王飏

（湖南財政經濟學院 法學與公共管理系，湖南 長沙 410205）

和諧社會視角下多中心治理理論的啟示

王飏

（湖南財政經濟學院 法學與公共管理系，湖南 長沙 410205）

多中心治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。全球化推動社會政治過程的模式正從統治走向治理，多中心治理成為理解和解釋當代政治和經濟生活中諸多現象的重要工具，但其也有內在缺陷。構建和諧社會是我國的戰(zhàn)略任務，治理理論與和諧社會的理念有一些共同之處，不過這一理論也只有在中國化的基礎上，才能對適合中國國情的公共管理模式的形成起借鑒作用。

和諧；多中心；政府治理；政府改革

2009年10月，瑞典皇家科學院將2009年度的諾貝爾經濟學獎授予美國著名政治學學者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）和奧利弗·威廉姆森（Oliver Eillamson）。這是一個標志性的事件，除了奧氏的女性身份（她是諾貝爾經濟學獎自設立以來的第一位獲獎女性），而且她還是首位非經濟學科班出身的政治學學者。她所提出的多中心治理理論（Polycentric Governance）顯示了在全球性金融危機背景之下制度分析學派的復興，并預示未來經濟學將擺脫對于數量和模型的過度依賴，而把視野投向其他學科和領域，實現學科之間的整合。以埃莉諾為代表的多中心治理理論對于我國正在進行的政治體制改革，對于實現社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標不無啟示。

一、多中心治理理論的主要內容

早在2000多年前亞里斯多德就指出：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人關注的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視其他公共的事物。對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”［1］由此可見公共事務治理之難。傳統政治學中解決公共事務的問題主要通過私有化和國有化二種方式來解決，而奧氏基于其深厚的政治學理論素養(yǎng)和豐富的實證分析經驗，提出了多中心治理理論，其核心認為：在私有化和國有化二極之間還存在著其他可行的方式。作為社會和社區(qū)自組織的治理，是一種“沒有政府的治理”，既超越了國家和政府，也超越了市場。

“多中心”是奧氏學派的核心概念，表明了相對于單中心而言的一種新的價值理念和制度安排。此詞最早出現在麥克爾·波蘭尼（M.Polanyi）的文章中，波蘭尼區(qū)分了組織任務中存在的兩種秩序：一種是設計或指揮的秩序；另一種是自發(fā)的或多中心的秩序。前者是單中心或一元的，在這種秩序中通過終極威權對社會系統進行控制；后者則是指系統中存在許多相互獨立的主體，同時又在一定的規(guī)則體系內相互調適，每個主體決策者既可以自由追求其利益，同時受到一定規(guī)則的約束。多中心秩序的出現可以視為對源于單中心的指揮秩序缺陷的替代：除非終極權威被無所不知、無所不能的統治者所掌控，而且所有的下級都無條件地服從。當所有的個人都只擁有有限的知識和有限的能力，中央決策者將嚴重超負荷運轉，只得選擇機構的擴大和人員的增加來解決這一問題；而另一方面下級會選擇性地傳遞信息，以期望取悅于最高的終極權威。而信息的選擇性喪失和信息傳遞渠道的扭曲會導致局面偏離正常軌道，績效與期望之間產生差距，在這種情況下，多中心體系自然呼之欲出。

奧氏研究了世界很多地區(qū)在不同時期的社區(qū)對于公共事務（資源）的管理，也考察了這些管理模式防止社會資源枯竭的能力。她發(fā)現地方性的小社區(qū)其實不需要政府的幫助也能通過自下而上的自我管理來達到運行良好的目的，它們采取的方法包括結成社團、相互理解、協商、管制、信任等非正式的社會控制，而非國家強制。這一個個的小的社區(qū)就是社會治理生活中的有著不同利益訴求的主體，也即一個個的小“中心”。在奧氏的眼中，“多中心”一詞不僅僅是社會系統中公共物品的提供主體和公共事務的治理模式，更可體現為一種思維方式和價值觀念：

