劉熙武

(國(guó)防大學(xué) 辦公室,北京 100091)

以制度機(jī)制創(chuàng)新維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益

劉熙武

(國(guó)防大學(xué) 辦公室,北京 100091)

為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益,僅靠現(xiàn)有的政策規(guī)定還不夠,還應(yīng)以改革創(chuàng)新的精神,以維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益為根本著眼點(diǎn),加快相關(guān)制度機(jī)制研究,完善法律法規(guī)建設(shè)。具體來(lái)講,要在三個(gè)方面下工夫：一是充分利用行政司法等綜合手段,發(fā)揮協(xié)調(diào)制約功能,建立農(nóng)民工工資保障機(jī)制;二是加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè),為農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“體面勞動(dòng)”和“尊嚴(yán)生活”提供法理依據(jù) ;三是以戶籍制度改革為抓手,建立符合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。

農(nóng)民工;制度機(jī)制 ;社會(huì)保障制度

農(nóng)民工問(wèn)題是加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,破解“三農(nóng)”問(wèn)題,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)重大實(shí)踐課題。其中,切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民工的合法權(quán)益,積極構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系既是黨和政府高度關(guān)注的問(wèn)題,也是農(nóng)民工最迫切關(guān)心的問(wèn)題。各級(jí)政府要以此為切入點(diǎn),以改革創(chuàng)新的精神,搞好相關(guān)制度安排和政策研究,為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益提供制度和機(jī)制保證。

一

“多勞多得、少勞少得、不勞不得”是社會(huì)主義的按勞分配原則,體現(xiàn)了社會(huì)的公平正義,彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。按勞分配原則適用于社會(huì)各個(gè)階層的勞動(dòng)者,自然也包括農(nóng)民工這個(gè)特殊階層在內(nèi)。通過(guò)調(diào)研,在涉及農(nóng)民工的權(quán)益問(wèn)題中,其關(guān)注的核心是工資問(wèn)題。一些地方的用工單位克扣拖欠農(nóng)民工工資的問(wèn)題還比較普遍,由勞資矛盾引發(fā)的勞資沖突和群體性事件時(shí)有發(fā)生,農(nóng)民工“流血、流汗又流淚”的狀況還沒(méi)能得到有效化解。目前,我國(guó)勞資矛盾日益突出并呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是數(shù)量大幅增長(zhǎng);二是對(duì)抗性逐步加劇,三是勞動(dòng)爭(zhēng)議案大幅提高。在釀成“群體事件”的各種因素中,勞資關(guān)系排在第一位,而引發(fā)勞資關(guān)系不平衡的根本原因是農(nóng)民工的工資問(wèn)題。客觀地講,農(nóng)民工掙的是低廉的“血汗錢(qián)”和“養(yǎng)命錢(qián)”,克扣和拖欠農(nóng)民工的工資于情、于理、于法都說(shuō)不過(guò)去,有悖于社會(huì)主義按勞分配原則,成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的不穩(wěn)定因素,亟須各級(jí)政府引起高度重視。

解決拖欠農(nóng)民工工資之所以難,是多種原因造成的。歸結(jié)起來(lái)主要有三點(diǎn)：一是農(nóng)民工在整個(gè)社會(huì)階層中處于天然弱勢(shì),與資方身份地位不對(duì)等,缺乏平等的對(duì)話平臺(tái)和話語(yǔ)權(quán),自身維權(quán)能力弱,討訴渠道不暢,手段單一,在利益博弈中沒(méi)有優(yōu)勢(shì);二是一些地方政府對(duì)用工單位的監(jiān)管和約束不夠,對(duì)欠薪企業(yè)沒(méi)有嚴(yán)格的懲罰措施,個(gè)別地方還存在著保護(hù)主義;三是解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題缺乏法律支持,執(zhí)行起來(lái)難度大。這就需要各級(jí)政府站在執(zhí)政為民的高度,運(yùn)用行政手段和資源發(fā)揮協(xié)調(diào)功能,運(yùn)用相關(guān)法律發(fā)揮制約功能,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施發(fā)揮懲戒功能,為農(nóng)民工工資提供保障機(jī)制,堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)公平正義。

第一,建立工資保證金制度。各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)要建立工資保證金制度,督促用工單位和企業(yè) (尤其是勞動(dòng)密集型中小企業(yè))及時(shí)將高額工資保障金存入指定銀行和賬戶,專(zhuān)戶存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用。對(duì)惡意欠薪的企業(yè)和單位,由勞動(dòng)保障部門(mén)從工資保證金中支付農(nóng)民工工資,真正給農(nóng)民工吃上“定心丸”,為維護(hù)民工合法權(quán)益“撐腰”。安徽、福建、河北、西藏等地建立了工資保證金制度,拖欠農(nóng)民工工資情況得到初步遏制,取得了良好的社會(huì)效果。

