□ 周 赟

(湖南省長沙市地方稅務(wù)局五分局,湖南 長沙 410005)

隨著改革開放的進一步深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展,民主意識和訴求,多元化的權(quán)利制衡機制,高度的開放性和民眾積極參與已成為我國社會政治經(jīng)濟生活中不可阻擋的潮流。因此,財政民主已成為構(gòu)建我國社會主義和諧社會的基石,成為推進政治改革與政治文明的必然趨勢。同時,財政民主也是反對黨政官員腐貪和提高黨的執(zhí)政能力的根本措施之一,也是推動我國民主政治現(xiàn)實的切入點。

一 財政民主是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的內(nèi)在要求

歷史有其自身的發(fā)展規(guī)律,它是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。人類社會從野蠻走向文明,從專制走向民主是不爭的歷史事實。這一社會發(fā)展的客觀規(guī)律是任何人都無法回避和改變的。憲政民主的國家制度是人類曾為之努力奮斗的目標,如今已逐漸成為現(xiàn)代社會的普世價值。而民主憲政的基礎(chǔ)就是財政民主。財政民主是民主政治制度的根本,在憲政民主中處于核心地位。

(一)財政民主是實現(xiàn)政治民主與社會和諧的基礎(chǔ)和先決條件

所謂財政民主,就是政府依法按照民眾意愿,通過民主程序,運用民主方式來理政府之財。政府之財是哪里來的?眾所周知,無論是過去,現(xiàn)在還是將來(只要有政府存在),任何政府其本身都不能生產(chǎn)財富,政府的財政收入必須仰賴公民的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)的讓渡。而公民基于自由意志而訂立的社會契約,制定法律,把歸屬于公民個人的部分財富讓渡給政府,以此來換取國家對公民個人財富的保護。同時,公民也把本屬自己個人的權(quán)利委以國家,并以此來換得國家對個人權(quán)利的保障。國家的財政和權(quán)力便因此而生。由此可見,公民是國家權(quán)力的委托者,是國家權(quán)力和財產(chǎn)的主人,是國家權(quán)力和財政的所有者和擁有者。

主權(quán)在民。人民是國家的主人。

政府的公共權(quán)力和財政是來源于公民的授予和讓渡,是由公民的權(quán)利和財富派生和轉(zhuǎn)化而來的,一句話,它是公民賦予的。政府只是公民權(quán)力和財政的受托者。在公民和政府的法律關(guān)系中,公民是享受權(quán)力的一方,政府是履行義務(wù)的一方。政府的財權(quán)源于民,并應(yīng)受制于民。

公民依據(jù)主權(quán)在民的思想和理論,要求財政民主,對政府的重大財政事項進行審批和監(jiān)督是天賦之權(quán)。

公民同意是國家財政權(quán)形成的合法性基礎(chǔ),財政權(quán)必須以保護公民私有財產(chǎn)權(quán)為目的和歸依,而財政民主則是公民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。在社會主義民主制度下的我國公民(納稅人),人人都是國家和社會的主人,他們有權(quán)依據(jù)憲法制定財政方面的制度和規(guī)則,每個公民都具有平等的、自主的意志和理性行為,享受權(quán)力并負有義務(wù)。但是,在現(xiàn)實生活中,不可能人人都能出席全國、全省、全縣的財政會議直接參與國家和地方各級政府財政制度和規(guī)則的制定,那么,他們的主人地位和財產(chǎn)利益如何得到保障呢?其辦法就是通過代議機構(gòu)(在我國則是人民代表大會)來對政府的重大財政事項和行為進行審批和監(jiān)督。所以,《憲法》規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。因此,財政民主是我國憲法規(guī)定的人民主權(quán)理論在財政法領(lǐng)域中的落實和體現(xiàn)。國家的基本任務(wù)從政治方面看就是實現(xiàn)所有公民的民主、政治平等和基本的政治權(quán)利,以及公民在法律面前一律平等。從經(jīng)濟方面看,就是實現(xiàn)經(jīng)濟的自由,增加財富的機會,增進社會整體福利,促進社會福祉。財政民主是人民民主在財政領(lǐng)域的具體表現(xiàn),它體現(xiàn)民主與法治精神,體現(xiàn)政治民主和經(jīng)濟民主的統(tǒng)一。

