吳 真

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

反向征收確認(rèn)中權(quán)利沖突的化解
——以公民生存權(quán)與環(huán)境權(quán)為視角

吳 真

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

政府基于社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的利用加以限制，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人是否可以要求政府賠償，對(duì)這一問(wèn)題的回答需要對(duì)一系列相互沖突的范疇進(jìn)行權(quán)衡，其中公民的生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突尤為顯著。受到限制的財(cái)產(chǎn)量占所有者財(cái)產(chǎn)總量比例的確認(rèn)是正確取舍公民生存權(quán)與公眾環(huán)境權(quán)的前提。當(dāng)這一比例難以量化時(shí)，應(yīng)適用“合理的經(jīng)濟(jì)用途”標(biāo)準(zhǔn)，即把私人對(duì)財(cái)產(chǎn)享用的時(shí)間及公共利益的迫切程度等都納入考量范圍。同時(shí)為防止主體規(guī)避法律，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)建立相應(yīng)的保障機(jī)制。

反向征收；權(quán)利沖突；生存權(quán)；環(huán)境權(quán)

一、反向征收確認(rèn)中公民生存權(quán)與環(huán)境權(quán)沖突的凸現(xiàn)

通常意義上的征收是指政府為了公共利益需要某人的財(cái)產(chǎn)而通過(guò)法定程序支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)將其獲得。但有時(shí)政府并非取得公民財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，而是基于公共利益通過(guò)限制私人所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的享用來(lái)保障公眾對(duì)這一財(cái)產(chǎn)的某種使用權(quán)，有人將此類情形稱為“反向征收（inverse condemnati）”，即如果事前政府并未獲得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，卻實(shí)際上排除了財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的使用和享有的權(quán)利，財(cái)產(chǎn)所有者有權(quán)事后向政府要求賠償。

一般情況下，如果認(rèn)定政府基于公共利益具有充足的理由對(duì)私人財(cái)產(chǎn)實(shí)行限制，則財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人不得以“反向征收”為據(jù)獲取賠償。相反，如果政府的限制行為已完全剝奪了所有權(quán)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的實(shí)際權(quán)利，則構(gòu)成事實(shí)上的征收，政府必須向財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人賠償因財(cái)產(chǎn)用途受到限制而蒙受的損失。然而，這兩種情形并非截然相反、非此即彼。在確定政府是否需要對(duì)公民進(jìn)行賠償時(shí)，需要對(duì)一系列相互沖突的范疇進(jìn)行權(quán)衡，其中一對(duì)重要的沖突表現(xiàn)為公民的生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突。

從字面意義上看，生存權(quán)與環(huán)境權(quán)似乎并無(wú)沖突，因?yàn)樯婕匆笥辛己玫沫h(huán)境，環(huán)境毀壞則人亦無(wú)法生存。本文認(rèn)為，反向征收中生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突集中體現(xiàn)的是個(gè)體性權(quán)利與共享性權(quán)利的沖突。

生存權(quán)作為明確的法權(quán)概念，形成于19世紀(jì)末，是基于資本主義特定的物質(zhì)生活條件而產(chǎn)生的。資本主義從自由發(fā)展階段進(jìn)入到壟斷階段以后，社會(huì)矛盾日益尖銳，貧富分化加劇，在資本家利益得以滿足的同時(shí)，工人喪失了工作自由與生存的自由。在此情況下，國(guó)家伸出了“干預(yù)之手”，以保障人的基本生存權(quán)［1］。從其產(chǎn)生看，生存權(quán)更多的是從生產(chǎn)者個(gè)體出發(fā)而設(shè)定的。環(huán)境權(quán)則是在20世紀(jì)后期人類環(huán)境不斷惡化以及人們尋求環(huán)境問(wèn)題解決的背景之下產(chǎn)生的。環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)共享權(quán)，是一種全體人民的環(huán)境公益［2］。

