梁國(guó)健

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

1 信息社會(huì)的概念

20世紀(jì)90年代以來(lái)，現(xiàn)代信息技術(shù)、通信技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各領(lǐng)域的普遍應(yīng)用，標(biāo)志著我們已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代——信息社會(huì)。信息社會(huì)是圍繞著知識(shí)組織起來(lái)的，其目的在于進(jìn)行社會(huì)管理和指導(dǎo)革新；這反過(guò)來(lái)又產(chǎn)生新的社會(huì)關(guān)系和新的結(jié)構(gòu)。[1]信息社會(huì)將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時(shí)也給政府的管理模式帶來(lái)一場(chǎng)革命。它將對(duì)政府管理的理念、政府治理的結(jié)構(gòu)、政府工作流程、政府政策和政策制定都發(fā)生了較大的沖擊。政府通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)對(duì)外界提供服務(wù)和信息已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。在這一趨勢(shì)過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代在為政府管理帶來(lái)前所未有的機(jī)遇的同時(shí)，也相應(yīng)地帶來(lái)許多挑戰(zhàn)和問(wèn)題。各國(guó)政府，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都在作出相應(yīng)的對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)信息時(shí)代。

最早提出“信息社會(huì)”概念的是日本未來(lái)學(xué)學(xué)者。從20世紀(jì)七、八十年代開(kāi)始，西方學(xué)者針對(duì)新技術(shù)革命浪潮的到來(lái)，對(duì)未來(lái)社會(huì)的發(fā)展提出了各種各樣的預(yù)測(cè)。阿爾溫·托夫勒認(rèn)為社會(huì)的發(fā)展將會(huì)出現(xiàn)“超工業(yè)社會(huì)”，丹尼爾·貝爾稱之為“后工業(yè)社會(huì)”，奈斯比特稱作“信息社會(huì)”，布熱津斯基稱作“技術(shù)電子社會(huì)”等等，到80年代末趨于稱作“信息社會(huì)”。而1999年版《辭?！分卸x的“信息社會(huì)”，將其納入“后工業(yè)社會(huì)”中。本文認(rèn)為，所謂“信息社會(huì)”，就是以計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)而形成的新的生產(chǎn)方式和社會(huì)關(guān)系模式。

2 信息社會(huì)的特征

以計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的信息社會(huì)，其不同于傳統(tǒng)的工業(yè)社會(huì)主要表現(xiàn)為：

第一，信息技術(shù)提供了政治主體多元化和個(gè)人參與的現(xiàn)實(shí)可能性，成為現(xiàn)代公民社會(huì)崛起的低成本物質(zhì)平臺(tái)。信息技術(shù)提供了個(gè)人參與社會(huì)政治生活的現(xiàn)實(shí)條件。在傳統(tǒng)平面媒體盛行的時(shí)代，個(gè)人信息的傳播依賴于高投入的平臺(tái)和掌握描述事物狀態(tài)的文字轉(zhuǎn)換技巧的人。長(zhǎng)久以來(lái)，掌握文字也就掌握了說(shuō)明真相的權(quán)利，解釋真相成為文化人的特權(quán)；傳播信息成為資本和權(quán)力的特權(quán)?，F(xiàn)在，信息技術(shù)的低成本，徹底摧毀了傳統(tǒng)媒體的壟斷，在歷史上第一次提供了公民個(gè)人參與政治和社會(huì)事務(wù)，直接表達(dá)個(gè)人意愿的可能性。

第二，出現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)扁平化的傾向。已經(jīng)有學(xué)者指出商務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)了扁平化的傾向。[2]然而，扁平化傾向在社會(huì)生活和政治生活中也開(kāi)始出現(xiàn)，其突出的表現(xiàn)就是某些社會(huì)組織和個(gè)人不再依賴金字塔式的組織機(jī)構(gòu)，通過(guò)直接訴諸社會(huì)輿論或者組織基本成員，推動(dòng)個(gè)人、組織意志的貫徹。

第三，信息的公開(kāi)、透明和第一時(shí)間披露成為對(duì)政府越來(lái)越嚴(yán)格的要求。政府的公信力與信息透明度、信息披露及時(shí)性的聯(lián)系越來(lái)越密切。在信息披露的透明度方面，必須符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，不符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的政府行為，勢(shì)必遭到各方面的質(zhì)疑，甚至可能被指為故意隱瞞真相。

