張 穎

（河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，河南鄭州450002）

加快構(gòu)建河南省農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中的幾個(gè)問題

張 穎

（河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，河南鄭州450002）

農(nóng)村社會(huì)保障是社會(huì)保障體系的重要組成部分，它關(guān)系到總?cè)丝?4.2％的農(nóng)村居民目前或?qū)淼纳钯|(zhì)量，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障是其中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。目前河南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障總體存在著一些問題，主要是農(nóng)民收入水平低、負(fù)擔(dān)相對過重，自我保障意識薄弱，農(nóng)村社會(huì)保障的資金不足，相關(guān)立法保障不健全等原因造成的。因此，我們應(yīng)在結(jié)合自己省情的情況下，認(rèn)真地分析了解各區(qū)域之間的差異性，建立形式多樣的農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高覆蓋全省農(nóng)村的社會(huì)保障事業(yè)水平。

新農(nóng)村建設(shè)；社會(huì)保障；養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，但是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)民收入水平不高，城鄉(xiāng)差別依然很大。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化發(fā)展，以前農(nóng)民以土地保障為根基、以家庭保障為依托的保障形式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)被撼動(dòng)。在原有保障模式被打破、新制度尚未完全建立之際，中國農(nóng)民長期游離于社會(huì)保障體系的邊緣，農(nóng)村社會(huì)保障成為我國社會(huì)保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。

河南是農(nóng)村人口大省，河南的農(nóng)村社會(huì)保障與全國的總體水平相比較也落后許多。要解決城鄉(xiāng)居民收入差別以及農(nóng)村人口老齡化所帶來的種種問題，必須建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，這關(guān)系到社會(huì)公平，同時(shí)也是補(bǔ)償農(nóng)村家庭保障不足、建設(shè)和諧新農(nóng)村的必然要求和現(xiàn)實(shí)需要。其中，最為基礎(chǔ)的就是養(yǎng)老保障制度的建立和完善。

一、目前河南農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題

雖然河南省農(nóng)村社會(huì)保障工作已取得了一定的成效，但仍然存在著一些本質(zhì)問題。目前所面臨的問題，主要是農(nóng)民收入水平低、負(fù)擔(dān)相對過重，自我保障意識薄弱，農(nóng)村社會(huì)保障的資金不足，相關(guān)立法保障不健全等。

（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金嚴(yán)重不足

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金不足制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的發(fā)展，這也是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障發(fā)展緩慢的重要原因之一。

首先，政府投入保障資金的比例不充分。雖然河南省財(cái)政社會(huì)保障支出絕對數(shù)額一直在增長，但其占財(cái)政支出的比重仍然較低。財(cái)政預(yù)算科目中，社會(huì)保障支出主要包括撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)以及社會(huì)保障補(bǔ)助支出，社會(huì)保障補(bǔ)助支出是20世紀(jì)90年代后期才設(shè)立的支出項(xiàng)目。河南省撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)支出長期以來增速緩慢，大大低于同期G D P和財(cái)政支出的增長速度，這導(dǎo)致社會(huì)保障支出的比重達(dá)不到應(yīng)有的水平。社會(huì)保障是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”和“減震器”，社會(huì)保障支出過低會(huì)給社會(huì)的安定帶來極大的威脅，也不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。其次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金使用不規(guī)范。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金由中央政府發(fā)放到基層政府之后，被挪用擠占的現(xiàn)象較為普遍，或用于解決地方財(cái)政困難，或用于投資房地產(chǎn)，或用于建設(shè)其他項(xiàng)目，最終使政府對農(nóng)民的給付承諾無法兌現(xiàn)，使農(nóng)民的利益得不到應(yīng)有保障。

（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重

河南農(nóng)村社會(huì)保障體制改革的負(fù)擔(dān)主要來自兩方面：貧困人口和老年人口。一方面，河南省的貧困人口比重較大，貧困程度深，隨著城鄉(xiāng)收入差距的拉大，農(nóng)村人口的貧困情況越來越惡化；另一方面，隨著人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善，人口死亡率下降，人口老齡化進(jìn)程加快。這些問題的存在都給農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革造成沉重的壓力。