生存權(quán)包括兩方面的內(nèi)容：一方面是生命權(quán)，即人的生命非經(jīng)法律程序不得受到任何傷害和剝奪；另一方面是生命延續(xù)權(quán)，即人作為人應(yīng)當(dāng)具備的基本的生存條件，如衣、食、住、行等方面的物質(zhì)保障［1］。對(duì)于同一個(gè)財(cái)產(chǎn)的使用方式，作為個(gè)體性權(quán)利的生存權(quán)與作為共享性權(quán)利的環(huán)境權(quán)有著不同的主張，這就產(chǎn)生了兩種權(quán)利的沖突。

權(quán)利的沖突是兩種權(quán)利的正當(dāng)、合法行使而發(fā)生的沖突［3］，沖突著的權(quán)利是否存在位階，以及如果存在的話位階的秩序的狀況又如何的問(wèn)題一直是個(gè)爭(zhēng)議不休的問(wèn)題。即使是主張存在權(quán)利位階的學(xué)者也不得不承認(rèn)“權(quán)利位階并不具有整體的確定性……許多權(quán)利因其價(jià)值地位的非確定性而處于相應(yīng)的不確定的位階之上”［4］。本文贊同“不同類型的權(quán)利受到平等保護(hù)”的觀點(diǎn)：“權(quán)利體系不等于法律體系。任何一個(gè)國(guó)家的法律體系都有一個(gè)位階關(guān)系，但權(quán)利體系并沒(méi)有位階關(guān)系，權(quán)利體系內(nèi)的各權(quán)利種類之間應(yīng)是平等的?！保?］不同的權(quán)利由于明確體現(xiàn)于法律之中已成為客觀存在，因此解決權(quán)利沖突問(wèn)題的根本手段在于依據(jù)各自權(quán)利的內(nèi)容、彰顯的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的客觀需求等，從具體情形出發(fā)，充分權(quán)衡與協(xié)調(diào)沖突的利益和價(jià)值，使不同的權(quán)利在各自的范圍內(nèi)得到最充分的實(shí)現(xiàn)。

二、權(quán)利沖突化解的前提——分母的計(jì)算

以公共利益對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利限制的程度為標(biāo)準(zhǔn)確定是否構(gòu)成反向征收不能忽略對(duì)受影響的財(cái)產(chǎn)量特別是這一財(cái)產(chǎn)量占所有者財(cái)產(chǎn)總量比例的考慮，即在計(jì)算私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害程度時(shí)應(yīng)正確確定分母，這是正確取舍公民生存權(quán)與公眾環(huán)境權(quán)的前提。而反向征收的確認(rèn)應(yīng)以私人的財(cái)產(chǎn)總量作為私人財(cái)產(chǎn)損害計(jì)算的分母。

如果為了公共利益使私人財(cái)產(chǎn)事實(shí)上損失殆盡，私人喪失了賴以生存的物質(zhì)資料或其正當(dāng)?shù)耐顿Y期待完全落空，則政府的行為足以構(gòu)成對(duì)私人財(cái)產(chǎn)事實(shí)上的征收。

State of Maine v.Johnson案［5］中上訴人擁有一塊沼澤地并向當(dāng)?shù)貪竦毓芾頇C(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)S可對(duì)其進(jìn)行填充。一方面，由于上訴人所擁有的沼澤地處于緬因州珍貴自然資源區(qū)域，這一區(qū)域?qū)λ锏纳婧头毖芫哂兄匾饬x，因此對(duì)它的維持和保護(hù)順應(yīng)了公共利益的要求。濕地管理機(jī)構(gòu)拒絕發(fā)出許可。但是另一方面，對(duì)于私人所有者的上訴人來(lái)說(shuō)，他所擁有的這塊土地最有價(jià)值的利用方式是填充后建造住宅，假如不采取這種利用方式，這塊土地就“沒(méi)有任何商業(yè)價(jià)值”。緬因州最高法院的法官認(rèn)為正是由于這塊沼澤地對(duì)整個(gè)州具有舉足輕重的作用，對(duì)它的維護(hù)所產(chǎn)生的利益由整個(gè)州范圍的公眾享有，所以為此付出的成本也應(yīng)由公眾分擔(dān)。為了執(zhí)行政府機(jī)構(gòu)的限制而使上訴人的財(cái)產(chǎn)變得毫無(wú)商業(yè)價(jià)值，這樣無(wú)異于讓上訴人承擔(dān)了超過(guò)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的州水土保持規(guī)劃實(shí)施的成本，上訴人從這一限制中所能獲得的生態(tài)上的利益與其被剝奪的財(cái)產(chǎn)使用收益機(jī)會(huì)相比實(shí)在不成比例。因此政府機(jī)構(gòu)針對(duì)上訴人所作出的限制已構(gòu)成征收。

