王永法 陸向前

(安徽省蚌埠市人民檢察院,安徽蚌埠 233000)

檢察機關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機制研究

王永法 陸向前

(安徽省蚌埠市人民檢察院,安徽蚌埠 233000)

民事行政案件的辦案質(zhì)量是民行檢察工作的生命線。本文從闡述案件質(zhì)量管理的有關(guān)理論以及分析民事行政抗訴案件再審改判率入手,結(jié)合筆者所在的蚌埠市檢察機關(guān)實施ISO案件質(zhì)量管理的工作實踐,對如何構(gòu)建檢察機關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機制作一探討。

檢察;民事行政案件;質(zhì)量計劃;質(zhì)量控制;質(zhì)量改進

辦案質(zhì)量是檢察管理的核心,也是檢察工作的生命線①,這對于檢察機關(guān)辦理民事行政案件也不例外,甚至更為重要。據(jù)統(tǒng)計,2008-2009兩年全國范圍內(nèi)民行抗訴案件的再審改判率約在63.88%左右②,這一數(shù)據(jù)或多或少地反映了檢察機關(guān)民事行政案件的質(zhì)量狀況。本文擬從闡述案件質(zhì)量管理的有關(guān)理論以及分析民事行政抗訴案件再審改判率入手,結(jié)合筆者所在的蚌埠市檢察機關(guān)實施ISO③案件質(zhì)量管理的工作實踐,對如何構(gòu)建檢察機關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機制作一探討。

一、有關(guān)理論及對民行抗訴案件再審改判率的分析

1.檢察機關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機制的概念及有關(guān)理論

“機制”一詞的原意是指機器在運轉(zhuǎn)過程中各個零部件之間相互聯(lián)系、相互作用的關(guān)系及其連環(huán)互動的表現(xiàn)形式,現(xiàn)泛指一個工作系統(tǒng)的組成部分之間相互作用的過程和方式。本文中的民事行政案件質(zhì)量保障機制,是指檢察機關(guān)為切實履行民事行政法律監(jiān)督職責(zé),實現(xiàn)公正和高效等民事行政案件辦案價值目標(biāo),借鑒ISO質(zhì)量管理的有關(guān)理論與經(jīng)驗,對民事行政案件的辦案質(zhì)量進行全方位管理的過程和方式。其涵蓋民事行政案件的辦案質(zhì)量的計劃、控制、改進等各方面,涉及辦案活動、辦案過程、法律文書、辦案后果、服務(wù)水平、辦案組織、辦案人員素質(zhì)等具體內(nèi)容,具有民事行政案件質(zhì)量管理保障的動態(tài)性、整體性與有機性。④