第四，權(quán)威性不斷被審視，政治權(quán)威的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)被相對(duì)優(yōu)勢(shì)所取代，技術(shù)權(quán)威的地位上升。由于政府對(duì)信息的壟斷逐步喪失，技術(shù)專家的意見(jiàn)越來(lái)越容易獲得，政府和官僚的政治權(quán)威弱化，技術(shù)專家權(quán)威上升，但任何權(quán)威均須經(jīng)過(guò)多元審視。在關(guān)鍵時(shí)刻，政府和各相對(duì)人的主張都會(huì)受到嚴(yán)格的多角度、全方位的審視。由于政府仍然控制著主要的社會(huì)資源，特別是控制著關(guān)鍵的、有時(shí)是唯一的情報(bào)資源，它的特權(quán)地位使其受到特別的關(guān)注，因此必然受到更加嚴(yán)格的審視和檢驗(yàn)，如果沒(méi)有認(rèn)真的準(zhǔn)備和全面的應(yīng)對(duì)之策，稍有不慎就更容易受到傷害和削弱。

3 信息社會(huì)政府治理的對(duì)策

政府治理的定義很多，本文采用世界銀行學(xué)院全球治理局長(zhǎng)丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）的定義：政府治理是為了公共利益通過(guò)正式或非正式的傳統(tǒng)和制度來(lái)行使權(quán)力。其主要內(nèi)容有：選舉、監(jiān)督和替換政府；制定和實(shí)施穩(wěn)健的政策和提供公共服務(wù)的能力；公眾的敬重和政府治理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的機(jī)構(gòu)。[3]政府治理并非是政府單方面行使權(quán)力的過(guò)程，而是政府、社會(huì)、民眾、市場(chǎng)相互協(xié)力的過(guò)程。

信息化時(shí)代的政府最重要的內(nèi)涵有兩點(diǎn)：一是運(yùn)用信息及通信技術(shù)打破政府的界限，使得人們可以從多種渠道取用政府的信息和獲得政府的服務(wù)，而不是采用傳統(tǒng)的需要經(jīng)過(guò)層層關(guān)卡進(jìn)行書(shū)面審核的作業(yè)方式。二是政府相互之間和政府與社會(huì)之間通過(guò)各種電子化渠道進(jìn)行相互溝通，政府可以根據(jù)管理對(duì)象的需求、管理對(duì)象可以使用的形式、管理對(duì)象要求的時(shí)間和地點(diǎn)，向管理對(duì)象提供各種不同的服務(wù)選擇。[4]信息社會(huì)下的政府治理對(duì)策包括：

3.1 提升政府信息資源管理水平，構(gòu)建電子政務(wù)

傳統(tǒng)的信息單通道流動(dòng)管理方式極容易導(dǎo)致信息失真、信息傳輸時(shí)效性差、信息超載以及小道消息泛濫等現(xiàn)象。構(gòu)建電子政務(wù)，政務(wù)信息的傳輸渠道將由單通道向混合型轉(zhuǎn)變，信息流動(dòng)不再受限于行政隸屬關(guān)系的官方單一渠道，而是通過(guò)政務(wù)信息系統(tǒng)、政府信息庫(kù)、新聞媒介、民間信息機(jī)構(gòu)、相關(guān)社團(tuán)以及互聯(lián)網(wǎng)共同傳輸。這樣，信息結(jié)構(gòu)與等級(jí)結(jié)構(gòu)脫鉤，傳播速度更快，準(zhǔn)確性更高；組織與外界的信息交流更加開(kāi)放互動(dòng)，信息資源得到更好的利用；打破信息割據(jù)，信息的完整性和可靠性大大提高。

此外，在提升政府信息管理水平上，政府也將面臨信息安全的挑戰(zhàn)。由于網(wǎng)絡(luò)自由性、互動(dòng)性、虛幻性的特點(diǎn)，不法之徒可以利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行犯罪。政府網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)龐大的網(wǎng)絡(luò)，由于使用人員眾多，技術(shù)水平和安全意識(shí)又千差萬(wàn)別，安全漏洞很多，而且隨著高薪科技的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)安全隱患將日益增多。由于“電子政府”只認(rèn)數(shù)據(jù)不認(rèn)人，如果安全得不到保障，電腦罪犯就可能通過(guò)修改程序和規(guī)則在網(wǎng)上竊取到政府的部分權(quán)力，進(jìn)行政治和刑事犯罪活動(dòng)，給國(guó)家?guī)?lái)重大的損害。雖然自1996年以來(lái)，我國(guó)政府已經(jīng)頒布和實(shí)施了一系列有關(guān)計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)的法規(guī)和條例，如《中國(guó)公用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等，但在已頒布實(shí)施的一些法律法規(guī)中，有一些條文已經(jīng)滯后，一些關(guān)于網(wǎng)絡(luò)行為的認(rèn)定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。因此應(yīng)加快網(wǎng)絡(luò)立法的步伐，建立較為完善的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源的管理，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容信息服務(wù)，電子商務(wù)，政府、組織和個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)利及義務(wù)等作出規(guī)定，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)法制，依法打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和利用互聯(lián)網(wǎng)從事非法活動(dòng)者，維護(hù)正常的網(wǎng)絡(luò)秩序。