財政是國家政權(quán)賴以生存的經(jīng)濟支柱,財政充足,國家政權(quán)就穩(wěn)定,反之,社會就動亂,政權(quán)就動搖,甚至喪失。從世界歷史看,古羅馬帝國的衰亡,其主要原因是政府財政的枯竭。統(tǒng)治者無比奢華、大肆揮霍數(shù)百年來積累起來的財富,廣大人民和奴隸,像螞蟻一樣的辛勤勞動,卻食不飽腹、衣不遮體,一批又一批都餓死在貧民窟里,無人理睬。貴族官僚的利益至高無上,貧民百姓的價值則輕于鴻毛。社會矛盾異常尖銳,當異族入侵時,羅馬人民并不積極抵御外國入侵者,眼睜睜地看著羅馬帝國滅亡。18世紀法國路易十六王朝滅亡,也是由于財政經(jīng)濟的崩潰。當時的路易十六王朝,國庫空虛到了極點,政府背上 400億法郎的巨額債務(wù),而國王和王后及其貴族官僚卻揮金如土,過著窮奢極欲的生活。1787年百年未遇的一場嚴寒襲擊了法國,莊稼在田野上被凍死。近 2000萬饑民到處哄搶面包,全國各地危機四伏,國家政權(quán)處在風雨飄搖中。終于到了 1789年 7月爆發(fā)了法國大革命,人民把國王路易十六送上了斷頭臺。從中國歷史上看歷代王朝的更替,幾乎都是由財政經(jīng)濟崩潰誘發(fā)的。其中最有代表性的要數(shù)宋、明兩朝。北宋由于外患頻至,軍費開支浩繁,加之冗員冗兵冗費不可勝計,每歲還得向遼、金賠款,歲輸銀少則 50萬兩,多則數(shù)百萬兩,失地辱國,稅收減少。待到南宋,版圖狹小,半壁河山,稅賦銳減。朝廷財政支絀,幾近崩潰。社會貧富懸殊,民不聊生。雖有志士仁人和卓越政治家、理財家企圖改革,以挽救危局。但終因政治黑暗,官僚貪腐,財政破產(chǎn)而亡。明代自明英宗到明神宗百余年間,財政一直是匱乏。明中葉后,內(nèi)憂外患,接踵而至。外有韃靼、日本和滿清累犯,邊患頻發(fā),沒有一日安寧。故冗兵極多,軍費支出浩大。國內(nèi)政治渾濁泄沓,冗官冗費眾多,綱紀敗壞,官吏貪腐,國家財政虧耗,日臻匱乏。政府為籌措用費,濫發(fā)紙幣。造成通貨膨脹,物價飛漲,百姓痛苦不堪。民貧國匱,最終導(dǎo)致李自成領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民起義,腐朽沒落的明王朝就此滅亡。

財政是橫亙一國政治、經(jīng)濟領(lǐng)域,構(gòu)成一定經(jīng)濟制度下政府進行資源配置、提供公共物品的政府性經(jīng)濟組織安排和政府性經(jīng)濟行為的規(guī)則體系。財政是政治和經(jīng)濟的集中表現(xiàn)。一個國家的財政狀況往往反映其國家的政治清明還是渾濁、經(jīng)濟繁榮還是頹敗的現(xiàn)實。財政是國家政治經(jīng)濟好壞的試金石。

從我們建國 60年的歷史看,什么時候我們堅持了財政民主,政治就穩(wěn)定,經(jīng)濟就發(fā)展,什么時候放棄了政治民主,政治上就出現(xiàn)動蕩,經(jīng)濟上就遭到破壞,甚至倒退,幾近崩潰。如 50年代初,我們黨內(nèi)黨外政治上民主做得好,社會經(jīng)濟就發(fā)展,人民生活就安定,60年代,黨內(nèi)黨外民主缺失,國家實行集權(quán)財政,政府掌控著整個社會資源的配置、勞動力自身都被基層官員控制,更不必說財政民主問題,社會生產(chǎn)力遭到極大破壞,物質(zhì)財富嚴重匱乏,在這種集權(quán)財政統(tǒng)治下,社會普遍貧窮。到 70年代中期,中國社會經(jīng)濟走到了崩潰的邊緣。人民遭受了深重的災(zāi)難。中華民族是世界最偉大的民族之一。誠如恩格斯所說,一個偉大的民族要善于從自己的錯誤中學習。經(jīng)歷了 60年代至 70年代初的 10余年的苦難歷程后,中國人民從自己的錯誤中學習到了歷史的教訓(xùn),被迫摒棄了計劃經(jīng)濟和集權(quán)財政,實行了改革開放,摸著石頭過河,探索富民強國之道。改革開放 30年來,中國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就。這 30年是我國經(jīng)濟實力增長最快的 30年,也是廣大人民群眾得到實惠最多的 30年,同時也是廣大人民群眾權(quán)利意識覺醒和復(fù)蘇最廣泛的30年。當困擾中國老百姓幾十年的吃飯問題,即溫飽問題解決以后,人民群眾的權(quán)利意識越來越強烈。尊重需求和自我實現(xiàn)的需求被提上日常議事日程。他們要求政治民主,呼吁政治體制改革及時趕上經(jīng)濟體制改革的步伐,以鏟除社會經(jīng)濟發(fā)展的路障。30年經(jīng)濟體制改革的巨大成就,如今已成為推動政治體制改革的強大動力。

我們已步入權(quán)利時代,一切權(quán)利屬于人民,人民要用自己的權(quán)利約束政府的權(quán)力。有效制衡政府及其官員的權(quán)利。

胡錦濤同志順應(yīng)歷史的潮流在黨的十七大上,提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的英明論斷。2008年 3月,他在再次當選為國家主席后誠懇地向全國人民表示要“誠心誠意接受人民監(jiān)督,干干凈凈為國家和人民工作”,把“還權(quán)于民”接受人民監(jiān)督提上了黨的議事日程,也就是說把政治民主提到了深入改革的前沿。

財政民主是政治民主的根本,處在經(jīng)濟民主和政治民主的核心地位,所以,財政民主是我國社會經(jīng)濟與政治發(fā)展的必然要求和內(nèi)在需要。