在檢察機關(guān)民事行政案件質(zhì)量管理所涉及的有關(guān)理論方面,本文有必要提一下 ISO質(zhì)量管理的理論基礎(chǔ)。ISO質(zhì)量管理理論是一種有著近百年歷史,歷經(jīng)實踐驗證過的能夠稱之為科學(xué)的質(zhì)量管理理論體系,如果把檢察機關(guān)所辦理的民事行政案件看做一種公共產(chǎn)品的話,這一質(zhì)量管理理論同樣可以適用于民事行政案件質(zhì)量管理。在20世紀(jì)初,F.W.泰勒提出的科學(xué)管理中首次明確了勞動分工的概念,將質(zhì)量檢驗作為一個工種專門獨立出來,并首次提出產(chǎn)品的質(zhì)量管理理論。1925年W.A.休哈特提出用數(shù)理統(tǒng)計的方法來解決大規(guī)模產(chǎn)品質(zhì)量管理的問題,進一步提出了質(zhì)量預(yù)防的觀念,在其理論的基礎(chǔ)上,美國于1941年-42年先后公布了一批美國戰(zhàn)時質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)60年代初,A.V.費根鮑姆提出了全面質(zhì)量管理的理念,認為產(chǎn)品的質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)是一個包括研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高質(zhì)量等各方面的活動構(gòu)成的一種有效體系。此后,J.M.朱蘭、P.B.克羅斯比與W.E.德明,分別對費根鮑姆的全面質(zhì)量管理理論進行了發(fā)展,J.M.朱蘭從系統(tǒng)的角度出發(fā)考慮管理問題,建立了質(zhì)量三元論,即質(zhì)量計劃、質(zhì)量控制和質(zhì)量改進,并且提出了質(zhì)量是一種合用性的觀點,首次將顧客滿意度作為質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)。P.B.克羅斯比首次提出了“零缺陷”概念,認為質(zhì)量管理重在預(yù)防,要從所有流程的開始做起,每個人都要努力做到“第一次把事情做對”。W.E.德明則提出了全面質(zhì)量管理14要點,包括設(shè)立堅定不移的目標(biāo)、不斷改進生產(chǎn)和服務(wù)的各個系統(tǒng)、打破部門之間的壁壘、實行在崗培訓(xùn)、制定強有力的教育和自我完善計劃等內(nèi)容。⑤在以上質(zhì)量管理理論的基礎(chǔ)上,國際標(biāo)準(zhǔn)化組織質(zhì)量管理和質(zhì)量保證技術(shù)委員會(ISO/TC176)于1987年正式頒布了第一版ISO9000質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過不斷發(fā)展完善,在1994年頒布了第二版,在2000年頒布了現(xiàn)在使用的第三版質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。ISO質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)以8項質(zhì)量管理原則為指導(dǎo)思想:1.以顧客為關(guān)注焦點;2.領(lǐng)導(dǎo)作用;3.全員參與;4.過程方法;5.系統(tǒng)方法;6.持續(xù)改進;7.基于事實的決策方法;8.與供方保持良好的互利關(guān)系。

我國不僅在企事業(yè)單位管理方面引進ISO質(zhì)量管理認證,迄今為止,一些機關(guān)單位也獲得了ISO質(zhì)量管理認證。比如早在2001年,廣州市地方稅務(wù)局等單位就通過ISO國際質(zhì)量管理認證。筆者所在的蚌埠市檢察院作為在全國范圍內(nèi)較早通過ISO質(zhì)量管理認證的一家機關(guān),于2009年5月18日開始建立ISO質(zhì)量管理體系,開始試運行ISO案件質(zhì)量管理保障機制 ,同年12月22日,蚌埠市檢察院作為安徽省內(nèi)首家檢察院獲得了中國質(zhì)量認證中心的 ISO質(zhì)量認證。當(dāng)然,由于檢察機關(guān)所提供的公共產(chǎn)品,也就是包括其辦理的民事行政案件在內(nèi)的各類案件,又不同于其他企業(yè)產(chǎn)品,檢察機關(guān)建立的包括民事行政案件在內(nèi)的各類案件質(zhì)量保障機制,對 ISO質(zhì)量管理的8項原則及相關(guān)理論也并不是簡單、機械地套用,而只是借鑒其原則和精神,比如“以顧客為關(guān)注焦點”這一原則就可以根據(jù)民事行政檢察工作的特點與實際,轉(zhuǎn)化為“以民事行政抗訴案件的相關(guān)方包括人民群眾滿意度為關(guān)注焦點”等。

2.對民事行政案件抗訴改判率的分析

據(jù)統(tǒng)計,2008—2009兩年全國范圍內(nèi)民事行政抗訴案件的再審改判率約在63.88%左右。而蚌埠市檢察院民事行政抗訴案件的再審改判率在ISO案件質(zhì)量管理保障機制建立并試運行前的1年多的時間里,也就是在2008年1月1日—2009年5月18期間,其民事行政抗訴案件的再審改判率約為65.27%;在ISO案件質(zhì)量管理保障機制建立并試運行后,其民事行政抗訴案件的再審改判率約為70.40%。上述數(shù)據(jù)一方面說明了民事行政抗訴案件從抗訴到再審這一過程本身有其內(nèi)在的規(guī)律,在法律制度的設(shè)計上,也就是在辦案質(zhì)量目標(biāo)(或稱之為辦案質(zhì)量計劃)上本就不能把民事行政抗訴案件的再審改判率設(shè)定為100%,另一方面也說明了民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量確有需要提高之處,建立并實施ISO案件質(zhì)量管理保障機制,有助于提升檢察機關(guān)民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量。

