趙華甫，李月潔，吳克寧，路 婕，鄖文聚

（1.中國地質(zhì)大學土地科學技術(shù)學院，北京 100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100035；3.國土資源部土地整理中心，北京 100035）

1 引言

目前，中國土地變化的最大特征是耕地快速減少。統(tǒng)計表明，1997—2008年耕地凈減少了1.25億畝，平均每年有20.3×104hm2的耕地被建設(shè)占用。有研究表明，某省2006年度占用、補充耕地分析表明，僅有36％的補充耕地達到占用耕地等級，50％的補充耕地低于占用耕地1—4個等級，14％的補充耕地低于占用耕地5—7個等級［1］。全國來看，耕地數(shù)量上“占多補少”，質(zhì)量上“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象比較普遍［2］，違法征地、占地案件也層出不窮［3］。同時，耕地的快速減少，國家級重點建設(shè)項目耕地占而不補是目前土地執(zhí)法面臨的“新挑戰(zhàn)”。審計署2007年的一份審計報告指出，“9個國家級重點建設(shè)項目占用的2000hm2以上耕地未依法得到開墾補充”，這占到全年建設(shè)占用耕地的1％強，占全年凈減少耕地的近5％［4］。根據(jù)《全國土地規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，未來10年國家仍然會嚴格監(jiān)控各省、自治區(qū)、直轄市補充耕地義務(wù)的落實情況，鼓勵有條件的地區(qū)在完成補充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上增加補充耕地任務(wù)，以確保耕地保護目標實現(xiàn)；而對國家重大工程建設(shè)項目的補充耕地任務(wù)，可以“經(jīng)國務(wù)院批準，通過實施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排”。全國范圍的土地整治項目實施中，如何考評國家重點建設(shè)項目占地質(zhì)量和補充耕地質(zhì)量是否平衡，是制約當前國家層面耕地占補平衡目標實現(xiàn)的重要瓶頸。但當前制度框架下，還沒有開展耕地跨?。ㄊ校┮椎卣佳a的試點，國家層面的大型補充耕地工程項目的立項、實施乃至驗收，基本上沒有與國家重大建設(shè)項目所占用實際耕地質(zhì)量比照，致使國家層面的占補平衡是面積平衡、質(zhì)量懸殊。

圖1 南水北調(diào)中線路線示意圖Fig.1 Route schematic draw ing of Mid-route of South-to-North water diversion central line project

在此背景下，國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)占補平衡工作，組織在有條件的地區(qū)補充耕地是必然趨勢。作為落實占用耕地補償制度、耕地質(zhì)量建設(shè)的重要途徑，以及土地開發(fā)整理項目初步設(shè)計的重要依據(jù)，補充耕地按等級折算工作受到重視［2］。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）明確指出：各類非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，建設(shè)單位必須補充數(shù)量質(zhì)量相當?shù)母?，補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。據(jù)此，2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎(chǔ)工作的通知》，要求除西藏以外的30個?。▍^(qū)、市）（不含港澳臺）完成折算基礎(chǔ)工作。目前，該項工作已整體完成，但無論國家和地方，補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算的具體實踐非常少。本文以南水北調(diào)國家項目橫跨4?。ㄊ校┱加酶嘏c黑龍江補充耕地為假設(shè)（國家法律現(xiàn)在尚不容許跨?。ㄊ校┳灾螀^(qū)搞易地占補平衡），以農(nóng)用地分等為基礎(chǔ)的折算系數(shù)進行占與補地區(qū)的等級折算，以達到“數(shù)量質(zhì)量相當”的占補平衡，對未來國家重大建設(shè)項目的異地占補平衡具有借鑒意義。