經(jīng)過 30年的改革開放,舊的矛盾解決了,新的矛盾又顯露出來,這個新的矛盾就是社會不公正。其根本表現(xiàn)是對改革的代價承擔和對改革成果的分享錯位。廣大人民群眾尚未充分分享改革開放的偉大成果。而改革獲利最大的是各級掌權(quán)者及其親屬、少數(shù)暴發(fā)戶,改革收益較小是工人和農(nóng)民。而對改革的成本和風險的付出,后者比前者大得多。于是社會出現(xiàn)了分配不公,貧富懸殊,腐敗嚴重,底層群眾的權(quán)益受到損害。政府權(quán)力不適當?shù)臄U張,官員的利益不斷得以強化,卻把國家財政本應(yīng)承擔在醫(yī)療、教育、住房、社會保障方面的責任推卸給民眾。于是,官員和少數(shù)人成為改革中既得利益的強勢集團,而廣大下崗工人和農(nóng)民成為弱勢群體。強勢集團憑借自己的權(quán)利和資本,左右改革中的政策和措施,“改革目標部門化,部門利益政策化”,以鞏固和擴大自己的既得利益。而弱勢群體則利用黨的法律和政策,訴求自己的權(quán)利,捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。這就是當今中國社會兩大矛盾:官民矛盾和勞資矛盾。造成這兩大矛盾的根源就是權(quán)利沒有制衡的上層建筑;資本沒有被駕馭的經(jīng)濟基礎(chǔ)。當今中國社會一切不和諧的總根源就是權(quán)力的貪婪和資本的貪婪的惡性結(jié)合。解決這個寄生在中國社會政治與經(jīng)濟機體上的惡性腫瘤的切入口就是首先實現(xiàn)財政民主。

無論是制衡權(quán)力,還是駕馭資本,都需要民主政治制度。而財政民主就是實現(xiàn)政治民主和構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)和先決條件。

(二)財政民主是防止腐敗和提高黨的執(zhí)政能力的根本保證

按照馬克思主義的需求層次理論,人一旦解決了基本生存問題之后,必然會提出更高層次的需求。因此,當我們走出溫飽社會以后,就得根據(jù)新的情況,調(diào)整我們的發(fā)展思路。這個新的發(fā)展思路就是社會主義民主政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展必須同步發(fā)展。但遺憾的是,當我國經(jīng)濟快速發(fā)展,積累了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)時,卻導(dǎo)致了經(jīng)濟建設(shè)的一條腿獨長,政治、文化、社會發(fā)展另一條腿短,成為一個坡腳前進的巨人,給我國的全面進一步的發(fā)展埋下了巨大的隱患。這就造成中國當今社會出現(xiàn)的兩大矛盾和社會上存在的大家最關(guān)注的問題。早在 1993年鄧小平同志就預(yù)見到了今天中國存在的問題,他說:“現(xiàn)在看,發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時少?！蓖瑫r他還強調(diào):“富裕起來后財富怎樣分配,也是一個大問題?！薄吧鐣髁x最大的優(yōu)越性就是共同富裕,這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西。如果搞兩極分化,情況就不同了,民族矛盾、區(qū)域矛盾、階級矛盾都會發(fā)展,相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展,就可能出亂子”。鄧小平同志料事如神,當今我國社會出現(xiàn)的腐敗問題、突發(fā)性群體事件、內(nèi)需不足等問題,都是發(fā)展起來后出現(xiàn)的問題。根本原因是分配不公。廣大處于底層工農(nóng)大眾收入偏低,消費需求嚴重不足,使得我國經(jīng)濟發(fā)展對外依存度超過 45%,在世界金融風暴的沖擊下,各種社會問題、各種矛盾便突顯出來,直接造成我國經(jīng)濟發(fā)展后勁乏力。這個問題不解決,“發(fā)展下去總有一天會出問題”(鄧小平語)。

鄧小平同志所說的“出亂子”、“出問題”,就是擔心通過 100多年的浴血奮戰(zhàn)、流血犧牲,才獲得的政權(quán),可能得而復(fù)失。正如著名的“窯洞對”所談及的“周期率”問題,1945年黃炎培同幾位民主人士訪問延安,談到治國的方略,他對毛澤東說,希望中共諸君找出一條新路,跳出“其興也勃焉,其亡也忽焉”的周期率。毛澤東答道:“我們已經(jīng)找到了新路,我們能跳出這周期率。這條路就是民主。只有人民來監(jiān)督政府,政府才不敢懈怠。只有人人起來負責,才不會人亡政息?！?/p>

如何防止“出問題”、“出亂子”、“人亡政息”呢?毛澤東指出的唯一道理,就是“民主”,讓“人民來監(jiān)督政府”。只有人民來監(jiān)督政府,掌控政府權(quán)力的官員才不敢腐敗,不能腐敗。

毛澤東最痛恨干部腐敗,早在 1951年他就親自批準殺了黨內(nèi)高級干部中的大貪污犯劉青山和張子善。他說:“殺劉青山、張子善時,我講過,殺了他們就救了二百個、二千個、二萬個啊!我們共產(chǎn)黨不是明朝的崇禎,我們不會腐敗到那種程度。誰要搞腐敗那一套,我毛澤東就割誰的腦袋。我毛澤東若是腐敗,人民就割我毛澤東的腦袋。”(轉(zhuǎn)引自《北京政協(xié)》1977年第三期)