作為一個(gè)公共利益與私人利益尖銳對(duì)峙的案件，緬因州最高法院的判決并無(wú)不妥。因?yàn)樵谶@一案件中認(rèn)定政府機(jī)構(gòu)對(duì)私人所有者的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成事實(shí)上的征收，并由政府對(duì)私人所有者作出賠償，應(yīng)是公共利益與私人利益最公正合理的調(diào)和方案。一方面私人財(cái)產(chǎn)所有者在財(cái)產(chǎn)的用途方面作出妥協(xié)，放棄填充濕地并建造建筑物的方案，這樣州的環(huán)境得到有效維護(hù)，另一方面政府對(duì)私人所有者由此而蒙受的損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁r償，保障其基本的生存與發(fā)展需求。

從Johnson案看，由政府出資賠償使私人財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)財(cái)產(chǎn)用途作出妥協(xié)以保護(hù)公眾對(duì)環(huán)境資源的權(quán)益似乎是解決公共利益和私人所有權(quán)沖突的最佳方案。但是，正如美國(guó)最高法院Holme s法官所言：“如果對(duì)任何通常意義的財(cái)產(chǎn)方面某種程度的變化都必須支付賠償?shù)脑?，則政府很難維持下去?！保?］也就是說(shuō)任何一個(gè)政府都沒(méi)有能力對(duì)所有作為私人權(quán)利客體的資源用途的限制支付賠償。更為重要的是，私人為公眾的環(huán)境利益所應(yīng)支付的成本并不是一個(gè)絕對(duì)值，而應(yīng)與他從其財(cái)產(chǎn)中獲得的利益相對(duì)應(yīng)。因此如果私人所有者由于政府對(duì)其財(cái)產(chǎn)的用途限制而受到的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于他從另外他享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)中的獲益，則政府的行為不構(gòu)成征收，政府無(wú)需為此支付賠償。

明確提出依照用途受到限制的財(cái)產(chǎn)量占所有者財(cái)產(chǎn)總量的比例判定政府限制行為是否構(gòu)成征收的較為典型的案件是K＆K Construction，INC，J.F.K.CO.et al.v.Department of Natural Resources案。該案同樣由濕地的填充許可申請(qǐng)引發(fā)。

K＆K案的原告的土地由界限清晰而又相互毗鄰的四個(gè)部分組成。原告申請(qǐng)?zhí)畛涞谝粋€(gè)部分用來(lái)建造一座餐館和一個(gè)綜合體育場(chǎng)館。美國(guó)自然資源管理部門拒絕了這一申請(qǐng)，因?yàn)檫@一部分中約有28英畝屬于州濕地法所保護(hù)的濕地。初審法院把第一部分土地作為唯一與征收爭(zhēng)議相關(guān)的財(cái)產(chǎn)，因而認(rèn)定禁止在其上建造餐館和綜合體育場(chǎng)館實(shí)質(zhì)上使原告的財(cái)產(chǎn)毫無(wú)商業(yè)價(jià)值。美國(guó)自然資源管理部門被要求向原告賠償其財(cái)產(chǎn)的全部?jī)r(jià)值。