一方面,我們不能把民事行政抗訴案件的再審改判率的質(zhì)量目標(biāo)計劃設(shè)定為100%,這與ISO質(zhì)量管理理論中的“零缺陷”的管理理念并不矛盾。零缺陷理論的核心理念是“第一次就把事情做好。”其主要內(nèi)容是:每一時間、每一作業(yè)都必須滿足工作過程的全部要求,而不是只滿足某些要求。因此,我們不能把零缺陷理論理解為100%的成功率,而應(yīng)當(dāng)理解為100%的在標(biāo)率。只要操作過程達到標(biāo)準(zhǔn)了,成功與否不一定是操作者所能控制和左右的事情。⑥同時,熟悉民事行政檢察工作的人都知道,檢察機關(guān)辦理民事行政抗訴案件與檢察機關(guān)辦理的其他案件相比,比如刑事公訴案件等,在法院審理環(huán)節(jié)其結(jié)果往往具有更大的不確定性,其不確定性大的原因大體可歸因于以下三點:其一是因為辦理民事行政案件往往更需要司法者在法律適用以及證據(jù)采信上進行裁量,特別是民事案件的舉證責(zé)任是當(dāng)事人誰主張誰舉證,且當(dāng)事人意思自治原則貫穿于民事訴訟程序的整個過程,在民事訴訟制度的設(shè)計上就是限制公權(quán)力的干預(yù),因此民事訴訟結(jié)果包括抗訴結(jié)果的不確定性本來就很大。其二是因為司法工作本身有其內(nèi)在的規(guī)律,允許司法者對于個案以其自身作為一名司法者所應(yīng)當(dāng)具有的理性與經(jīng)驗做出自己與他人不同的判斷,這也是為什么在檢察環(huán)節(jié)有時需要把案件提交檢委會討論,在案件的審理階段往往都需要組成合議庭審理的原因。其三是因為按照民訴法第一百八十八條關(guān)于抗訴程序的規(guī)定,對于涉及證據(jù)采信問題的五種情形,接受抗訴的原審法院的上級法院可以將抗訴案件交由原審法院再審,對這一現(xiàn)象,有學(xué)者曾做過一個精辟的比喻:“由原審法院糾正自己的錯誤就如同病人切除自己身上的病灶一樣困難,這是一個十分樸素的道理?！雹咚栽诿袷滦姓乖V案件質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)計與計劃上,我們不能錯誤的理解零缺陷理論,把辦理民事行政抗訴案件的過程質(zhì)量目標(biāo)當(dāng)做結(jié)果質(zhì)量目標(biāo),強行把民事行政抗訴案件的再審改判率設(shè)定為100%或近于100%,否則,將違背檢察機關(guān)辦理民事行政案件的辦案規(guī)律。

另一方面,民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量確有需要提高之處。其需要提高之處大體表現(xiàn)在以下兩點:其一,民事行政抗訴案件的辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)需要進一步提高。誠如W.E.德明所指出的,員工素質(zhì)的提高應(yīng)是一個永無止境的過程,對民事行政檢察人員來說更需要如此。與檢察機關(guān)的其他部門比較,民事行政檢察部門成立的時間比較短,干警們往往都是從其他處室抽調(diào)過來的,他們以前對民事、行政方面的法律法規(guī)接觸比較少,缺乏辦案經(jīng)驗,再加上民事行政法律法規(guī)本身就繁雜,使辦案人員在實踐中往往出現(xiàn)對實際存在判決不當(dāng)?shù)陌讣矊彶椴怀隹裹c,有的即使審查出了判決中存在的問題,但對案件的證據(jù)分析和法律法規(guī)的理解、運用卻把握不夠好,突出表現(xiàn)在抗訴書的說理性不夠強,對法理、情理、學(xué)理論述不透,不能以理服人,從而影響了抗訴案件的質(zhì)量和監(jiān)督效果。其二,民事行政檢察人員與當(dāng)事人及再審法院等相關(guān)方需要進一步加強溝通交流。正如ISO質(zhì)量管理原則所強調(diào)的,(企業(yè)、單位及其員工)需要與顧客、供方及其他相關(guān)方加強溝通交流。加強與當(dāng)事人及再審法院的溝通交流對提高辦理民事抗訴案件的質(zhì)量也至關(guān)重要。比如,民事行政檢察人員工作實踐中常有這樣的體會,就是勸說申訴人對法院沒有錯誤的判決裁定服判息訴往往要比辦一個抗訴案件更難,既然難與申訴人溝通,于是就“雞蛋里挑骨頭”,找個理由把案件一抗了之,把難題“踢”給法院,對這樣的抗訴案件自然很難獲得再審法院改判。⑧還有就是由于民事行政檢察工作在立法上規(guī)定過于原則,不易操作,在工作中檢法兩家本來就很容易在認識上或其他方面出現(xiàn)分歧意見,再加上辦案人員與再審法院⑨溝通交流不夠,加劇了這種分歧、矛盾,導(dǎo)致本來檢察機關(guān)抗訴很有道理的一些案件也未能得到再審法院改判。