改革開放 30年來,雖然經(jīng)濟上取得了巨大成就,但由于政治改革不同步,財政民主缺失,官員腐敗現(xiàn)象與日俱增,而且呈現(xiàn)出向上層高官貪腐和集團貪腐、窩案頻發(fā)的趨勢。盡管我們黨和國家一直在反腐敗,但貪腐現(xiàn)象未得到抑制。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計,2003年至 2008年上半年,中國共判處縣處級以上官員 4525人,同比上升 77.52%。這五年內(nèi),涉嫌貪污等刑事罪被立案的省部級官員有 35人,而 1993至 1998年間,這個數(shù)字為 7人[1]。2006年以來揭露處理的高官有上海市原市委書記、中共中央政治局委員陳良宇、北京市前副市長劉志華、天津市人民檢察院原檢察院長李金寶、國家統(tǒng)計局原局長邱曉華、海軍原副司令員王守業(yè)、山東省委原副書記兼青島市委書記杜世成、國家藥監(jiān)局原局長鄭筱萸等等。涉案金額大得驚人,從目前暴露的重大案件中,多的競達 2億元之巨。

更使人揪心的是,在無數(shù)被揭露查處的貪腐案件中,一是地方腐敗已不是個人作案,而是團伙犯罪,即所謂“窩案”,如黑龍江以韓瑞芝為首的“賣官鏈”、湖南省郴州市李大倫等人腐敗案以及上海社?；鸢?。二是監(jiān)察監(jiān)督別人的紀檢、司法部門本身也頻頻曝出貪腐案。如最高人民法院原副院長黃松有涉及廣東省的一宗金額達 4億元人民幣的腐敗案、湖南省高院院長吳振漢和 10多名法院負責人、法官嚴重違法違紀、湖南省郴州市紀委書記曾錦春用自己的權(quán)力,收取企業(yè)“保護費”聚斂大量錢財。

從以上貪腐大案實例中,我們可以清楚地看到,官員的權(quán)力,無法制衡。他們利用自己的權(quán)力,想方設(shè)法攫取社會財富,人民無法監(jiān)督,甚至連監(jiān)督他們的紀檢、司法部門都同貪腐官員沆瀣一氣,同流合污、上下其手,肆無忌憚地侵吞社會財富,給人民和社會造成嚴重危害。而擁有資本的豪強新貴則用自己手里的金錢作為“武器”,勾結(jié)腐敗官員,掠奪底層人民的財富,他們用“權(quán)力 +資本”這一“新武器”所向披靡,造成社會貧富懸殊和種種黑暗現(xiàn)象,并促使社會道德日益淪喪。他們之所以能得心應(yīng)手,關(guān)鍵就是缺乏財政民主,政府財政處于信息不公開、收支不透明,各種資本運作完全是處于黑箱操作中。所以,他們就能利用自己手里的權(quán)力、資本賺更多更黑的黑心錢,給人民與社會造成極大危害,卻得不到法律的公正懲罰。如果我們有了財政民主制度,并強力推行之,就能斬斷權(quán)力與資本惡性結(jié)合的這只罪惡的黑手。使之不至成為危害人民和社會的野獸。政府和官員的權(quán)力如果得不到制衡,它就會自我膨脹成為吃人的老虎,對于這只老虎,只能依靠人民掌握的權(quán)利,用法律這只籠子,把它關(guān)起來,他才不會濫權(quán),不會危害人民和社會。18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。說也奇怪,就是品德本身也需要界限的?！?《論法的精神》第 154頁)19世紀英國歷史學家約翰?阿克頓勛爵有句名言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”,權(quán)力本身就具有擴張性和腐蝕性,在市場經(jīng)濟條件下,如果缺乏民主制度和法治對掌握公共權(quán)力的人實行有效的制衡和監(jiān)督,權(quán)力的擁有者就會以百倍的瘋狂千倍增長的貪婪掠奪人民和社會。以權(quán)力為工具去攫取他所欲求的金錢與美女。為了獲得這兩個“寶貝”,他們就無恥地與積聚大量資本的商人勾結(jié),結(jié)成權(quán)力與資本的罪惡同盟,肆無忌憚地吞噬改革的成果和吸取人民的血汗。如果我們的黨依靠這批人來建構(gòu)社會主義和諧社會,那簡直就是為虎添翼。由于我們現(xiàn)存體制和制度上的種種弊端,使權(quán)錢交易、權(quán)色交易和嚴重的腐敗現(xiàn)象得以滋長和蔓延。鄧小平同志曾指出:“如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端,過去出現(xiàn)的一些嚴重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革,人民才會相信我們的領(lǐng)導(dǎo),才會信任黨和社會主義,我們的事業(yè)才有希望?！?《鄧小平文選》第二卷第 333頁)在現(xiàn)行的體制和制度進行堅決徹底的改革之前,首先實行財政民主,以此作為切入口是防止腐敗蔓延、提高黨的執(zhí)政能力最切實可行和行之有效的辦法。在市場經(jīng)濟尚不完善、民主和法治制度還不健全的當今中國,要扼住權(quán)力的擴張和濫用,要制止腐敗作風的蔓延,唯一的辦法是先行財政民主。只有財政民主,重大財政事項公開、透明,人民能有權(quán)并切實對政府的財政行為實行了有效的監(jiān)督,貪腐官員想貪污受賄便有了困難,便不會像現(xiàn)在這樣得心應(yīng)手了。只要扼止了黨內(nèi)干部,特別是高級干部的貪腐行為,我們的黨才有希望。否則,想不當李自成都不可能,蘇共亡黨的教訓(xùn)不可不吸取。