第一，在治理的主體上，多中心意味著公共產品的多個供給者和公共事務的多個處理者，也即存在一個由來自不同領域和階層的不同行為主體組成的錯綜復雜的網絡（這個網絡包括中央政府單位，各級地方政府，各種政府派生實體，各種非政府組織，各種私人機構及公民個人等）。這種情形超越了企業(yè)治理的局限，也突破了單純政府的范圍?！岸嘀行摹敝卫碓噲D在保持公共事物處理有效性的前提下，通過公共產品不同提供者的多種選擇，打破傳統的壟斷局面來迫使各生產和治理主體的自我約束、相互溝通和協調，從而降低社會治理成本。

第二，在治理的基礎上，多中心的治理意味著在公共事物的處理和公共產品的供給上政府、社會的共同參與。傳統政治學中，對于公共產品的提供和公共事務的處理無外乎是政府的壟斷和市場提供兩種模式，它們都屬于單中心的治理思路，各有其弊病。單純的政府一統天下會造成公共物品的供給的單一，難以滿足各方面的需求，而且還有政府規(guī)模的擴張、效率的低下以及因為缺乏監(jiān)督導致的權力尋租等一系列負面后果。而單純的市場方式由于其處理問題的思路是以“成本—效率”為模式的，從這一角度考慮，因為公共事務的處理和公共產品的提供費時費力，回報不高，顯然不是市場方式的最佳選擇，因此單純市場化的模式會導致產品公共性的缺乏和公共產品供給的嚴重不足。

第三，在治理的方式上，多中心意味著政府必須轉變其自身的角色與任務。它反對政府對于公共事務的壟斷，當然這并不意味著它要使政府從這一領域中淡出，而是要求政府轉變角色、責任和與之相對應的具體的治理方式，以適應時代的變化，達到更好的治理成效。因此既要有正式的強制管理，也得有不同主體之間的協商、談判；既要遵循正式的法規(guī)條文，同時也接受所有行為參與主體都認可的非正式約定的約束。［3］

二、多中心治理理論的內在缺失

治理視角下的多中心可以被看做是一種結構方式，這一結構有以下一些特點：存在多個決策主體；每個決策主體都能作為相互獨立的要素行動；它們之間的關系具有競爭性、契約性和合作性的特點；這種結構同時并不排斥中央權威的存在，反而當多個決策主體之間發(fā)生沖突時，中央權威充當中間人和調停者；它們共存于一個體系之中，這個體系內存一般性規(guī)則，并受其約束。制度分析學派強調這種多中心的政治體制是權力分散和管轄交疊的基礎，它的優(yōu)勢在于其具有內在的自我糾錯和反思理性功能，可以通過多元主體之間的溝通、協調、對話和利益誘導來確立公共價值，通過相互信任達到雙贏，通過相互合作而減少非理性行為。［4］但這種看似縝密的體制也存在內在缺失：

首先，多中心治理框架中的規(guī)則制定合法性的保證，這是一個理論前提。在多中心治理理論中，它坦然承認社會多元價值主體的存在，并通過社會體系中“元治理”所提供的體現權利平等、程序公正的制度供應來形成多中心體系內部規(guī)則。但在這里遇到一個讓人困惑的命題，在法學家和政治學家的理想狀態(tài)的世界中一般先定規(guī)則，然后按規(guī)則實行?？稍诂F實世界中，能夠制定規(guī)則的人總是那些擁有眾多資源的強勢集團。換而言之，當理論的倡導者們描述多中心系統，談論著“對相互保證安全的廣泛協議和預期”時，強勢利益集團往往已經把持了社會自組織體系，并把自己利益貫穿于規(guī)則制定過程的始終。例如作為一貫積極倡導治理理論的世界銀行，它一向強調自身不介入主體國家內部政治事物，可在實際操作中，卻讓治理理論染上了霸權主義色彩：它把這一理論作為是否對發(fā)展中國家進行幫助的主導政策思想，使其成為發(fā)放貸款的主要評估標準。一個倡導多中心治理理論的國際權威機構以善治的名義實施著強勢話語權，這可謂是一個悖論，也使得我們反思：如果真的存在依照治理理論出現的多中心體制，那怎樣防范強勢的利益集團以社會的名義、公平正義的借口，在制定規(guī)則體系時把其集團利益和政府利益巧地妙捆綁在一起，大大損害規(guī)則的公正性而導致社會道德的滑坡和社會不公的大范圍出現？［5］