第二,建立企業(yè)信用檔案制度。勞動(dòng)部門(mén)要盡快建立起企業(yè)信用檔案制度,對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)和單位列入政府黑名單,主管部門(mén)要通過(guò)媒體向社會(huì)公布,對(duì)其重點(diǎn)盯防并嚴(yán)厲查處。對(duì)欠薪企業(yè)和單位,在政府招標(biāo)、項(xiàng)目采購(gòu)、工程競(jìng)標(biāo)等方面實(shí)行一票否決制,不辦理項(xiàng)目審批,不予立項(xiàng)、不予開(kāi)工建設(shè),在源頭上對(duì)欠薪企業(yè)形成威懾。

第三,建立農(nóng)民工工資專(zhuān)項(xiàng)檢查制度。完善日常巡視檢查制度和責(zé)任制度,實(shí)行清欠工作聯(lián)動(dòng)責(zé)任制,對(duì)用工單位工資支付情況實(shí)施全方位監(jiān)管。由建設(shè)、勞動(dòng)保障、公安、工會(huì)等職能部門(mén)組成專(zhuān)項(xiàng)檢查小組,不斷加大綜合執(zhí)法的力度和頻率。加強(qiáng)和改進(jìn)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解,對(duì)拖欠農(nóng)民工工資、負(fù)債逃匿等行為可以采取依法停業(yè)整頓、降低或取消資質(zhì)、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等辦法,情節(jié)嚴(yán)重的可依法追究刑事責(zé)任,以促進(jìn)勞資關(guān)系和諧。

第四,建立勞資雙方集體協(xié)商制度。勞資雙方集體協(xié)商制度是促進(jìn)勞資關(guān)系和諧,降低社會(huì)管理成本,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要方式,也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家解決勞資沖突,平衡勞資利益關(guān)系的基本法律制度。要改進(jìn)和完善各級(jí)工會(huì)的職能,工會(huì)要代表勞方與企業(yè)在雙方地位平等的基礎(chǔ)上,就涉及農(nóng)民工切身利益的重大問(wèn)題上進(jìn)行集體談判 (如工資水平、工資支付方式、支付時(shí)間等),在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議,確保農(nóng)民工工資得到有力保障。

二

工人階級(jí)和廣大勞動(dòng)群眾是國(guó)家的主人和社會(huì)建設(shè)的中堅(jiān)力量,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者“體面勞動(dòng)”和“尊嚴(yán)生活”是社會(huì)主義本質(zhì)要求,也是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào),讓廣大勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng),最根本的是要保障他們的權(quán)益,讓廣大勞動(dòng)者更多分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果?？梢?jiàn),體面勞動(dòng)是建立在合法權(quán)益之上的,沒(méi)有勞動(dòng)者的合法權(quán)益就沒(méi)有勞動(dòng)者的體面和尊嚴(yán)。勞動(dòng)者的體面勞動(dòng)和尊嚴(yán)生活,離不開(kāi)勞動(dòng)者的權(quán)利得到保護(hù)、人格得到尊重、勞動(dòng)條件得到改善、生活質(zhì)量得到提高、主人翁地位得到保障、滿意度和幸福感得到保證等基本要素。當(dāng)前,從現(xiàn)有的法律體系來(lái)看,維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的法律條款數(shù)量較少、比較分散、不成體系,還存在著法律盲區(qū)。因此,要加快相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè),為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)和尊嚴(yán)生活提供法律支撐,使其在法制的層面良性運(yùn)行,做到有法可依、有章可循。當(dāng)前,制約農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)和尊嚴(yán)生活的因素比較多,歸結(jié)起來(lái)主要有：

第一,勞動(dòng)條件和環(huán)境惡劣。我國(guó)農(nóng)民工受教育程度普遍不高,技能低下,基本依靠勞動(dòng)力謀生為主,在勞務(wù)市場(chǎng)中處于劣勢(shì)。以浙江為例,大專(zhuān)及以上文化程度的只有 9.8%,而初中及以下文化程度的要占到 56.5%。這一特點(diǎn)決定了絕大多數(shù)農(nóng)民工所從事的行業(yè)大都是低價(jià)值、低技術(shù)和低收入的工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)。從事著臟、苦、險(xiǎn)、難的工作,從事著高危行業(yè)、高風(fēng)險(xiǎn)的工種,防護(hù)知識(shí)的匱乏以及對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)保護(hù)缺乏必要的措施,導(dǎo)致職業(yè)病發(fā)病率居高不下、工傷事故頻發(fā),由此帶來(lái)的勞務(wù)糾紛時(shí)有發(fā)生。按照馬克思主義勞動(dòng)價(jià)值理論來(lái)分析,惡劣的勞動(dòng)條件必將導(dǎo)致勞動(dòng)力的不可再生。因此,要確保農(nóng)民工體面勞動(dòng),就必須著力改善農(nóng)民工的勞動(dòng)環(huán)境和條件。