二 目前我國在財政民主方面的嚴重缺失

鄧小平曾指出:“沒有民主就沒有社會主義,就沒有社會主義的現(xiàn)代化?！?《鄧小平文選》第 2卷第 168頁)民主政治是構(gòu)建和諧社會的必要條件,只有通過民主政治,才能最廣泛地調(diào)動人民群眾建設(shè)社會主義經(jīng)濟和文化的積極性。只有民主政治才能使人民真正成為自己生活的主人。因為民主政治是使國家權(quán)力回歸社會、回歸人民的唯一必由之路。只有民主政治才能實現(xiàn)人民對政府權(quán)力的制約和監(jiān)督,才能防止公共權(quán)力背離人民的意志和利益。人民的意志和利益是監(jiān)督公共權(quán)力的根本力量。所以民主政治是各種權(quán)力腐敗的天敵。政治民主的核心是財政民主,而在民主政治尚未完善的我國,財政民主同樣嚴重缺失,主要表現(xiàn)如下:

(一)財政權(quán)限是行政主導(dǎo)模式,財權(quán)過于集中于政府

改革開放 30年來,我們雖然開始推行了市場經(jīng)濟,但在財政上仍然是行政主導(dǎo),財政權(quán)力高度集中于政府,還未脫離計劃經(jīng)濟的窠臼。行政管理本位思想十分嚴重,即官本位觀念根深蒂固,沒有體現(xiàn)人民的意志和利益。主要表現(xiàn)在:⑴人民代表大會在財政方面的權(quán)威性不強。中華人民共和國憲法賦予了人民代表大會在財政方面的高度權(quán)威性,但在現(xiàn)實生活中,人民代表大會在國家機器構(gòu)成上屬于相對薄弱的環(huán)節(jié),而政府在財政權(quán)力的配置上屬于更具有實際的權(quán)威,人大的權(quán)力機關(guān)地位往往只具有法律上的宣示意義,對行政機關(guān)的制約還很乏力。這樣,財政活動的民主決策和民主監(jiān)督就無法保證。如在推行經(jīng)濟市場化改革的 30年間,主要投資項目均由行政部門主導(dǎo),國家主導(dǎo)的投資項目一直是經(jīng)濟增長的主要動力,而這恰恰是計劃經(jīng)濟所遺留下的深深烙印。又如世界金融危機沖擊全球時,為了保穩(wěn)定保增長,政府出了重拳,就在世界各國都在主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目紛紛延期之際,我國決定在 2009年至 2010年兩年內(nèi)投資 4萬億元人民幣,用于興建鐵路、地鐵以及機場等基礎(chǔ)設(shè)施。這一攬子方案全由國務(wù)院出臺,而非全國人大預(yù)算委員會制定。財政權(quán)力過分集中于政府,財政活動僅在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)周而復(fù)始地循環(huán)和運轉(zhuǎn)。政府財政運行過程基本上是封閉的,財政活動似乎成了與權(quán)力機關(guān)及社會公眾無關(guān)的純粹行政管理行為。政府在財政活動中,往往片面關(guān)注行政和經(jīng)濟效率,而不是更加全面妥當?shù)乜紤]社會公眾的合理訴求,有的群眾甚至覺得自己的主人翁地位僅僅停留在法律條文上。由于財政預(yù)算民主的嚴重缺乏,新中國成立 60年來,只有 1956年黃河規(guī)劃和三門峽水電工程建設(shè)項目和 1992年三峽工程建設(shè)項目的投資預(yù)算是通過全國人大審議批準的。而南水北調(diào)工程其投資總額達 3500億,建設(shè)工期30年;國家大劇院 50億的預(yù)算,都未提交全國人大審議批準。這難道不能說是政府對公民在重大財政事項的決定權(quán)方面的剝奪嗎?[2]再看政府組織財政收入的主要手段是稅收,稅收是國家財政收入的主要來源。但稅收如何征,征多少,應(yīng)該對納稅人有所交代,增加什么稅種,稅目應(yīng)征得納稅人的同意,即必須通過人大立法,而我國缺失的正是稅法體系中法律層級。不少稅種根本未通過人大立法,而是行政部門(國務(wù)院或國家稅務(wù)總局)以“通知”、“辦法”、“決定”的文件形式定的。如 2007年 5月 30日財政部對證券(股票)交易即印花稅調(diào)整,顯然有違財政民主和法治化。此政策出臺前一周,有傳言要上調(diào)證券印花稅,財政部有關(guān)人員出面辟謠,而時過四天,卻突然宣布:“經(jīng)國務(wù)院批準,財政部決定從 2007年 5月 30日起,調(diào)整證券(股票)交易印花稅稅率,由現(xiàn)行千分之一調(diào)整為千分之三?！边@種前后矛盾的做法大大有損于政府的公信力,是我國財政民主缺乏的一大表現(xiàn)。

我國目前的財政決策過程中,缺乏財政民主機制。財政預(yù)算基本上是由行政部門單方面決定。民眾無法直接或通過他們的代表參與決策。就是全國人民代表大會審查政府預(yù)算時,也是流于形式,全國人大代表審議有關(guān)財政問題的報告和議案,幾乎從不涉及具體的財政收支項目,自從有計劃經(jīng)濟以來,人們頭腦中就存在著一種莫名其妙的“傳統(tǒng)”意識,認為財政收支數(shù)字屬于國家機密,即使是中央級預(yù)算,也往往只有一個大概總數(shù)。人大代表只能討論這一年的財政政策是“松”還是“緊”,至于具體的收支來源、數(shù)額、走向以及效果等,都不在討論之列。連全國人大代表尚且只能知道國家財政之大概,惶論財政民主、公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)!每年一次的全國人大會議對于行政部門所提交的年度預(yù)算安排幾乎提不出什么是現(xiàn)實性意見,輿論批評全國人大對中央級財政預(yù)算審議和批準,只是“走走過場”、“有名無實”、“獨具形式”而已。正因為如此,我國政府收入充裕,財政高度集中在政府。早在2007年,政府的全部收入就高達 9萬億元,除了土地出讓的 1萬億元外,還有行政性收費 1.66萬億元。在一個 GDP僅為 30萬億元的經(jīng)濟體中,政府就拿去了1/3。