蚌埠市檢察院建立ISO案件質(zhì)量管理保障機制的做法與經(jīng)驗,即從一個側(cè)面上反映了民事行政案件在辦案質(zhì)量上確有需要提高之處,并且通過構(gòu)建ISO案件質(zhì)量管理保障機制,也是能夠提高民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量的。

二、關(guān)于構(gòu)建民事行政案件質(zhì)量管理保障機制

構(gòu)建ISO案件質(zhì)量管理保障機制是一項系統(tǒng)工程,大到案件整體質(zhì)量方針的制定,小到法律文書紙張尺寸、排版規(guī)格標(biāo)準(zhǔn),都力求做到事無巨細的加以規(guī)定,其內(nèi)容包括自偵案件、偵查監(jiān)督案件、公訴案件、刑罰執(zhí)行監(jiān)督案件、控告申訴監(jiān)督案件、民事行政抗訴案件質(zhì)量管理等多方面的內(nèi)容,本文僅以蚌埠市檢察建立ISO質(zhì)量管理保障機制的工作實踐為例,對如何構(gòu)建民事行政抗訴案件質(zhì)量管理保障機制作一探討。

1.民事行政抗訴案件質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定

質(zhì)量目標(biāo)也可稱之為質(zhì)量計劃,無論是朱蘭的質(zhì)量管理三元論還是德明的質(zhì)量管理14要點,都首先要制定質(zhì)量目標(biāo)或質(zhì)量計劃,這對于民事行政抗訴案件的質(zhì)量管理也不例外。蚌埠市檢察院把民事行政抗訴案件質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定為:a)辦理民行申訴案件年結(jié)案率在90%以上;計算依據(jù):案件登記本、報表。b)案件超審查期限為0;計算依據(jù):案件登記本、審查決定文書。c)提請省院抗訴率在65%以上;測算方式:(提請抗訴案件數(shù)/立案數(shù))＊100%≥65%。⑩d)抗訴案件法院審結(jié)改判率65%以上;測算方式:抗訴案件再審改判數(shù)/(抗訴案件再審改判數(shù)+抗訴案件再審維持數(shù))＊100%≥65%;計算依據(jù):抗訴書、判決書、裁定書。e)無辦案人員違法現(xiàn)象發(fā)生;計算依據(jù):《執(zhí)法過錯責(zé)任調(diào)查報告》。f)相關(guān)方滿意率在90%以上;計算依據(jù)《滿意度調(diào)查表》。