密執(zhí)安州最高法院Cavanagh法官指出，該案首先需要確定的是究竟哪一部分或哪幾部分原告享有所有權(quán)的土地涉及征收問(wèn)題，也就是“分母”的確定非常重要，因?yàn)椤胺帜浮苯?jīng)常對(duì)限制性規(guī)定實(shí)施后私人財(cái)產(chǎn)有效用途的剩余量的認(rèn)定產(chǎn)生影響。征收案件判定的一個(gè)重要原則是“不可分割”原則，即當(dāng)衡量對(duì)一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的管理后果時(shí)，這一后果必須從財(cái)產(chǎn)的整體視角看待。法院不應(yīng)把整個(gè)財(cái)產(chǎn)分割為單獨(dú)的部分再試圖確定某一部分上的權(quán)利是否完全被剝奪。因此必須在整塊土地的基礎(chǔ)上而不是僅僅就受到影響的一小部分審查管理行為的后果。原告向美國(guó)自然資源部遞交的申請(qǐng)涉及第一、第二和第四個(gè)部分的綜合開發(fā)，雖然第三部分沒(méi)有被納入原告的開發(fā)規(guī)劃，因?yàn)樗缫驯婚_發(fā)了，但未被納入開發(fā)規(guī)劃不應(yīng)成為不被計(jì)入分母的理由，因此初審法院應(yīng)該決定所有四個(gè)部分是否都應(yīng)在征收的確認(rèn)中被充分考慮［7］。

從K＆K案我們可以看到，由于對(duì)財(cái)產(chǎn)基數(shù)也就是“分母”的認(rèn)定不同，同一個(gè)案件在不同的法院可能會(huì)產(chǎn)生完全不同的判決。即使在同一個(gè)法院，不同的法官也會(huì)產(chǎn)生針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。Keystone Bituminous Coal Ass＇n v.DeBenedictis案［8］即如此。

美國(guó)賓西法尼亞州依《沉陷法》等相關(guān)法律要求煤炭公司保留部分礦柱用以支撐地面，這樣本案中的煤炭公司必須將兩千七百萬(wàn)噸煤置于原地不能開采。美國(guó)最高法院Steven s法官認(rèn)為，確認(rèn)政府對(duì)煤炭公司的煤田開采的限制是否構(gòu)成征收的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以煤炭公司所有的煤田為基礎(chǔ)，而不應(yīng)僅僅考慮它被要求保留的礦柱。賓西法尼亞州要求煤炭公司保留不得開采的煤炭量不足該煤田煤炭總量的2％。

原告試圖對(duì)其財(cái)產(chǎn)分開界定并個(gè)別看待，這樣賓西法尼亞州的《沉陷法》似乎使得原告無(wú)法將其財(cái)產(chǎn)投入經(jīng)濟(jì)上可行的用途，從而影響了原告的經(jīng)濟(jì)收入。這種看法的錯(cuò)誤在于，首先，原告關(guān)注的僅僅是他們不得不依照《沉陷法》保留在地下的特定的煤炭，而非同一地點(diǎn)原告可以開采的煤炭總量。其次，原告認(rèn)為賓西法尼亞州政府剝奪了其財(cái)產(chǎn)上的一種獨(dú)立的利益——維持生計(jì)的權(quán)益，而維持生計(jì)的權(quán)益既為礦產(chǎn)的所有者所有，也為地面的所有者所有。因此為地面的安全而放棄小部分煤炭也是地面所有者維持生計(jì)的權(quán)益的內(nèi)在要求。

與Stevens法官的觀點(diǎn)形成尖銳對(duì)立的是Rehnquist法官的觀點(diǎn)。Rehnquis t法官?gòu)?qiáng)調(diào)被禁止開采的煤炭無(wú)疑是可被確認(rèn)的獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)利益。從這個(gè)視角，也就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的視角看，這一利益被徹底摧毀，與政府將這些煤炭開采后為己所用的結(jié)果完全相同。《沉陷法》的實(shí)施使原告對(duì)其維持生計(jì)的財(cái)產(chǎn)的利益歸于消滅，使其購(gòu)買的依照賓州法律作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利存在的財(cái)產(chǎn)變得毫無(wú)價(jià)值。對(duì)特定煤炭的開采作出限制是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的全然干涉，使財(cái)產(chǎn)權(quán)消失，必須對(duì)權(quán)利人合理賠償。