由于財政民主缺乏,財權(quán)過于集中于政府,造成現(xiàn)行財政“缺位”與“越位”嚴重,官僚腐敗盛行。預(yù)算制度形同虛設(shè),財政透明性太低,預(yù)算水分太大,政府花錢沒有約束和監(jiān)督。據(jù)國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部宏觀政策動向課題組引用的權(quán)威數(shù)字顯示:2004年全國公款吃喝 3700億元,公車消費 3986億元,公款出境旅游性消費 2400億元,三項相加超過 1萬億元。又據(jù)全國人大常委辦公室特約研究員王錫鋅說:“政府一年公款吃喝、公費出國和公車開支(即“三公”開支)占全部行政開支的 30%。這個數(shù)目意味著,如果用于補貼貧困人口每人每年可分得 6萬多元,曾被稱為“盛世德政”之舉所取消的農(nóng)業(yè)稅,也不過是區(qū)區(qū) 400億元。2008年中央財政對養(yǎng)老金的補貼也不過才 800億元(見《作家文摘》2009年第 1期)。如按王錫鋅同志提供的數(shù)字推算,我國行政費用開支每年當接近 3萬億元。據(jù)統(tǒng)計,2008年我國稅收收入 5.78萬億元,而行政費用開支就占了一半。其比例之高,這大概在世界上都是罕見的。這就是財政權(quán)限行政主導(dǎo)、財權(quán)過于集中于政府的結(jié)果。

(二)預(yù)算缺乏相應(yīng)的民主博弈機制

在市場經(jīng)濟制度較完善的國家,由于人民有不同的偏好,預(yù)算的規(guī)模與機構(gòu)問題,往往成為國會議員、代表和行政官僚、政黨乃至總統(tǒng)之間高度爭議性的難題。由于關(guān)系到社會各集團和全體社會成員的直接利害關(guān)系,人人都希望能在預(yù)算中體現(xiàn)自己的利益,故在整個預(yù)算決策過程中的競爭和角力是十分激烈的,而最后形成的預(yù)算方案往往是各方利益的相互妥協(xié)和包容。以使上下層、官員和公民、總統(tǒng)與貧民各自的利益的各方都得到照顧,特別是國家公民的利益得到保護,當議會議員討論和審批政府預(yù)算時,議員常為某一財政支出項目爭論不休,短則數(shù)周、長則數(shù)月,小到一座橋梁、一條公路,大到飛機、導(dǎo)彈、航天項目。但在我國預(yù)算的民主博弈過程是匱乏的,人大代表和民眾無法參與政府預(yù)算編制,民眾的合理要求無法反映到預(yù)算中去。就是人大會議審批預(yù)算階段,政府提供預(yù)算的報告往往缺乏必要的細節(jié),代表們不知就里,無法監(jiān)督,甚至連“形象工程”、“政績工程”預(yù)算案也糊里糊涂給順利通過。被通過的預(yù)算在執(zhí)行階段,政府往往能輕而易舉地自行其是,超預(yù)算和隨意調(diào)整與變更相關(guān)項目和數(shù)目,根本不顧及人大通過的預(yù)算方案的嚴肅性。更有甚者,在我國各級地方政府都存在所謂“預(yù)算外資金”制度與非稅收入(還有各單位均有“小金庫”),這些資金根本不受立法機構(gòu)和社會公眾的審查監(jiān)督,他們都可按照自己的需要去任意擴張本部門、本單位的利益,亂收費、亂攤派,亂罰款各種非法行為長期以來難以遏制。

(三)中央與地方財政權(quán)力配置問題尚未納入憲法范圍

在市場經(jīng)濟制度完善的國家,中央與地方的財政分權(quán)應(yīng)屬憲法確定的事項。即使憲法沒有確定,也應(yīng)由最高立法機關(guān)(在我國則是全國人民代表大會或人大常委會)以法律定之。而我國,從縱向財政分權(quán)的程序上看,中央與地方之間缺乏規(guī)范博弈。現(xiàn)行中央與地方的財政配置是在國務(wù)院制定的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(【1993】國發(fā)第 85號文件)中進行規(guī)定的。而我國憲法和經(jīng)全國人大立法的中央與地方財政權(quán)力配置的法律還是一片空白。由國務(wù)院下文確定中央與地方事權(quán)和財權(quán)劃分格局,那么中央政府作為利益主體,一方面自然切割得到的“蛋糕”大,地方切割得到的“蛋糕”小,地方財政權(quán)自然被削弱。而省以下政府層層向上集中資金,基本事權(quán)卻不斷下移,如污染治理、社會保障、社會福利、教育、文化、科學事業(yè)等。于是,在我國就出現(xiàn)了財權(quán)劃分與事權(quán)劃分嚴重不對稱,中央與地方財政權(quán)力配置不合理。中央對地方有財政轉(zhuǎn)移支付,但不能解決根本問題。地方政府為得到中央政府的財政支持,不斷“跑步(部)前(錢)進”,而這又造成國家部級官僚“權(quán)力尋租”,滋長中央政府高級官員的貪腐?，F(xiàn)在我國地方政府,特別中西部欠發(fā)達地區(qū)的縣級政府財政,捉襟見肘,財政支出基本上是用于“吃飯”,用于發(fā)展其它事業(yè)的財力極其有限。據(jù)測算 2002年全國 2860個縣(市)中預(yù)算赤字高達 706個,占比達 25%,而 41040個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額已達 1770億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債 430萬元。我國地方政府總負債至少在 1萬億元以上,不少地方政府財政瀕臨破產(chǎn)[3]。