以上民事行政抗訴案件質(zhì)量目標(biāo)中a、b項的設(shè)定,實質(zhì)上是對辦案效率的規(guī)定。誠如美國法學(xué)家波斯納所說,只有在效率提高的前提下才能實現(xiàn)更高層次的公正,正義的第二種含義——是效率。所以案件效率也是案件這種特殊公共產(chǎn)品質(zhì)量的一方面體現(xiàn),特別是在民事行政抗訴案件從抗訴到再審本就比其他案件周期長的情況下,就更需要把辦案效率作為辦案質(zhì)量目標(biāo)作出明確規(guī)定。c、d項的設(shè)定,即是考慮到民事行政抗訴案件的辦案規(guī)律,并參考了全國近兩年的民事行政抗訴案件的改判率而作出的（11）。對民事行政抗訴案件的再審改判率作為辦案質(zhì)量目標(biāo)進行明確規(guī)定,也是為了防止上述的類似于“踢皮球”等原因造成的低質(zhì)量的民事行政抗訴案件出現(xiàn)。e項的設(shè)定,則是全院辦案質(zhì)量方針在民事行政抗訴案件中的具體體現(xiàn),廉潔奉公不僅是對民行檢察人員在職業(yè)道德上的基本要求,也是對所有辦案人員乃至所有提供公共產(chǎn)品服務(wù)的公職人員在職業(yè)道德上的基本要求,缺乏這一要素辦案質(zhì)量也就無從談起。f項的設(shè)定,即是ISO質(zhì)量管理的首項原則“以顧客為關(guān)注焦點”的轉(zhuǎn)化適用。民事行政抗訴案件作為一種特殊的公共產(chǎn)品,要做到既讓申訴人滿意、又讓被申訴人滿意實屬不易,其顧客也不宜只狹隘地理解為申訴人與被申訴人,作為統(tǒng)計依據(jù)的滿意度調(diào)查表也不宜由民行檢察部門自己發(fā)放。對此,蚌埠市檢察院的實踐中的做法是在每年年底,由監(jiān)察處把滿意度調(diào)查表發(fā)放給人民監(jiān)督員、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)代表,對包括民事行政抗訴案件在內(nèi)的各類案件的滿意度進行調(diào)查。按蚌埠市檢察院監(jiān)察處的2009年年底的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果,民事行政抗訴案件的滿意度約為98%。

2.民事行政抗訴案件的質(zhì)量控制

按照ISO質(zhì)量管理學(xué)的原理,質(zhì)量控制就是將工作情況與質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行對比和評估,然后找出兩者之間的差距,以進行糾正或改進。民事行政抗訴案件的質(zhì)量控制主要包括三點:

其一是制定了辦理民事行政抗訴案件的操作規(guī)程與一系列具體的操作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在操作規(guī)程中,規(guī)定了目的、適用范圍、職責(zé)權(quán)限及辦理民事行政抗訴案件的具體程序。在操作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中,具體規(guī)定了民事行政案件的受理標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、審查包括調(diào)查取證的標(biāo)準(zhǔn)、提請抗訴的標(biāo)準(zhǔn)、抗訴的標(biāo)準(zhǔn)、案件質(zhì)量不高的標(biāo)準(zhǔn)、案件錯誤的標(biāo)準(zhǔn)等等。操作規(guī)程與操作標(biāo)準(zhǔn)的制定,是識別民行辦案工作各個過程,為各個過程設(shè)立清晰的權(quán)責(zé)和義務(wù),明確辦理民行抗訴案件的過程標(biāo)準(zhǔn)及檢驗標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。具體而言,比如在職責(zé)權(quán)限中,就對案件承辦人、內(nèi)勤、民行處長、主管檢察長、檢委會的職責(zé)與權(quán)限作了明確的細化規(guī)定;在操作程序的具體條文上,比如明確規(guī)定了“庭審結(jié)束后,承辦人要跟蹤監(jiān)督,督促人民法院按期結(jié)案?！币簿褪琴x予了承辦人在庭審結(jié)束后仍需要繼續(xù)與再審法院溝通交流的職責(zé),將溝通交流及監(jiān)督擴展至案件抗訴后法院審理后的整個過程。在案件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面,比如明確區(qū)分了民行案件質(zhì)量不高的標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量錯誤的標(biāo)準(zhǔn),案件質(zhì)量不高的標(biāo)準(zhǔn)包括提請抗訴上級院不予支持的、沒有依法律規(guī)定的情形范圍調(diào)查取證的、法律文書或工作文書不規(guī)范的等9種情形,而案件質(zhì)量錯誤的標(biāo)準(zhǔn)只包括兩種情形,即1、本院沒有案件管轄權(quán)而抗訴的;2、民行檢察人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法抗訴的。（12）