其次，在實際操作層面上我們還得處理好這幾對關系：

第一，責任與效率的關系。在多中心治理中，巨大的網絡中并存眾多的自組織，一方面必須明確其責、權、利，這樣才能通過責任機制來激發(fā)行為者的積極性，并保證其忠于職守；但另一方面，責任歸屬的清晰界定，也可能妨礙高效率的合作、處理突發(fā)事件和達到共同目標。

第二，開放與封閉之間的關系。多中心治理理論中的微觀個體——自組織，在保持自身系統相對封閉性的同時，須面對開放的外部系統。自組織在與其他組織發(fā)生聯系時，開放也會妨礙組織成員持有共同的長遠觀點，遵守長期承諾，助長功利主義和機會主義；而反之封閉則可能壓抑組織活動，降低組織的活力。

第三，遵循行政程序與降低行政成本間的關系。面對紛繁復雜的外界事務，多中心治理理論中的社會自組織是制定運行規(guī)則并遵守程序從而減少復雜性，還是制定多種行動的選擇，來避免在行動過程中繁多程序耗費較高成本來適應復雜多變的環(huán)境，這也是需要權衡和思考的矛盾。［6］

三、對于我國和諧社會構建的啟示

構建和諧社會是我們黨和國家長期的戰(zhàn)略任務。我國是屬于政治經濟生活中目前既保持著政府對經濟的管理和參與，又初步建立了市場機制的發(fā)展中國家。對此，多中心治理理論不無參考價值。同時，我們必須看到多中心治理理論是現代西方政治經濟文化深刻變化的產物：發(fā)達的市場經濟、成熟的公民社會、對權利和契約的尊重是其產生的前提條件，而這些往往是發(fā)展中國家所不具備的。如果我們無視這些，而僅僅熱衷于把原本產生于西方的理論原封不動地簡單移植和應用于發(fā)展中國家，在實踐過程中出現這樣和那樣的問題，也就不足為怪，這也是我們必須盡量避免的現象。因此，我們在實踐中必須把握好以下關系：

第一，由多中心治理轉向政府治理。多中心理論的核心是多元、平等、合作與共同協調，政府在治理框架中，不能凌駕于其他自組織之上，可這同時又出現了一個理論和實踐結合時的問題：政府以普通的身份怎么確保它制定和執(zhí)行規(guī)則的權威性和公正性？換句話說就是在治理的框架內政府和其他自組織的地位一樣，而當治理過程出現問題時又要其協調和規(guī)范其他主體的行為，這樣就陷入兩難的境地。因此，在現代中國，比較可行的方法應當首選政府治理。它至少內含了兩點要求：其一，政府應按照現代政府的要求，完成職能和角色的轉化，對其自身進行規(guī)范，保證其權責和運行的正當性，最終也是為了保證政府行政的合法性。其二，須在明確政府、市場與公民社會三者之間權利界限的基礎上，在法律制約的框架內與各社會組織進行平等溝通與協商，完成其對于社會的有效治理。［7］

第二，民間組織與政府治理。改革開放以來依照高度集權計劃體制下的政治行政隸屬關系所建立起來的社會組織體系正在逐步走向解體，取而代之的是建立在市場經濟體制之上的平等社會組織。非國家形態(tài)的民間組織正蓬勃興起，大量的第三部門（非政府組織）隨之出現。對于執(zhí)政黨而言，如何將它們納入到公共政策制定與執(zhí)行的范疇是一個有重大實踐意義的新課題。其前提除了加強對于權力的監(jiān)督，執(zhí)政黨內部的民主整合，也即完善黨內民主和通過體制內現有的民主政治不失為有效的途徑，通過人大、政協、政府和人民團體的參與等來加強和推進我國政治體制民主化的進程。民主化為政府最終完成職能和角色的轉換提供的外部條件，也為政府治理的卓有成效提供了基礎。