2 研究對象及數(shù)據(jù)獲取

2.1 研究對象界定

本研究以南水北調(diào)中線主體工程沿線的耕地和待補充耕地的黑龍江省后備耕地資源為對象（圖1）。南水北調(diào)中線主體工程由水源區(qū)工程和輸水工程兩大部分組成，水源區(qū)工程為丹江口水利樞紐后期續(xù)建和漢江中下游補償工程；輸水工程即引漢總干渠和天津干渠?？偢汕蕴詹砬滓驏|北行進，經(jīng)南陽跨江淮分水嶺方城埡口入淮河流域，經(jīng)寶豐、禹州、新鄭西，在鄭州西北孤柏咀處穿越黃河，沿太行山東麓山前平原，京廣鐵路西側(cè)北上，過北拒馬河進入北京市境，過永定河后進入北京市區(qū)，全長1273km。天津干渠自河北省徐水縣西黑山村北總干渠上分水向東至天津西河閘，全長154km。南水北調(diào)中線途經(jīng)河南、河北、北京、天津4?。ㄊ校Ｆ渲性诤幽鲜【硟?nèi)有丹江口水庫庫區(qū)工程和輸水總干渠兩部分，丹江口水庫大壩加高后新增淹沒面積為1.44×104hm2，占地1.45×104hm2；總干渠在河南省境內(nèi)731km，占地2.37×104hm2，其中永久占地1.21×104hm2，臨時占地1.16×104hm2；河北段全長462km，永久征地約0.7×104hm2，臨時占地約0.97×104hm2；北京段總干渠全長約80km；天津輸水干線154km，其中河北段長131km，天津市段長23km，其中天津市永久征地7.83hm2，臨時用地426.13hm2①本研究涉及的農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)來源于國土資源部土地整理中心；南水北調(diào)中線干線工程路線圖來自國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室網(wǎng)上公布圖件，南水北調(diào)中線相關(guān)占地數(shù)據(jù)來自各省南水北調(diào)網(wǎng)。。

2.2 資料數(shù)據(jù)處理

南水北調(diào)中線工程占用耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)的獲取方法有兩種：一是以南水北調(diào)中線工程沿線各?。ㄊ校┚唧w占地數(shù)量為基礎(chǔ)，提取各?。ㄊ校┑谌喭恋乩每傮w規(guī)劃圖中的重大水利設(shè)施工程規(guī)劃用地信息，并與南水北調(diào)中線線路圖相疊加，確定南水北調(diào)中線的具體走線，以及相應(yīng)的占地情況；再將各?。ㄊ校┍徽加酶貓D拼接，與國家農(nóng)用地分等中部地區(qū)匯總成果圖相疊加，確定各?。ㄊ校┱加酶氐臄?shù)量及質(zhì)量。二是在確定南水北調(diào)中線工程在1∶20萬比例尺下的具體走線基礎(chǔ)上，用收集到的沿線耕地占用數(shù)據(jù)與相關(guān)?。ㄊ校┩恋乩每傮w規(guī)劃圖上標明的明渠（涵管）長度相除，得到占地寬度，從而確定其上圖寬度，再將線路圖與農(nóng)用地分等圖疊加，確定占用耕地的等別及面積。兩種方法比較得知，第一種方法相對精確，但各省的數(shù)據(jù)獲取難度較大；第二種方法雖然精確性與前種方法有一定差距，但便于量化，易于計算，因此本研究中耕地占用數(shù)據(jù)由第二種方法取得。

3 按等級折算的理論依據(jù)及系數(shù)確定

3.1 按等級折算的理論依據(jù)

補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算研究是基于農(nóng)用地分等成果開展的，它將農(nóng)用地分等指數(shù)與糧食生產(chǎn)能力相掛鉤，評定各等別農(nóng)用地糧食生產(chǎn)能力的差異。根據(jù)土地生產(chǎn)潛力理論，在固定的光合作用速率及投入管理水平最優(yōu)的狀況下，作物的生產(chǎn)量由土地質(zhì)量所決定的，而土地質(zhì)量是光照、溫度、水分、土壤、地形等因素綜合影響的結(jié)果。進行耕地占補平衡評價和換算時，選擇對該地塊生產(chǎn)潛力起主要作用的自然和經(jīng)濟因素，對諸因素進行量化評分，然后用定性或定量方法進行級別評定，根據(jù)級別進行占補平衡換算。

3.2 全國統(tǒng)一的按等級折算思路

國家級重點建設(shè)項目一般規(guī)模大、涉及省份多，根據(jù)規(guī)定此類項目占用的耕地由國家協(xié)調(diào)補充。然而，項目涉及的各省份進行的按等折算工作缺乏質(zhì)量可靠、區(qū)域可比的農(nóng)用地分等成果參照，更缺乏規(guī)范的技術(shù)規(guī)程指導，難以為項目的占補平衡工作提供技術(shù)支撐。為確保全國糧食生產(chǎn)能力不降低，需要制定一套省際間可比的折算系數(shù)和折算方法以保證國家重大建設(shè)項目耕地占補平衡工作的實施。