Rehnquist法官對(duì)Keystone Bituminous案點(diǎn)評(píng)的“硬傷”在于，一個(gè)案件發(fā)生是若干權(quán)利沖突的結(jié)果，而Rehnquist法官僅僅看到了原告的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，卻忽略了與該案也有重要關(guān)聯(lián)的其他權(quán)利，首當(dāng)其沖的是公眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全不受侵犯的權(quán)利。原告如果全部開采其所有的煤炭而不保留任何礦柱的話，土地沉陷的危險(xiǎn)直接威脅的是地面居民甚至行人的人身和財(cái)產(chǎn)安全。原告在行使其所有權(quán)時(shí)無(wú)疑不得損害其他人的合法權(quán)利。另外地面的沉陷將使環(huán)境遭到破壞，使地面動(dòng)植物的生存繁衍條件受到侵害。每個(gè)人都必須為良好環(huán)境的維持和發(fā)展支付一定的成本，當(dāng)然這個(gè)成本以不威脅其基本生存條件為前提。原告被要求保留不得開采的煤炭量不足其在該地點(diǎn)享有所有權(quán)的煤田所蘊(yùn)藏的煤炭總量的2％，把原告在該地點(diǎn)享有所有權(quán)的所有煤炭總量作為分母，而不僅僅著眼于其被限制開采的煤炭，則這部分被保留的煤炭量對(duì)原告的開采收入所造成的影響微乎其微，因此也不危及其基于財(cái)產(chǎn)的維持生計(jì)的權(quán)益，可以理解為原告為環(huán)境的維護(hù)所應(yīng)當(dāng)支付的成本。

R e h n q u i s t法官對(duì)案件的分析還忽略了一個(gè)重要因素，即政府管理目的的正當(dāng)性。R e h n q u i s t法官認(rèn)為從原告的視角看，政府要求其保留部分煤炭不得開采徹底摧毀了所有權(quán)人對(duì)這部分財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，與政府將這些煤炭開采后為己所用的結(jié)果完全相同。但問(wèn)題是，從特定的視角看到兩種行為造成似乎相同的結(jié)果只是表面現(xiàn)象，不一定意味著兩種行為都具有相同的正當(dāng)性，而從任何視角透過(guò)現(xiàn)象都可以看到正當(dāng)性的差別，這種差別會(huì)引發(fā)性質(zhì)完全不同的后果。政府基于公眾的安全和維護(hù)良好環(huán)境的目的對(duì)所有權(quán)人作出限制性規(guī)定，且此規(guī)定并未給所有權(quán)人的利益造成實(shí)質(zhì)上的損害，則所有權(quán)人必須服從。而政府將這些煤炭開采后為己所用的行為卻沒(méi)有正當(dāng)性為基礎(chǔ)，所有權(quán)人可以主張權(quán)利的救濟(jì)。

三、分母計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的具體化——“合理的經(jīng)濟(jì)用途”

無(wú)論是K＆K案還是Keystone Bituminous案，其對(duì)“分母”的計(jì)算體現(xiàn)了一種以“利益權(quán)衡”化解權(quán)利沖突的思想，即政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)使用的限制是否構(gòu)成征收應(yīng)該將該限制所服務(wù)的公共利益的重要程度與私人權(quán)利受到損害的嚴(yán)重程度相對(duì)比后才能確定。而這兩個(gè)互相對(duì)比的要素都并非以金錢數(shù)量的絕對(duì)值為指數(shù)。前者即公共利益更多從長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境資源的存續(xù)出發(fā)考慮，難以量化為具體數(shù)值，而且包含著諸多同時(shí)期科學(xué)技術(shù)尚無(wú)法完全闡釋清楚的因素。后者即私人利益應(yīng)以受到影響的財(cái)產(chǎn)量占私人財(cái)產(chǎn)總量的比例，特別是私人財(cái)產(chǎn)所有者的基本生存需要是否受到威脅為標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)在很多市政規(guī)劃案件中被稱為“合理的經(jīng)濟(jì)用途（reasonable economic use）”［9］，即行政機(jī)構(gòu)的管理行為只有給財(cái)產(chǎn)的所有者留有合理的剩余時(shí)才是合法有效的。