由于中央與地方財政權(quán)力配置未被憲法確立,中央與地方利益分配不公正,不科學,造成中央財力過大,地方財力過少。源蓋于財政民主的缺乏,同時,財政民主缺失是造成政府財政不透明、不公開、部門權(quán)力尋租官僚貪腐的主要原因。并為滋生腐敗提供了溫床和保護。

(四)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度尚未建立

目前,我國還沒有建立完善的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度,經(jīng)營性國有資產(chǎn)的收入和支出實際上是游離于人民或人民代表會的監(jiān)督之外的。各地政府對國有企業(yè)進行的直接投入和大量補貼,都是用納稅人的錢和廣大國民在銀行的儲蓄,而這些直接投入和大量補貼,人民均處于不知情、人大會議未進行審議的情況下發(fā)生的,同時,大量的國有企業(yè),尤其是中央企業(yè)多年來并未上繳紅利,以增加政府的財政收入,改善人民的福利,使得普通公民無法享受國有企業(yè)增收的好處,相反,這些好處都被企業(yè)高管(實質(zhì)上是政府官員)和其內(nèi)部職工吞食了。如中國平安保險公司董事長馬明哲年薪(2007年)6600萬元。具有國資背景的格力電器董事長朱江洪年薪(2008年)4000萬元(見《監(jiān)察風云》2009年第 8期)。這就是目前“取之于民,而用之于官”的現(xiàn)實。這是很不正常的、極不公正的現(xiàn)象。改革開放 30年來,國有企業(yè)(包括銀行、保險、航空、電力、電信、石油、鐵路、重工業(yè)等壟斷行業(yè))的投資均由政府負擔,政府本身是不創(chuàng)造任何財富的,政府的財富來源納稅人,更何況我國政府財政年年均為赤字。政府利用公權(quán)力對金融行業(yè)的控制,將大量居民的儲蓄和納稅人的錢對國有企業(yè)進行投入和補貼。如2004年到 2006年中國四大商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)高達2250億美元,政府對于中國銀行機構(gòu)這筆不良資產(chǎn)的剝離,當然也是由全體國民來埋單的。1999年,工、建、農(nóng)、交四大銀行解決不良資產(chǎn) 13939億元人民幣,2004年和 2005年又第二次剝離不良資產(chǎn) 8478億元,并且在 1998年通過發(fā)行國債給四大銀行注資 2700億元,2005年又注資 600億美元。我國國有企業(yè) 1952年資產(chǎn)總價值為 238.60億元,到 2006年全部國有資產(chǎn)的賬面價值為 29萬億元。不考慮通貨膨脹因素,大約增加了 1200倍。到 2007年僅中央企業(yè)總資產(chǎn)就高達 14.92萬億元[4]。央企增資迅猛,除政府的大量投資和補貼外,他們在獲得社會資源上得天獨厚,占據(jù)著(甚至壟斷)絕大部分市場資源。能輕易地獲得絕大部分的信貸資源,占據(jù)資本市場的大半壁河山,還能獲得行業(yè)議價權(quán)甚至立法建議權(quán),這樣的激勵機制注定了一些大型企業(yè)視資金如兒戲,不可能有尊重市場、尊重資源的自覺。由于財政民主的缺失,一些央企利潤分配并無法定義務(wù),他們對于提供資源的國民缺乏回報意識。2007年,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》,央企結(jié)束了 1994年以來中央企業(yè)只向政府上交稅收,不交紅利的歷史。央企紅利名義上上繳財政部,但就在央企上繳紅利的第一年,2008年 6月底開始征收 2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算,從一季度開始不斷有央企因為利潤下滑向國資委和財政部申請減免。事實上,財政部對于效益下滑嚴重的中石油、中石化給予補貼,在 2009年對于虧損嚴重的航空企業(yè)進行了補貼,甚至坐享壟斷利潤的電力行業(yè)也在注資之列。近幾年,國企貢獻給國民的收益遠不及分攤給社會的成本。2008年中央企業(yè)向中央財政上交的紅利為 547.8億元,遠不及央企的融資額[5]。他們將繼續(xù)源源不斷吸收社會資金,回饋社會卻都是遙遠的夢!由于缺乏法定義務(wù),缺乏外部監(jiān)督(公民的監(jiān)督),總之,由于財政民主的缺乏,央企吸納的是社會資源,注資的是人民血汗,利益卻回歸本單位,還利于主管者,人民的福祉卻被拋到了九霄云外。無怪于原中石化總經(jīng)理、董事長陳同海受賄近 2億元(1.9573億余元),單筆最高受賄金額高達 1.6億元,他平均每天揮霍公款 4萬元人民幣,案發(fā)后被判死緩,遭到無數(shù)網(wǎng)民的質(zhì)疑[6]。

綜上所述,由于財政民主的缺乏,使我國經(jīng)濟的高速增長所付出的社會成本極為高昂,造成社會嚴重不公,收入不均,貧富懸殊,國富民貧,公共服務(wù)水平下降,環(huán)境污染越來越嚴重。