其二是建立了了包含民事行政案件在內(nèi)的辦案質(zhì)量內(nèi)部審核與外部審核機制。民行案件辦案質(zhì)量審核的作用就是通過將辦案情況與質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行對比和評估,以及時發(fā)現(xiàn)和糾正案件質(zhì)量中存在的問題。在建立辦案質(zhì)量內(nèi)部審核機制方面,先是要在全院范圍內(nèi)建立一支內(nèi)審員隊伍。內(nèi)審員既需要有ISO案件質(zhì)量管理的專業(yè)知識,又要有過硬的檢察業(yè)務(wù)能力,所以在挑選時就主要從各部門中的內(nèi)勤及業(yè)務(wù)骨干中挑選,然后是對這些內(nèi)審員進行培訓(xùn)。經(jīng)過具有培訓(xùn)資質(zhì)的機構(gòu)對選定的內(nèi)審員進行培訓(xùn),蚌埠市檢察院有16名內(nèi)審員被具有培訓(xùn)資質(zhì)的機構(gòu)授予內(nèi)審員資格,2名內(nèi)審員經(jīng)最高人民檢察院培訓(xùn)后授予內(nèi)審員資格。內(nèi)審員隊伍建立后,就可以對包括民事行政案件在內(nèi)的案件質(zhì)量進行內(nèi)部審核。內(nèi)部審核每半年進行一次,內(nèi)審前要制定內(nèi)審計劃,劃分內(nèi)審員小組,每個小組一般由3名內(nèi)審員組成并指定一名組長,對民行抗訴案件質(zhì)量進行內(nèi)審的內(nèi)審員小組不能包括民行部門的內(nèi)審員。內(nèi)審結(jié)束后,內(nèi)審小組的組長開具不合格報告提交案件質(zhì)量管理委員會(其成員包括院領(lǐng)導(dǎo)、檢委會委員等),如果有民事行政案件不合格報告,民行處負責(zé)人要向案件質(zhì)量管理委員會報告糾正或改進計劃,要采取糾正或改進措施。而外部審核機制則是由具有出具ISO質(zhì)量認證書的組織來進行外部審核,外部審核一般一年一次,審核的程序大體上與內(nèi)審相同,區(qū)別只是審核人來自于外部的負責(zé)ISO質(zhì)量審核的組織。自蚌埠市檢察院建立ISO案件質(zhì)量管理保障機制以來,民事行政檢察部門已經(jīng)歷過3次內(nèi)審,1次外審,通過審核,糾正了部分民行抗訴案件在程序上以及法律文書上所存在的一些瑕疵,在一定程度上促進了辦案質(zhì)量的提高。

其三是加強了內(nèi)部的溝通交流與外部的溝通交流。ISO質(zhì)量管理理論所強調(diào)的全員參與及打破部門之間的壁壘等理念,在實際操作上都要靠加強組織成員間的內(nèi)部溝通交流來實現(xiàn)。目前,由于蚌埠市檢察院已經(jīng)實行了網(wǎng)絡(luò)化辦公,也為這種內(nèi)部溝通提供了便利條件。為此,蚌埠市檢察院的民行檢察工作管理者鼓勵民事行政抗訴案件的承辦人把不涉及到保密事項及當(dāng)事人隱私的一些疑難、復(fù)雜案件發(fā)放到辦公網(wǎng)上的論壇內(nèi)就案件的法律適用等問題進行廣泛討論;鼓勵案件承辦人把其草擬的抗訴書、提請抗訴書等法律文書通過電子郵箱,發(fā)送給檢察業(yè)務(wù)骨干,特別是發(fā)送給檢委會委員、檢察業(yè)務(wù)尖子、內(nèi)審員等進行討論修改,這些修改的意見再反饋給案件承辦人,由案件承辦人自己決定是否有必要采納這些修改意見。在加強外部溝通交流方面,民行檢察工作的管理者帶著民行部門的內(nèi)勤按季度或通過走訪的方式,或通過電話聯(lián)系的方式,主動征求訴訟參與人,特別是黨委、人大及人大代表、政協(xié)及政協(xié)委員、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員、人民法院等相關(guān)方的意見,對涉及民事行政案件質(zhì)量方面的反饋意見,認真進行分析和歸納整理,并采取具體的措施,對確實存在的一些案件質(zhì)量問題及時進行了糾正。