值得注意的是，在適用“合理的經(jīng)濟(jì)用途”這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要考慮一些客觀因素。

首先，作為分母的私人財(cái)產(chǎn)總量的計(jì)算還應(yīng)權(quán)衡時(shí)間因素。設(shè)想某人在政府管理行為發(fā)出前的二十年購(gòu)買一處礦山并連年獲益。二十年后除去被政府禁止挖掘的幾個(gè)礦柱外所有煤炭幾乎被挖空。那么“合理的經(jīng)濟(jì)用途”標(biāo)準(zhǔn)的適用是否僅僅考慮防止災(zāi)難發(fā)生的管理行為施行后所能獲取的利潤(rùn)？也就是說(shuō)是否不論政府管理行為是否發(fā)生，財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)每一份財(cái)產(chǎn)都有永久獲利的權(quán)利即投資回報(bào)期望的實(shí)現(xiàn)可以維持永久？如果只把管理行為施行后所能獲取的利潤(rùn)作為分母，無(wú)疑所有者的生存無(wú)以為繼，因?yàn)槠涞V山已無(wú)煤可采。但是如果把財(cái)產(chǎn)若干年的利潤(rùn)都納入“合理的經(jīng)濟(jì)用途”的計(jì)算，則財(cái)產(chǎn)所有者有充足的生存條件。顯然將時(shí)間因素納入到所有者財(cái)產(chǎn)總量的考慮之中意味著只要最初的投資能獲取合理的回報(bào)，管理行為就是有效的［10］。

其次，“合理的經(jīng)濟(jì)用途”較多適用于以長(zhǎng)遠(yuǎn)而概括的思路保護(hù)公共利益的情形，也就是此類保護(hù)的缺失引發(fā)的后果往往將在很多年在不特定的廣泛群體中緩慢地發(fā)生。當(dāng)公共利益表現(xiàn)得緊迫而具體時(shí)，“合理的經(jīng)濟(jì)用途”的標(biāo)準(zhǔn)的適用則需格外慎重。因?yàn)榇藭r(shí)私人的“合理的經(jīng)濟(jì)用途”與公共利益處于更為尖銳的矛盾之中，很難協(xié)調(diào)共存。

設(shè)想當(dāng)開發(fā)商試圖在頻繁受到颶風(fēng)與潮水侵?jǐn)_的海岸低地上建造居民住宅時(shí)，可否由于開發(fā)商的財(cái)產(chǎn)僅僅局限于一塊海岸低地而給其保留充分開發(fā)這塊低地的權(quán)利呢？在這種情形中我們的判斷似乎遭遇兩難：或者剝奪財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的“合理的經(jīng)濟(jì)用途”，或者置公眾的安全于不顧，聽任未來(lái)此地的居民面臨颶風(fēng)或潮水的危險(xiǎn)。由此就產(chǎn)生了兩種相互對(duì)立的觀點(diǎn)。

有人主張不得剝奪私人財(cái)產(chǎn)的“合理的經(jīng)濟(jì)用途”。在In First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles案中，美國(guó)最高法院的Rehnquist法官甚至將依照《潮水地法》的規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人在峽谷低地內(nèi)建造營(yíng)地的行為實(shí)行的限制視為違背憲法而對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)行的征收，理由是它使得一塊計(jì)劃用作智障兒童露營(yíng)地的峽谷內(nèi)的土地變得毫無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值［11］。這也就等于說(shuō)，依據(jù)Rehnquist法官的觀點(diǎn)，憲法應(yīng)該保障財(cái)產(chǎn)所有者在洪水反復(fù)過(guò)往的通道上安置200個(gè)兒童的權(quán)利，否則他應(yīng)該由于被禁止對(duì)其財(cái)產(chǎn)采取這一用途而獲得完全的賠償。