第二,付出與回報(bào)不成比例。農(nóng)民工勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)回報(bào)率偏低的情況比較普遍。農(nóng)民工工資偏低,超時(shí)勞動(dòng)無(wú)報(bào)酬,用工超時(shí)、超量、超強(qiáng)度的現(xiàn)象值得格外關(guān)注。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示,89.8%的農(nóng)民工每周工作時(shí)間達(dá) 58～60小時(shí),大大超出勞動(dòng)法的規(guī)定,而住宿餐飲業(yè)更長(zhǎng)達(dá) 61.3小時(shí),制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中沒(méi)有一個(gè)行業(yè)執(zhí)行勞動(dòng)法中平均每周工作時(shí)間不超過(guò) 44小時(shí)的規(guī)定。另外,農(nóng)民工工資的付出與回報(bào)不成比例。與企業(yè)的利潤(rùn)和其創(chuàng)造的價(jià)值相比,農(nóng)民工工資明顯偏低。在許多勞動(dòng)密集型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)里,農(nóng)民工所掙工資除去伙食費(fèi)、房租費(fèi)、交通費(fèi)和日常開(kāi)銷(xiāo)外所剩無(wú)幾,造成了待遇低的工作崗位對(duì)農(nóng)民工幾乎沒(méi)有吸引力的境況,這也是導(dǎo)致企業(yè)“用工荒”的重要原因。因此,建立科學(xué)合理的農(nóng)民工工資增資機(jī)制,提高農(nóng)民工工資和待遇,是保障農(nóng)民工體面勞動(dòng)和尊嚴(yán)生活的物質(zhì)條件。

第三,歧視的就業(yè)政策侵蝕了農(nóng)民工的人格、尊嚴(yán)和感情,社會(huì)地位尷尬。與城鎮(zhèn)正式工人相比,農(nóng)民工就業(yè)存在著“同工不同酬”、“同工不同時(shí)”、“同工不同權(quán)”的現(xiàn)象。據(jù)資料顯示,在同工的情況下,農(nóng)民工的月工資只有城鎮(zhèn)職工的 60%左右。從根本來(lái)講,讓勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)和尊嚴(yán)生活,既要靠員工的努力工作,又要靠企業(yè)的自覺(jué)自律,但歸根到底離不開(kāi)“體面的”法律支撐?，F(xiàn)在,維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益大都停留在一般意義上的政策和措施中,僅僅靠《勞動(dòng)合同法》無(wú)法滿足維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的需要,相關(guān)的全國(guó)性的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)少之又少,因此,盡快出臺(tái)《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》十分必要?！掇r(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》要以農(nóng)民工的社會(huì)定位、身份定位為著眼點(diǎn),以維護(hù)勞動(dòng)者尊嚴(yán),實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者“體面”勞動(dòng)為切入點(diǎn),對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)條件、勞動(dòng)強(qiáng)度、勞動(dòng)保護(hù)、工資水平,勞動(dòng)者的生命、人格、尊嚴(yán)、權(quán)益、生活質(zhì)量、幸福指數(shù)等要素做出整體設(shè)計(jì)和籌劃。在此基礎(chǔ)上,要逐步取消一些城市對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策,大力促進(jìn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民就業(yè)機(jī)會(huì)均等,為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益提供法理依據(jù)和根本保障。

三

自上世紀(jì) 50年代起,我國(guó)建立了嚴(yán)格的戶籍制度,由此衍生出來(lái)的附加在戶籍制度背后的相關(guān)制度政策逐漸出臺(tái),使我國(guó)逐步形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制,農(nóng)村和城市、農(nóng)民和市民之間出現(xiàn)了不可逾越的鴻溝。當(dāng)今時(shí)代條件下,由于二元體制的影響,政府相關(guān)部門(mén)為農(nóng)民工提供的公共服務(wù)相對(duì)滯后,使農(nóng)民工群體游離在城市公共服務(wù)體系之外。實(shí)踐表明,傳統(tǒng)的戶籍制度以及相關(guān)政策已成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧的制度性障礙,也成為農(nóng)民工社會(huì)保障滯后、門(mén)檻高的主要原因。因此,要通過(guò)制度創(chuàng)新,改革戶籍制度,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)賴以生存的制度基礎(chǔ),剝離附加在戶籍上的各種不合理政策,確立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的科學(xué)體制和運(yùn)行機(jī)制,為維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益提供制度保證。