3.民事行政抗訴案件的質(zhì)量改進

按照朱蘭的解釋,質(zhì)量改進是使效果達到前所未有的水平的突破過程。（13）從根本上說,高素質(zhì)的隊伍是實現(xiàn)“質(zhì)量預(yù)防”及“零缺陷”的基礎(chǔ),民事行政案件辦案質(zhì)量的改進和提高不能依靠檢查或?qū)徍?民行檢察人員的職業(yè)能力、職業(yè)素質(zhì)對辦案質(zhì)量具有決定性作用。所以要改進民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量,就要從根本上提高辦案人員的能力、素質(zhì)。并且誠如 ISO質(zhì)量管理原則所強調(diào)的“持續(xù)改進”一樣,提升全體民行檢察人員的素質(zhì)也應(yīng)是一個持續(xù)不斷的過程,這一方面需要民行檢察人員自己要有不斷自我完善的意識,另一方面就是要加強教育培訓(xùn),并且要使在崗教育培訓(xùn)常態(tài)化。

蚌埠市檢察院采取了一系列的舉措來提升民行檢察人員的素質(zhì):一是民行檢察工作的管理者自身樹立了終生學(xué)習(xí)、不斷學(xué)習(xí)的理念。誠如質(zhì)量管理學(xué)的定律所表明的,除了故意違法犯罪的情況外,辦案質(zhì)量缺陷的發(fā)生,80%的責(zé)任在于管理者,20%的責(zé)任在于辦案人員。（14）為此,管理者為自身制定了教育和自我完善計劃并堅定的進行了實施,比如蚌埠市院民行檢察工作的分管檢察長,就在2009年底,通過包括以往歷時近3年的邊工作邊學(xué)習(xí),獲得了安徽大學(xué)授予的法律碩士學(xué)位。管理者不斷的完善自我也為其他民行檢察人員樹立了榜樣,在2010年,民行處又有一位檢察人員完成了安徽大學(xué)法律碩士在職教育課程,并將在年底通過論文答辯后獲得安徽大學(xué)授予的法律碩士學(xué)位。二是加強了民行檢察人員的崗位培訓(xùn)和崗位練兵。2009年5-9月間,民行檢察人員舉行了崗位練兵活動。結(jié)合市院辦理的民事行政抗訴案件或提請省院抗訴案件,都需要由縣、區(qū)院先提請抗訴或建議提請抗訴的辦案特點,即縣、區(qū)院提請抗訴、建議提請抗訴的民行案件的質(zhì)量往往直接決定著市院的辦案質(zhì)量這一現(xiàn)實情況,對民行檢察人員的崗位練兵也需要對市院與縣區(qū)院兩級院的民行檢察人員共同進行。崗位練兵共分為四個階段,第一個階段約用了一個月時間學(xué)習(xí)民行法律知識。學(xué)習(xí)采取自學(xué)和集中培訓(xùn)的方式進行。學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容為民行檢察工作經(jīng)常用到的法律和司法解釋,包括市院制定的ISO民行辦案系統(tǒng)等。為提升學(xué)習(xí)的效果,市院在集中學(xué)習(xí)期間,聘請一些法學(xué)專家、高檢院資深檢察官來院集中講課。在學(xué)習(xí)階段結(jié)束時舉行了一次法律知識和民行檢察實務(wù)全員考試。第二階段由市院在6月份選擇了一個工作日,市院以及各縣、區(qū)院在自行練兵的基礎(chǔ)上推選1至2名代表,參加由市院組織的民行檢察實務(wù)網(wǎng)上練兵活動。參加練兵人員根據(jù)市院交辦的案件,獨立完成案件網(wǎng)上辦案件全過程,按照要求作出法律文書。市院ISO案件質(zhì)量管理委員會(其成員包括院領(lǐng)導(dǎo)、檢委會委員及各業(yè)務(wù)處室負責(zé)人等)根據(jù)練兵人員網(wǎng)上辦案的速度及法律文書質(zhì)量作出評判,根據(jù)每個人的情況評出具體分數(shù)、確定名次。第三階段由市院在7月份選一個工作日舉辦了一次民行檢察知識競賽,知識競賽分為必答題和搶答題,現(xiàn)場打分,市院及縣、區(qū)院各派出1至2名代表參加,由市院ISO案件質(zhì)量管理委員會根據(jù)參賽人員的得分情況評出前三名。第四階段為考察學(xué)習(xí)階段,由市院在9月份統(tǒng)一組織民行檢察人員到工作開展較好的地區(qū)學(xué)習(xí)辦案經(jīng)驗。三是在2009年下半年,市院民行處組織兩級院共8名民行檢察人員參加了由市院統(tǒng)一組織的檢察業(yè)務(wù)尖子與辦案能手的評選活動,評選的依據(jù)共有法律業(yè)務(wù)知識考試、論文答辯、業(yè)務(wù)實績述職演講、組織考察4項,通過參加檢察業(yè)務(wù)尖子評選,進一步鍛煉了民行檢察隊伍。四是在2010年,組織全體民行檢察人員參加了市院統(tǒng)一組織的歷時將一年的全市檢察機關(guān)干警素能培訓(xùn)工程。干警素能培訓(xùn)工程包括加強高學(xué)歷教育、組織全員培訓(xùn)和開展崗位練兵三個階段。第一階段的加強干警的高學(xué)歷教育,要求所有符合招生條件的民行檢察人員,都要報名參加由安徽財經(jīng)大學(xué)舉辦的同等學(xué)力申請法學(xué)碩士學(xué)位的考前培訓(xùn)班,培訓(xùn)費用由院統(tǒng)一解決。第二階段的全員培訓(xùn)主要是從2010年3月份到8月份,每個月利用一天時間由上海著名高校的教授和地方行政專家來市檢察院授課,分7個專題集中講解宏觀經(jīng)濟形勢、公共政策分析、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與藝術(shù)、公文寫作與修改技巧等內(nèi)容。目前2010年的素能培訓(xùn)工程已進行到第二階段。