2006年世界銀行報告稱中國 0.4%的人掌控了70%的社會財富。美國是 5%的人掌握著 60%的社會財富,中國的財富集中度世界第一。成為全世界兩極分化最嚴重的國家之一。據(jù)《中國全面小康發(fā)展報告(2006)》藍皮書透露,目前全國農(nóng)村人口約 2600萬、城鎮(zhèn)居民最低生活保障線下約 2200萬,生活在貧困線下。如根據(jù)國際每人每日支出不足 1美元即為貧困人口的標準,按照世界銀行估計,目前中國約有 1.35億人還處在國際貧困線以下,相當于全國總?cè)丝诘?/10。據(jù)有關(guān)報道稱,中國現(xiàn)有 3000萬人年收入不足 600元[7],而中國平安保險公司總裁董事長馬明哲年薪6600萬元?？梢?中國富豪的年收入是貧民的 10萬倍。貧困的老百姓衣食無著,溫飽無保障,生活困難,有病看不起醫(yī)生,子女上不起學,有的甚至賣血供子女上學。而那些大富豪卻過著花天酒地、紙醉金迷、奢侈無度的生活。由于富豪們的瘋狂消費奢侈品,導(dǎo)致中國已經(jīng)成為世界第三大奢侈品的消費國,僅次于美國和日本。(見《南方周末》2005年 12月 1日第 21版徐鐘:《第三次消費浪潮席卷中國》一文)

由于財政民主的缺乏,造成公共服務(wù)水平下降。有官方數(shù)據(jù)顯示:從 20世紀 90年代開始,政府在醫(yī)療、教育上的投入一直呈下降趨勢。1986年醫(yī)療支出的 39%由國家負擔,個人負擔 26%,2005年國家在醫(yī)療的投入降低到 18%,而個人負擔則增長到 52%,這種變化使居民家庭的經(jīng)濟負擔急劇加重。1991年中國教育支出有 84.5%由國家負擔,到 2004年,這個數(shù)字降低到 61.7%。同時,個人對教育的費用的負擔大大增加。1991年學費和雜費兩項加起來只占教育總支出的 4.4%,到 2004年猛增到 19%。國家對教育投入的減少使適齡人口受教育機會逐漸減少,初中升高中的升學率明顯降低(《財經(jīng)文摘》2009年第 6期第55頁)。

由于財政民主缺失,政府主導(dǎo)投資,片面追求GDP增長和“政績工程”、“形象工程”,造成產(chǎn)能過剩、效率低下,環(huán)境污染。改革開放 30年來,我國在經(jīng)濟高速增加的同時,環(huán)境污染卻越來越嚴重,人們的生活環(huán)境日益惡化。據(jù)報道,中國的環(huán)境污染已接近底線。其中水污染嚴重,3億多人飲水不合衛(wèi)生標準。近 5億人無法喝到真正安全的飲用水。全國水污染程度已經(jīng)到了有水必污、逢雨必酸,水環(huán)境惡化的趨勢已經(jīng)到了不能容忍的地步。水資源危機,作為世界 21個貧水國之一的中國,全國 600多個城市中,缺水的有 300多座;水土流失嚴重,全國水土流失面積達 367萬平方公里,占全國土地面積的 1/3,每年至少有 50億噸沃土付之東流。每年還在以 58萬公頃的速度擴大,每天有500公頃的土地被沙漠吞噬,沙漠和沙漠化土地已由建國初期的 0.67億公頃擴大到 1.3億公頃,其中耕地為 0.12億公頃。據(jù)統(tǒng)計有 1/4以上的國土荒漠化。每年荒漠化造成的經(jīng)濟損失達 540億元。全世界三大酸雨區(qū),其中之一在我國長江以南地區(qū),全國酸雨面積已占國土資源的 30%;我國大氣污染也十分嚴重。全國 600多個城市的大氣質(zhì)量,符合國家標準的不到1%。空氣污染的原因主要是高能耗、高排量的二氧化碳和二氧化硫引起,中國已是二氧化硫第二大排放國,而二氧化碳的排放量已居世界第一;空氣污染造成極端的氣象,這使我國經(jīng)濟增長每年損失了 3至 6個百分點。造成直接經(jīng)濟損失 200到 1300億美元。我國大量出口廉價工業(yè)品的直接后果是能源耗大幅增加,環(huán)境污染日益嚴重。生產(chǎn)同樣的產(chǎn)品,我國消耗的資源是日本的 7倍、美國的 6倍、印度的 3倍。由于我國對污染環(huán)境標準限制較寬,有些屬于污染嚴重或者國外被淘汰的產(chǎn)業(yè),也隨之轉(zhuǎn)移到中國。中國已成為“世界工廠”。然而“世界工廠”的中國卻付出了“世界垃圾場”的沉重代價。與日俱增的工業(yè)垃圾,生活垃圾,已包圍中國 2/3的城市[8]。

改革開放 30年來,我國經(jīng)濟雖然取得了高速發(fā)展,但是,由于財政民主的缺乏,造成了人與社會,人與自然諸多不和諧因素,成為構(gòu)建社會主義和諧社會的主要路障。因此,緊密團結(jié)在以胡錦濤為總書記的黨中央周圍,高舉科學發(fā)展大旗,積極推行以財政民主為核心的政治和經(jīng)濟民主,是解決當今中國面臨的主要矛盾、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。

(待續(xù))