有人則認(rèn)為不同性質(zhì)的權(quán)利應(yīng)該以不同的方式衡量，因此應(yīng)將不同的權(quán)利體現(xiàn)的利益在位階上進(jìn)行比較，長(zhǎng)遠(yuǎn)而持續(xù)性的公共利益應(yīng)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的合理行使相協(xié)調(diào)，具體而緊迫的公共利益無(wú)疑應(yīng)優(yōu)先于私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。美國(guó)加利弗尼亞州上訴法院在將In First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles案發(fā)回重審時(shí)，就鮮明地體現(xiàn)了對(duì)各種利益區(qū)別對(duì)待的思想，“如果行政權(quán)力所服務(wù)的利益存在位階的話——當(dāng)然無(wú)論邏輯還是既往判例都證明存在這樣的位階——?jiǎng)t生命的保存必須位于首位”［12］。涉及環(huán)境區(qū)域規(guī)劃的行政性限制所服務(wù)的公共利益很少達(dá)到這樣高的等級(jí)，更多的情形是“防止過(guò)早的都市化”或“保護(hù)空地”或致力于有序地開發(fā)和減少對(duì)環(huán)境的影響等。當(dāng)私人財(cái)產(chǎn)用途的管理試圖促進(jìn)的是社區(qū)的美學(xué)價(jià)值等看似不是那么緊急的利益時(shí)，這些利益通常與憲法所保護(hù)的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利一起被權(quán)衡甚至經(jīng)常由后者勝出。但是在涉及公共利益的最高層次——預(yù)防傷亡事故發(fā)生的案件中，管理行為因從以前生命喪失的教訓(xùn)產(chǎn)生，其目的恰恰是防止出現(xiàn)新的喪失生命的事故。如果認(rèn)為憲法因?yàn)檎裾J(rèn)私人財(cái)產(chǎn)所有者以生命傷亡為賭注而使用財(cái)產(chǎn)的“權(quán)利”就要求政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)所有者作出賠償，對(duì)憲法的如此認(rèn)識(shí)就過(guò)于反常了［13］。

In First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeless案中加利弗尼亞州上訴法院并非從經(jīng)濟(jì)角度否認(rèn)公眾的環(huán)境權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)在對(duì)二者進(jìn)行權(quán)衡時(shí)應(yīng)依據(jù)不同性質(zhì)和程度區(qū)別對(duì)待。僅僅為防止給公眾環(huán)境利益造成微弱的影響就讓私人蒙受破壞性的損失是毫無(wú)道理的，但這并不表明不得為防止給公眾環(huán)境利益造成微弱影響而使私人財(cái)產(chǎn)的價(jià)值輕微減少。而重大的公共利益特別是公眾人身安全受到威脅時(shí)，私人只有承擔(dān)財(cái)產(chǎn)遭到重大損失的后果。

四、分母計(jì)算的制度設(shè)計(jì)必需的保障機(jī)制

將所有者財(cái)產(chǎn)總量作為“分母”判定政府限制行為是否構(gòu)成征收無(wú)疑對(duì)公眾的環(huán)境權(quán)與私人的生存權(quán)提供了新的合理而可行的思路。但這也必然需要健全的輔助性制度作為保障，目前主要體現(xiàn)為“分母”計(jì)算的時(shí)間認(rèn)定以及當(dāng)事人明知管理行為的發(fā)生而低價(jià)購(gòu)買財(cái)產(chǎn)的行為效力認(rèn)定等。缺乏這些輔助性制度，“分母”判定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法順利實(shí)施。