3.2 重建政府組織體系

扁平化是未來(lái)政府組織結(jié)構(gòu)變革的趨勢(shì)。傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)，權(quán)力集中在等級(jí)體系的上層，信息從一個(gè)層級(jí)向另一個(gè)層級(jí)，從一個(gè)部門向另一個(gè)部門有序地傳遞。這種等級(jí)鏈嚴(yán)格地規(guī)定著組織中人員和職能的關(guān)系，其特征是辦公體制等級(jí)化、工作任務(wù)專業(yè)化、工作程序系統(tǒng)化、人際關(guān)系非人格化、運(yùn)作資源內(nèi)部化。[5]信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用，打破了傳統(tǒng)官僚制的范式。加里斯·摩根認(rèn)為，信息技術(shù)的應(yīng)用足以改變?cè)S多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，改變組織的產(chǎn)品與服務(wù)的性質(zhì)和生命周期。技術(shù)將我們帶入一個(gè)新時(shí)代，將出現(xiàn)完全新型的組織和新管理能力。[6]信息時(shí)代下，政府辦公電子化，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，收集、處理、傳遞、溝通信息將更快捷、更經(jīng)濟(jì)，政府整體行政效率將大幅度提升。

信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅突破了信息傳遞和處理的瓶頸，而且使組織中每一成員都可能成為信息網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，組織內(nèi)部信息為每個(gè)成員平等享有，成員間的信息交流不再需要通過(guò)等級(jí)制度的安排，越來(lái)越多的問(wèn)題在較低的層級(jí)就可以得到解決，以上傳下達(dá)為主要工作內(nèi)容的中間管理層可以大大精簡(jiǎn)。于是，管理的幅度增大了，管理的層級(jí)減少了，政府組織結(jié)構(gòu)由金字塔式逐漸向扁平化發(fā)展，政府組織的規(guī)模也將逐漸縮小。正如約翰·奈斯比特所說(shuō)：“計(jì)算機(jī)將摧毀政治領(lǐng)域的金字塔。”“我們建立等級(jí)森嚴(yán)的金字塔式的管理系統(tǒng)，是因?yàn)槲覀冃枰莆障聦俚娜ハ蛞约八麄兺瓿扇蝿?wù)的情況。而有了計(jì)算機(jī)幫助，我們可以采用平行聯(lián)系的方法重新設(shè)計(jì)我們的組織結(jié)構(gòu)?！盵7]不過(guò)，對(duì)扁平化組織的期待不能盲目樂(lè)觀。從當(dāng)前的運(yùn)行情況看，層級(jí)制仍舊是最穩(wěn)定、最有效率的組織形式之一。信息技術(shù)的應(yīng)用雖然必將帶來(lái)政府組織中間管理層減少、層級(jí)的降低，但絕不是無(wú)限度的。希望整個(gè)政府組織平面化是不現(xiàn)實(shí)的，而且也會(huì)帶來(lái)各種各樣的問(wèn)題。

3.3 改進(jìn)行政決策方式

傳統(tǒng)決策中，信息不全、信息失真是造成決策失誤的主要原因。信息社會(huì)下電子政務(wù)的應(yīng)用，為政府全面準(zhǔn)確地獲取信息、了解公眾需求、指導(dǎo)決策提供了根本保障。首先，通過(guò)先進(jìn)的信息技術(shù)手段，規(guī)范了信息的采集和處理，政府獲得與決策相關(guān)的有效信息的能力得到提高；其次，公眾可以通過(guò)電子郵件、電子論壇和電子投訴系統(tǒng)等方式向政府反映問(wèn)題，使政府決策能夠更加充分地反映民意；再次，由計(jì)算機(jī)技術(shù)決定的通信速度將對(duì)決策系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響。過(guò)去很多管理者都會(huì)拖延決策，留出機(jī)動(dòng)時(shí)間和回旋的空間，然而隨著電子通信速度的加快，以及信息技術(shù)在監(jiān)督記錄方面的強(qiáng)大功能，任何拖延都很容易被識(shí)破。在新技術(shù)的壓力下，管理者將被迫加快工作和決策速度。許多關(guān)鍵性的決策必須“即時(shí)”、“在線”做出。