（三）二元經(jīng)濟(jì)的存在

20世紀(jì)80年代進(jìn)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃興起，曾一度使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度弱化，但進(jìn)入90年代初以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始衰落，城市下崗職工增加，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受阻，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率依然較低，這必然導(dǎo)致二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化。二元經(jīng)濟(jì)存在的同時(shí)，城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度也有較大差異，即城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工享受著較為完善、水平較高的社會(huì)保障服務(wù)，而農(nóng)村廣大農(nóng)民游離于社會(huì)養(yǎng)老保障體系之外，生活保障主要依靠家庭和土地，這些都造成了農(nóng)村社會(huì)保障制度的落后。

（四）保障法律法規(guī)和管理體制不完善

首先，農(nóng)村社會(huì)保障沒有完善的法律體系，使農(nóng)村社會(huì)保障工作無法可依，無章可循，致使農(nóng)村社會(huì)保障基金管理缺乏法律約束，漏洞較多，基金被挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。其次，從管理機(jī)構(gòu)上來看，農(nóng)村社會(huì)保障管理混亂，城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。再次，管理水平低下。社會(huì)保障的管理是一項(xiàng)繁雜且技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對管理者的水平要求很高。但由于管理體制不完善，同時(shí)缺乏可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，缺乏專業(yè)人才，農(nóng)村社會(huì)保障的管理漏洞百出，造成社會(huì)保障基金征繳、管理和使用集于一身（民政部），不符合國際上將征、管、用分離的慣例，致使社會(huì)保障基金的安全性、流動(dòng)性非常差，挫傷了廣大農(nóng)村居民的參保積極性。

（五）農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障意識落后

一方面，由于河南農(nóng)村人口中許多農(nóng)民受教育程度不高，收入水平偏低，頭腦中的“養(yǎng)兒防老”觀念仍然很重。另一方面，由于過多地強(qiáng)調(diào)國家和集體對被保障對象的給予和幫助，致使農(nóng)民養(yǎng)成了對國家、集體的依賴心理，削弱了自身的保障意識，使農(nóng)民的社會(huì)保障意識比較薄弱。此外，由于歷史原因，有相當(dāng)一部分農(nóng)民有“四怕”思想，即怕錢貶值、怕政策變、怕干部換、怕不兌現(xiàn)，對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系持懷疑態(tài)度。

二、加快構(gòu)建河南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的建議

從上世紀(jì)90年代開始，我國農(nóng)村開始逐步推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一種新型的保障制度，從建立到成熟，需要不斷地改革和完善。河南農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系在構(gòu)建過程中要從以下幾方面來推進(jìn)。

（一）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式要靈活多樣

河南農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老情況繁雜，對于不同情況，應(yīng)采取不同的保障措施。第一種是個(gè)人投保，即被保險(xiǎn)人向農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保，保險(xiǎn)費(fèi)由被保險(xiǎn)人或其親屬繳納。第二種是職業(yè)保險(xiǎn)，即針對相關(guān)職業(yè)的保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)費(fèi)由保險(xiǎn)對象和其關(guān)聯(lián)單位按一定比例繳納，或完全由關(guān)聯(lián)單位繳納。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工保險(xiǎn)，個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分，企業(yè)負(fù)擔(dān)一部分，共同形成對被保險(xiǎn)人的養(yǎng)老保障。職業(yè)保險(xiǎn)比個(gè)人保險(xiǎn)更具有針對性，應(yīng)加大保障范圍，必要時(shí)政府應(yīng)采取相應(yīng)措施進(jìn)行督促和規(guī)范。

（二）規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集和繳納方式

養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，政府予以一定扶持。保險(xiǎn)費(fèi)繳納方式靈活，可以預(yù)交、補(bǔ)交，可以按月、按季甚至按年度繳納。保險(xiǎn)金額可以設(shè)多個(gè)檔次，由投保人根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況和意愿來選擇。