第三，公民參與與政府治理。作為人類社會區(qū)別于其他動物的組織形態(tài)，“社會”肯定大于市場，也比市場更具有本質性和建設性，奧氏的多中心治理理論實質是內含了“社會建設”的社會治理，而這種治理質量的高低取決于社會成員——公民的參與程度。公民對于自身權利的明確和維護是多中心治理的前提和基礎。我國近年來在社會管理體制、事業(yè)單位改革、城鄉(xiāng)基層自組織建設方面所作的諸多改革，無不屬于社會建設范疇，尤為需要廣大公民的積極參與。

第四，治理的最終目標應當是建設和諧社會。工業(yè)革命之后，社會分工越來越細致，部門之間的協調在所難免。當人類進入后工業(yè)時代，社會在整體上不協調的問題變得越來越突出。西方所謂“市場失靈”與“政府失職”的提法莫不指此。多中心的治理理論可以視為西方學界希望擺脫政治和經濟困境而在理論和實踐上所做的大膽嘗試，但構建和諧社會才是現實目標。所謂和諧社會，可以視作由于規(guī)范、秩序的健全而使得社會總體上處于穩(wěn)定的一種狀態(tài)。治理所要實現的正是社會系統各個部分、各種要素之間相互的和諧狀態(tài)。它高度關注“全球變暖”“沙漠化”“熱帶雨林的逐步消亡”等環(huán)境問題，格外珍視人與自然之間的和諧相處，所體現的正是一種和諧精神，這對于我們從制度層面統籌城鄉(xiāng)、區(qū)域及人與自然的協調發(fā)展具有借鑒作用。治理的最終目標也就是要實現人與自然的和諧發(fā)展，人與社會的和諧發(fā)展，尤其是人與人、階層與階層之間的和諧發(fā)展，以最終達到社會各階層和各利益群體之間的和諧局面。［8］

［1］亞里斯多德.政治學（吳壽彭譯）［M］.北京：商務印書館，1983.

［2］劉 峰，孔新峰.多中心治理理論的啟迪與警示［J］.行政管理改革，2010，（1）：68-71.

［3］吳志成.西方治理理論述評［J］.教學與研究，2004，（6）：60-65.

［4］唐 娟.政府治理論［M］.北京：中國社會科學出版社，2006.

［5］周毅之.從韋伯關于官僚制的苦惱主義及治理理論——以非人格秩序神話背后的真實故事為觀察點［J］.江海學刊，2007，（5）：82-88.

［6］譚英俊.批判與反思：西方制理理論的內在缺陷與多維困境［J］.天府新論，2008，（4）：85-88.

［7］吳家慶，王 毅.中國與西方治理理論之比較［J］.湖南師范大學學報，2007，（2）：58-65.

［8］魏崇輝.治理理論有效適用與當代中國民主政治發(fā)展［J］.政治與法律，2008，（11）：72-75.

The Inspiration of Polycentric Governance Theory from the Angle of Harmony

WANG Yang
（Hunan College of Finance and Economics，Changsha，Hunan 410205，China）

Polycentric governance theory has become a widely-discussed topic on the reform of government.Due to globalization the focus of social political process has changed from control to governance.So polycentric governance has become an important instrument to understand and interpret present political and social phenomenon.There are some common points between governance theory and the idea of harmonious society，but governance theory should be localized before it is applied to Chinese governance mode.

harmony；polycentric；governance；reform of government

D091.5

A

1000-2529（2010）05-0013-03

2010-05-05

王飏（1969-），女，湖南長沙人，湖南財政經濟學院法學與公共管理系副教授，博士。

（責任編校：彭大成）