3.4 再造政府業(yè)務(wù)流程

隨著后工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)到來(lái)，依據(jù)亞當(dāng)·斯密提出的“勞動(dòng)分工原理”，泰勒提出的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn) 化、程序化等問(wèn)題，法約爾提出的“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”的組織管理流程，韋伯提出的科層制行政組織模型而建立的政府傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程管理模式日益顯露出其弊端。隨著信息社會(huì)的到來(lái)，政府業(yè)務(wù)流程再造成為解決上述問(wèn)題的首選方案。政府業(yè)務(wù)流程的再造可以分為三個(gè)環(huán)節(jié)，即精簡(jiǎn)、重建和改進(jìn)。精簡(jiǎn)，是從組織的目標(biāo)重新出發(fā)，從根本上對(duì)每一項(xiàng)流程的價(jià)值進(jìn)行重新思考，去除那些僵化、脫節(jié)、沖突的流程，使業(yè)務(wù)流程得到簡(jiǎn)化。重建，即在顧客、競(jìng)爭(zhēng)、變化原則指導(dǎo)下，根據(jù)新的業(yè)務(wù)要求，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段對(duì)業(yè)務(wù)流程重新設(shè)計(jì)，以提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率；重建要求對(duì)工作流程進(jìn)行徹底的重新設(shè)計(jì)，它與精簡(jiǎn)不同，不是由于績(jī)效的提高而帶動(dòng)的，而是為了獲得績(jī)效上質(zhì)的飛躍。改進(jìn)，就是在新流程運(yùn)轉(zhuǎn)中，根據(jù)變化的情況，逐步完善流程的設(shè)計(jì)，使其更加合理化和高效化。

3.5 優(yōu)化政府人才結(jié)構(gòu)

電子政務(wù)的出現(xiàn)，使公務(wù)員的行政能力得到了提升。然而，電子政務(wù)對(duì)公務(wù)員的素質(zhì)也提出了更高的要求。第一，要求公務(wù)員從事務(wù)操作型向知識(shí)智能型轉(zhuǎn)變。以往絕大多數(shù)公務(wù)員并不參與決策，只是負(fù)責(zé)執(zhí)行既定的政策，多屬事務(wù)型而非研究型，越到基層這一傾向越明顯。信息技術(shù)在政府中的滲透與運(yùn)用，將公務(wù)員從事務(wù)性工作中解放出來(lái)。第二，要求公務(wù)員提高政治鑒別力和抵御腐朽思想侵蝕能力。由于網(wǎng)絡(luò)自身的缺陷給政府管理帶來(lái)了許多問(wèn)題，網(wǎng)上充斥著各種各樣的信息，這對(duì)公務(wù)員的道德修養(yǎng)和政治水平提出了更高的要求。第三，要求公務(wù)員提高信息能力，包括信息的識(shí)別能力、采集能力、加工能力、應(yīng)用能力和發(fā)布能力。信息能力是提高工作效率和工作質(zhì)量的一個(gè)決定性因素，也是信息時(shí)代衡量公務(wù)員能力的重要標(biāo)志之一。第四，要求公務(wù)員增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力。信息時(shí)代知識(shí)更新速度極快，要求行政人員不斷更新知識(shí)，改善知識(shí)結(jié)構(gòu)，增加知識(shí)存量。只有樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的觀念，不斷提高綜合應(yīng)用能力，才能更好地適應(yīng)新的行政環(huán)境。

[1]丹尼斯·貝爾.后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1984.

[2][美]托馬斯·弗里德曼，何帆等譯.世界是平的（第二版）[M].長(zhǎng)沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2006.

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[4]吳愛(ài)明，董曉宇.信息社會(huì)政府管理方式的六大變化[J].中國(guó)行政管理，2003，（4）：31-34.

[5]藍(lán)志勇.行政官僚與現(xiàn)代社會(huì)[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

[6]加里斯·摩根．駕馭變革的浪潮：開(kāi)發(fā)動(dòng)蕩時(shí)代的管理潛能[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[7]趙暉·電子政府——廉潔、高效與民主相統(tǒng)一的政府組織形態(tài)[J].行政與法，2000，（2）.