隨著第一代農(nóng)民工年齡的增大,大部分農(nóng)民工逐漸返回農(nóng)村,二代農(nóng)民工 (80后、90后新生代農(nóng)民)已成為農(nóng)民工的主體。據(jù)調(diào)查顯示,目前我國(guó)外出務(wù)工的農(nóng)民工大約有 1.5億,新生代農(nóng)民工占了約 60%,即 1億左右。新生代農(nóng)民工出現(xiàn)新的特點(diǎn),面臨著新的問(wèn)題。一是新生代農(nóng)民工具有學(xué)歷高、社會(huì)閱歷淺、社會(huì)期望高、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值愿望強(qiáng)烈等特點(diǎn)。從現(xiàn)狀上看,農(nóng)民工在城市沒(méi)有市民身份,在農(nóng)村土地又沒(méi)份兒,對(duì)農(nóng)業(yè)不熟悉、不了解,促使其融入城市的愿望更加強(qiáng)烈,但困難重重。二是農(nóng)民工在就業(yè)、住房、婚戀、子女上學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面面臨的問(wèn)題與困難比普通市民更多、更大。以農(nóng)民工子女入學(xué)為例,不少農(nóng)民工子女在城市遭遇“讀書(shū)難”問(wèn)題,無(wú)法享受到與城市兒童同等受教育的權(quán)利。有的地方農(nóng)民工子女雖然在城鎮(zhèn)義務(wù)教育階段上學(xué)難的問(wèn)題得到初步解決,但現(xiàn)行的高考制度規(guī)定必須回到戶籍所在地參加高考,對(duì)跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工子女來(lái)說(shuō),造成了很大的心理壓力和不便。要讓農(nóng)民工在真正意義上享有法律賦予的平等權(quán)利,讓他們像十七大報(bào)告中描繪的那樣“病有所醫(yī),住有所居,老有所養(yǎng)”,必須以戶籍制度為抓手,加快完善社會(huì)保障制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,使之享受“同城待遇”,防止二代農(nóng)民工面臨城鄉(xiāng)雙重邊緣化的境地,出現(xiàn)社會(huì)“夾心層”。

當(dāng)前,之所以還沒(méi)有完全把農(nóng)民工的住房、醫(yī)療、就業(yè)、保險(xiǎn)納入政府公共服務(wù)體系之中,根本原因在于戶籍制度以及戶籍制度背后的各種不合理政策。目前,全國(guó)已有十多個(gè)省已經(jīng)進(jìn)行了戶籍制度改革,建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取得了較好的效果,為解決農(nóng)民工保障問(wèn)題創(chuàng)造了體制性條件。應(yīng)在借鑒地方改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,逐步取消戶籍制度限制并加快相關(guān)制度研究。比如,農(nóng)民工子女教育問(wèn)題,取消戶籍制度之后,可以按照“流入地方政府負(fù)責(zé)、公辦學(xué)校為主”的原則,把農(nóng)民工子女教育問(wèn)題納入當(dāng)?shù)卣逃l(fā)展規(guī)劃,列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算,合理分配師資力量,使農(nóng)民工子女享有同城鎮(zhèn)學(xué)生同等受教育的權(quán)利。在住房方面,要以放寬中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍為突破口,逐步在大城市推開(kāi),使符合條件的農(nóng)業(yè)人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶,使農(nóng)民工身份發(fā)生質(zhì)變,由農(nóng)民工變?yōu)槭忻?促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)合理有序轉(zhuǎn)移。在此基礎(chǔ)上,把農(nóng)民工納入廉租房、保障性住房、經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍之內(nèi),為農(nóng)民工落戶中小城市創(chuàng)造條件。社會(huì)保險(xiǎn)方面,還存在著辦理手續(xù)繁雜、參保門(mén)檻高、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢等問(wèn)題。取消戶籍制度限制可以打破省際之間、地區(qū)之間的壁壘,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,降低參保門(mén)檻,激發(fā)農(nóng)民工參保的積極性,擴(kuò)大農(nóng)民工參保覆蓋面,解決農(nóng)民工的后顧之憂。

C41

A

1007-4937(2010)06-0132-03

2010-10-08

劉熙武 (1976-),男,河北唐山人,秘書(shū),法學(xué)碩士,從事馬克思主義理論及其在當(dāng)代中國(guó)的新發(fā)展研究。

楊大威〕