設(shè)想某財(cái)產(chǎn)所有者的小部分財(cái)產(chǎn)用途受到政府的限制，為了達(dá)到向政府索取賠償?shù)哪康?，他可能將其所有其他利?rùn)頗豐的財(cái)產(chǎn)暫時(shí)出售，以竭力縮減“分母”值，待政府的限制行為被認(rèn)定為征收，他獲得相應(yīng)賠償后，再將其他財(cái)產(chǎn)購(gòu)買回來(lái)。因此法律必須關(guān)注政府的管理行為時(shí)間與私人財(cái)產(chǎn)所有者出售財(cái)產(chǎn)時(shí)間之間的關(guān)系，并作出明確的規(guī)定，這對(duì)確認(rèn)所有者財(cái)產(chǎn)總量即“分母”有重要的意義。

再比如某人在得知一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)受到政府的嚴(yán)格管理后故意以極低的價(jià)格購(gòu)進(jìn)，而后將其作為唯一財(cái)產(chǎn)向法院主張征收賠償。美國(guó)已經(jīng)有一些法院認(rèn)定，對(duì)于在購(gòu)買財(cái)產(chǎn)時(shí)已經(jīng)獲知政府的管理行為的，財(cái)產(chǎn)所有者禁止對(duì)管理行為提出異議。當(dāng)然多數(shù)州允許以低價(jià)購(gòu)進(jìn)土地的主體隨后主張使價(jià)格降低的政府管理行為違反憲法，因?yàn)檫@一管理行為妨礙了土地產(chǎn)生利益。這些州持這一立場(chǎng)的原因在于任何人都不能放棄自己的憲法權(quán)利。但是在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“自我強(qiáng)加困苦原則（self－imposed hardship）”強(qiáng)調(diào)，此種情形下的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的縮減不構(gòu)成憲法上的征收。也就是說(shuō)，雖然不同的州對(duì)明知管理行為的發(fā)生而低價(jià)購(gòu)買財(cái)產(chǎn)以期獲取賠償?shù)乃饺嗽谠V訟適格主體的規(guī)定方面有所區(qū)別，但這并不影響最終結(jié)果的相同，也就是說(shuō)，即使征收的主張成立，此類主體也不能因?yàn)樨?cái)產(chǎn)基于政府管理行為導(dǎo)致的價(jià)值損失而得到政府的賠償。

［1］李艷芳.論環(huán)境權(quán)及其與生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（5）：98.

［2］周訓(xùn)芳.環(huán)境權(quán)論［M］.北京：法律出版社，2003：152－153.

［3］劉作翔.權(quán)利沖突的幾個(gè)理論問(wèn)題［J］.中國(guó)法學(xué)，2002（2）.

［4］林來(lái)梵，張卓明.論權(quán)利沖突中的權(quán)利位階——規(guī)范法學(xué)視角下的透視［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2003（6）：9.

［5］State of Maine v.Johnson，Supreme Court of Maine，265A.2d711，（1970）.

［6］See Pennsylvania Coal Company v.Mahon，260U.S.393，413（1922）.

［7］K＆K Construction，INC，J.F.K.CO.et al.v.Department of Natural Resources，Supreme Court of Michigan，No.106712，WL 130936，（1998）.

［8］Keystone Bituminous Coal Ass＇n v.De Benedictis，，480U.S.470（1987）.

［9］See Penn Central Transportation Co.v.New York City，438U.S.104（1978）.

［10］See Venezia，Looking Back：a Full－Time Baseline in Regulatory Tak ings Analysis，24B.C.Envtl Aff.L.Rev.199（1996）.

［11］In First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles，482U.S.304（1987）.

［12］First English Lutheran Church v.Los Angeles，210Cal.App.3d1353at 1366，1370（1989）.

［13］See First English Lutheran Church v.Los Angeles，210Cal.App.3d1353at 1366，1370（1989）.

［責(zé)任編輯 張家鹿］

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1000-2359（2010）03-0095-05

吳真（1971－），女，安徽黃山人，吉林大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事民商法研究。

2010－04－01