將“空間”權利納入地上權中，用以滿足對特定空間獨立利用的社會需求。德國、日本、臺灣地區(qū)的民法均規(guī)定，土地所有權人的權利及于地表、地上和地下，對“空間”的利用均視為對土地的利用。在英美法系國家如美國，空間所有權與土地所有權是完全分離的，二者有不同的客體范圍。兩大法系在構建“空間”權利規(guī)范體系時雖有很大不同（表1），但隨著國際交流的不斷增強，兩大法系之間相互影響，相互借鑒。例如2001年日本通過新的法例，“土地所有者僅擁有地表以下一定深度的空間，其余空間歸國家所有”，這一規(guī)定借鑒了英美法系國家空間權的制度設計方案。當前中國日益重視空間的開發(fā)利用，“空間”的理論研究及立法探討為專門立法提供有利的契機，結合中國國情學習和借鑒各國家、地區(qū)空間制度經驗，可在以下幾方面有所啟示。

表1 各國（地區(qū)）空間權利構建相關情況對比表Tab.1 Comparison on relevant situations during space right establishment of various countries or regions

（1）縱觀各國空間立法都是從城市空間利用的某個領域（如鐵道上空、高速公路上空、地下人防工程等）的單行立法演進到針對“空間”的專門立法。在中國，地下空間立法是一個涉及全局的大課題，具有普遍性，最好通過全國人民代表大會在基本法中予以規(guī)范。但考慮中國城市空間規(guī)模利用時間不長，相關立法經驗還不豐富，現有法律的相關規(guī)定不多，尚不能在現階段選擇效力和等級較高的立法，現階段還宜選擇能針對性解決現實中較急問題的單行立法。

（2）通過對美國、德國、日本及臺灣地區(qū)的“空間”立法比較，可以看出，大陸法系和英美法系國家都曾采用過絕對土地所有權的理念，后來因為公共利益的需要，才對土地所有者享有的土地上下空間絕對的、排他性的支配權進行限制。中國現階段正處于關注、摸索開發(fā)土地空間所有權的初期，既缺乏法理上的廣泛認知和準備，也缺乏實踐經驗，因此現階段尚不宜立即設定空間所有權。同時，上述國家的實踐也表明通過限制或修訂土地所有權一樣能解決空間所有權利的問題。

（3）在分層建設用地使用權人權利范圍確定的情況下，使用權人因利用他人空間而發(fā)生權利限制與擴張問題，在德國采取人役權、空間役權來調整。就人役權而言，中國法律體系中沒有相關規(guī)定，不宜在構建空間權體系時設計空間人役權制度。對于某些需設立“空間地役權”的現實事例，如“禁止某一高度以上空間建筑房屋，以免妨礙日照、眺望”，似乎也和空間利用有一定關聯，但“消極地限制供役地的利用”仍屬于地役權的調整范圍，以既有的“地役權”概念就完全能夠解決此問題。其次在土地分層利用之后，也許確實會發(fā)生以上層或下層空間為供役地或需役地的情形。例如，在地下空間設立空間建設用地使用權之后，為了保障該使用權能的實現，必須限制地面建筑的負重。此種情況下，應成立以該地下空間為需役地，以地表用地為供役地的地役權，此種地役權的需役地不是傳統(tǒng)的土地或建筑物，而是一定范圍的空間，因而和傳統(tǒng)民法中以土地或建筑物為供役地、需役地的地役權有一定的差異。因此，土地分層利用之后，其必然對于中國地役權制度產生一定影響。

在此需要對傳統(tǒng)民法中地役權概念進行重新理解。《物權法》第156條規(guī)定，“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地?！备鶕段餀喾ā纺軌蜃鳛榈匾蹤嘀械墓┮鄣睾托枰鄣氐臉说氖恰安粍赢a”。傳統(tǒng)民法認為，所謂不動產就是指不能移動或移動會破壞價值的標的物，主要是指土地、房屋，以及其他與土地結合而不能再分離的構造物。不動產看似不包括“空間”，但實際上學者們普遍認為，特定的空間作為民法上的物，也的確應當作為一種不動產來對待［9］。以特定空間為供役地或需役地而成立所謂“空間地役權”能夠完全為《物權法》第156條所規(guī)定的地役權所包含。不動產范圍的擴展，使得地役權的范圍得以擴張，不僅能解決地表建設用地使用權人之間的權利限制與擴張，也可解決分層建設用地使用權人之間因空間利用引起的權利限制與擴張，因此中國沒有必要引入空間地役權理論。

（4）中國分層設置建設用地使用權，不同層次權利人按照相同規(guī)定取得土地使用權，在法律上他們的權利和義務是相同的，只不過其使用權所占用的空間范圍是有區(qū)別的。在美國、日本土地私有者對土地上方空間享有的高度范圍，依其對土地加以利用的性質和利用方式，被限制在土地和地上物通常利用和享有的高度上。中國現行法律對土地使用權的空間范圍無法定統(tǒng)一標準，只是在地方個別規(guī)范性文件中規(guī)定地下空間的土地使用權范圍為地下建成筑物外圍實際所及的地下空間范圍，據此地上空間的權利范圍可依此確定。對于《物權法》實施之前的地表建設用地使用權范圍，可考慮根據出讓土地的四至、建筑物的高度和深度加以確定，其中“四至”可以根據建設用地批準文件或現有土地登記資料確定，“建筑物的高度”可以根據規(guī)劃批準文件中的建筑限高、建筑容積率、建筑密度等確定，“深度”可以根據技術指標確定的建筑物的基底位置確定。確定范圍之外的土地權利仍屬于國家，國家可以另行出讓。

（5）分層權利人對建成物的所有和使用影響其他既存權利人的通風、采光、通行、排水等問題，則可通過《民法通則》中相鄰關系條款處理。相鄰權利人間有防止地表建筑超重陷落義務，禁止在高壓線下建筑高層建筑權利，應在某高度空間架設水管供權利人排水義務，有忍受振動的義務等等。新設立的分層建設用地使用權人由于不當使用造成既存權利人的損害，應負賠償義務。

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