按等級折算是利用農(nóng)用地分等成果，按照農(nóng)用地分等標準耕作制度二級區(qū)、農(nóng)用地利用等的等級序列等進行分層抽樣，確定樣點單元，對樣點單元正常年景下的糧食產(chǎn)量進行調(diào)查。運用回歸分析法找出農(nóng)用地利用等指數(shù)與糧食生產(chǎn)能力的關(guān)系，進而確定各等別農(nóng)用地的糧食生產(chǎn)能力，各等別農(nóng)用地的糧食生產(chǎn)能力的比值即是等級折算系數(shù)。

表1 農(nóng)用地利用等別與標準糧關(guān)系表Tab.1 Reltionship between agricultural land class and standard food output

表2 補充耕地按等級折算系數(shù)表Tab.2 Conversion coefficient based on classification for farm land supplement

其中，樣點采集要涵蓋所有農(nóng)用地利用等別，各等別樣點數(shù)量相對均勻。同時，要綜合考慮樣點的分布，在同一標準耕作制度二級區(qū)內(nèi)，各縣、各利用等均要有樣點，且均勻分布在該二級區(qū)內(nèi)，從而使樣點在轄區(qū)內(nèi)均勻分布。確定樣點后，從農(nóng)用地分等成果中提取樣點單元的分等信息，開展產(chǎn)量調(diào)查（樣點單元指定作物近3—5年正常年景下的實際產(chǎn)量）。樣點數(shù)據(jù)采集之后，要以標準耕作制度二級區(qū)為單位進行整理，并按統(tǒng)計學要求進行檢驗，對異常數(shù)據(jù)進行處理或剔除。

3.3 全國統(tǒng)一的按等折算系數(shù)確定

本研究根據(jù)農(nóng)用地分等國家級匯總技術(shù)要求，全國農(nóng)用地（耕地）共分成30個利用等。每個農(nóng)用地利用等別都有對應(yīng)的糧食生產(chǎn)能力（表1），各等別間相差50kg/畝，隨著農(nóng)用地利用等別的提高標準糧產(chǎn)量不斷提高。

全國統(tǒng)一的等級折算系數(shù)是占用耕地利用等別的標準糧產(chǎn)量與補充耕地等別的標準糧產(chǎn)量之比，比值小于1時，以1計（表2）。由于各利用等別間的糧食生產(chǎn)能力的差異是50kg/畝，差值是大，所以在測算等級折算系數(shù)時，選取了各利用等別糧食生產(chǎn)能力的上限值進行等級折算系數(shù)的測算。

4 項目占用及補充耕地的情景分析

4.1 項目占用耕地的預(yù)測

本研究以永久占地計算項目占用耕地（表3），通過計算可知河南省占用耕地約0.73×104hm2（不包括丹江口水利樞紐淹沒的耕地），主要集中在14、15、17、18等地，分別為占用耕地面積的12.37％、10.14％、38.32％、15.82％；河北省占用耕地約0.42×104hm2，沿途占用耕地等別多，主要集中在10、12、15、16等地，分別為占用耕地面積的21.67％、13.27％、11.49％、25.95％；北京占用耕地約600hm2，主要集中在15、16等地，分別為占用耕地面積的40.68％、57.80％；天津占用耕地約4.67hm2，全部為12等地（圖2見封三）。

表3 南水北調(diào)中線占各省各等別面積 單位：hm2Tab.3 Classified areas in provinces passed through by South-to-North water diversion central line project unit：hm2

4.2 項目補充耕地情況的模擬

新疆、黑龍江等?。▍^(qū)）耕地資源豐富，是中國重要的農(nóng)墾地區(qū)，且耕地中夾荒地、棄耕地多，土地開發(fā)整理的潛力比較大，是后備耕地資源的主要集聚區(qū)，可作為國家協(xié)調(diào)補充耕地的預(yù)備區(qū)。在測算補充各等別耕地面積時，假設(shè)補充的耕地位于黑龍江省（國家共劃分為30個等，黑龍江省等別范圍為3—15等）；由于南水北調(diào)中線所經(jīng)4個省份占用耕地等別較多，因此只選取各省占用耕地總量10％以上的耕地等別，以省際間可比的折算系數(shù)為依據(jù)，補充相鄰等級耕地（占補等級差不超過3）為原則，確定補充不同等級耕地的面積。在確定占用耕地數(shù)量、質(zhì)量和補充耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，查詢折算系數(shù)表確定補充耕地的數(shù)量，黑龍江補充耕地具體情況見表4。