（三）提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率

目前河南農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題主要有基金管理成本高，基金收益率低，運(yùn)營不規(guī)范。提高基金收益率，對于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的成敗非常關(guān)鍵。而要想提高基金收益率，首先就要規(guī)范基金管理，建立分級運(yùn)營機(jī)制。目前保險(xiǎn)基金在縣級運(yùn)營，層次較低，規(guī)模較小，管理成本高，風(fēng)險(xiǎn)極大。運(yùn)營中容易出現(xiàn)虧損，而且出現(xiàn)虧損后難以補(bǔ)救。因此，建議采取省、縣兩級運(yùn)營模式，分賬管理，減少管理機(jī)構(gòu)，削減管理人員，降低成本；同時(shí)，增大基金規(guī)模，引進(jìn)高層次人才，樹立專業(yè)投資理念，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在確保基金安全的基礎(chǔ)上獲得穩(wěn)定的收益。其次，出臺基金運(yùn)營優(yōu)惠政策，提高基金收益。針對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的落后現(xiàn)狀，政府應(yīng)建議銀行給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金更多的優(yōu)惠政策，明確給出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金購買國債時(shí)的優(yōu)惠量；特許農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金優(yōu)先投向那些風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以確?；鸬氖找妗Ｗ詈?，加大對基金的監(jiān)管力度。基金的?？顚Ｓ谩⒒鸬姆€(wěn)健收益都需要外在力量的監(jiān)督才可以得以實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管方面，除了政府組織監(jiān)管外，還可以成立由繳費(fèi)人、受益人和社會(huì)公益組織共同組成的非官方監(jiān)督機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管。二者有機(jī)結(jié)合，形成政府、社會(huì)公益組織全方位監(jiān)督的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制。

（四）深入調(diào)查研究，進(jìn)一步探索建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件和辦法

要認(rèn)真開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)查研究活動(dòng)。根據(jù)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，分析開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的基本條件。要配合《河南省全面建設(shè)小康社會(huì)的規(guī)劃綱要》，研究農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略步驟。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要適應(yīng)健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障體系的發(fā)展要求，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)制度。要從解決“三農(nóng)”問題的大局出發(fā)，研究促進(jìn)我省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展的有關(guān)政策，為適應(yīng)我省農(nóng)村城鎮(zhèn)化和人口老齡化的快速發(fā)展，研究探索適應(yīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、失地農(nóng)民和農(nóng)村計(jì)劃生育人口等群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。

（五）增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的生命力

完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，一要堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)化養(yǎng)老相結(jié)合的原則，充分發(fā)揮儲(chǔ)備養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的建立和籌集，提高農(nóng)民自我保障意識，使其積極主動(dòng)地參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；二要持續(xù)推動(dòng)計(jì)劃生育與扶貧開發(fā)相結(jié)合，將養(yǎng)老保險(xiǎn)工作提升到與計(jì)劃生育及扶貧開發(fā)同等重要的高度；三要處理好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系，努力建設(shè)成完善的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

總之，農(nóng)村社會(huì)保障是社會(huì)保障體系的重要組成部分，它關(guān)系到占總?cè)丝?4.2％的農(nóng)村居民目前或?qū)淼纳钯|(zhì)量，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障是其中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。我省雖然目前已建立了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，但是現(xiàn)行的保障制度在規(guī)范化程度、覆蓋率、保障水平以及實(shí)際發(fā)揮的作用上差異較大。因此，我們應(yīng)在結(jié)合自己省情的情況下，認(rèn)真地分析了解各區(qū)域之間的差異性，建立形式多樣的農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高覆蓋全省農(nóng)村的社會(huì)保障事業(yè)水平。

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［責(zé)任編輯 迪 爾］

F323.89

A

1000－2359（2010）03－0122－03

河南省政府決策研究招標(biāo)課題D071的項(xiàng)目

2010－02－06