南水北調(diào)中線工程占用河南省14等地895.91hm2，在黑龍江省若補充13等地需964.83hm2，補充12等地需1045.23hm2，11等地需1140.25hm2，分別需多補充68.92hm2、149.32hm2、244.34hm2耕地才能保證糧食生產(chǎn)能力不降低；占用河北省10等地910.01hm2，是河北省被占用耕地總面積的21.67％，若補充9等地需1011.12hm2、8等地需1137.51hm2；占用天津市12等地4.70hm2，若補充11等地需5.12hm2、10等地需5.64hm2、9等地需6.25hm2，分別比被占用耕地多0.43hm2、0.94hm2、1.55hm2。

5 結(jié)論與討論

本文結(jié)合國家重大建設(shè)項目實施過程中補充耕地的技術(shù)需求，探討了補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級系數(shù)的測算思路，以及全國統(tǒng)一的按等級折算系數(shù)在跨省（市）耕地占補平衡工作中的方法。同時，以國家重大水利設(shè)施建設(shè)項目——南水北調(diào)中線工程為例，分析了工程途經(jīng)各?。ㄊ校└氐牡燃壻|(zhì)量，以及擬補充耕地目標省——黑龍江省后備耕地資源的可實現(xiàn)等級水平，并應(yīng)用全國統(tǒng)一的按等折算系數(shù)，測算了實現(xiàn)耕地數(shù)量質(zhì)量雙平衡目標下，黑龍江省需補充的耕地面積和等級結(jié)構(gòu)。南水北調(diào)中線途經(jīng)各?。ㄊ校┡c黑龍江省的協(xié)調(diào)占補工作可以緩解北京、天津等區(qū)域后備耕地資源緊張的壓力。同時，給予黑龍江省土地整理開發(fā)的資金保障。依照全國統(tǒng)一的補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算，在國家重大工程、重點項目補充耕地工作中實施跨區(qū)域的耕地后備資源調(diào)配，既是對重大工程沿線發(fā)展與用地保護關(guān)系緊張、后備耕地資源緊缺現(xiàn)狀的順承；又是落實國家主體功能區(qū)劃，優(yōu)化用地空間格局的重要途徑；確保國家層面實現(xiàn)占補耕地數(shù)量質(zhì)量平衡，保住18億畝耕地紅線，穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。

表4 黑龍江補充各省各主要等別面積匯總表 單位：hm2Tab.4 Main classified areas of supplementary farm land of Heilongjiang Province for each province unit：hm2

本研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)重大建設(shè)項目涉及的占用耕地等別，一般都遠大于或等于補充耕地區(qū)域的耕地質(zhì)量等別，要保證相同的糧食生產(chǎn)能力需要投入更大的成本，或更多的耕地。因此，國家重大建設(shè)項目工程占用耕地的異地占補工作，可能會加重資金不足的現(xiàn)狀，也可能由于新補充耕地過多而造成補而不用等現(xiàn)象發(fā)生。因此在確定補充區(qū)域時應(yīng)慎重考慮，選擇最高耕地等別與被占用耕地等別有一定差距、后備耕地資源豐富、以農(nóng)墾為主的地區(qū)進行。

雖然十七屆三中全會《決定》明確指出，耕地實行先補后占，不得跨?。▍^(qū)、市）進行占補平衡。但補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算作為落實耕地數(shù)量質(zhì)量精細化管理、并重化管理、數(shù)字化管理的重要抓手，在國家層面的耕地占補平衡中，利于減少地方政府的土地違法行為，避免犧牲環(huán)境開發(fā)邊際后備耕地，理性實現(xiàn)國家尺度的耕地占補平衡［5］。同時，補充耕地按等折算工作的推行，也會促進新造耕地的質(zhì)量鑒定及補、占耕地間的對比，有利于扭轉(zhuǎn)耕地占補平衡中的“占優(yōu)補劣”局面。

圖2 南水北調(diào)中線占耕地等別示意圖Fig.2 Classification schematic drawing of the farm land occupied by South-to-North water diversion central line project

（References）：

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［3］張傳玖.重點打擊三大違法行為——“百日行動”號角響起［J］.中國土地，2007（9）：20-22.

［4］張志宏.當前國家級重點建設(shè)項目耕地占補平衡亟待解決的問題與建議［EB/OL］.http://www.clr.cn/tdr18/read.asp？ID=136728，2008-06-24

［5］張飛，孫愛軍，等.跨省域耕地占補平衡的利弊分析［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2009，37（17）：8116-8118.