這一系列的提升民行檢察人員職業(yè)素質(zhì)的舉措,增強了民行檢察人員的業(yè)務(wù)能力,拓寬了民行檢察人員的視野,夯實了改進辦案質(zhì)量的基礎(chǔ)。

注釋

①謝鵬程:《論檢察機關(guān)辦案的質(zhì)量管理》,《人民檢察》2004年第5期。

②2008—2009年,全國民事行政檢察部門辦案情況是:抗訴23015件,改判 6352件,維持 3591件,調(diào)解、發(fā)回重審、以其他方式終結(jié)訴訟共5409件。本文中抗訴改判率的計算公式為:6352/(6352+3591)＊100%=63.88%。以上引用數(shù)字參見最高檢民行廳2008—2009年工作總結(jié)。

③ISO:國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的縮寫,1987年,ISO發(fā)布國際質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn),至2008年,已廣泛應(yīng)用于全世界150多個國家和地區(qū)的經(jīng)濟和政府管理領(lǐng)域,有50多個國家和地區(qū)建立了質(zhì)量體系認證制度,獲得質(zhì)量體系認證的組織已超過了34萬家。參見孫建國等:《好處多多的檢察機關(guān)規(guī)范化管理機制》,北京:中國檢察出版社,2008年,第4-5頁。

④本文中的“案件質(zhì)量保障機制”中的“案件質(zhì)量”,指的就是辦案過程質(zhì)量,所謂的辦案的結(jié)果質(zhì)量本就應(yīng)當(dāng)包含于過程質(zhì)量內(nèi),在邏輯上,結(jié)果是一個過程的終點。此外,具有過程的動態(tài)性、整體性的特征,也是“機制”一詞的應(yīng)有之義。

⑤W.E.德明的14點概要是:1.設(shè)立堅定不移的目標(biāo);2.不斷改進生產(chǎn)和服務(wù)的各個系統(tǒng);3.取消量化目標(biāo)和定額;4.去除恐懼感;5.設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)制;6.終止以金錢為主的獎勵措施;7.打破部門之間的壁壘;8.實行在崗培訓(xùn);9.取消每年一度的打分或評定制度;10.制定強有力的教育和自我完善計劃;11.拋開口號和勸誡;12.不再依賴大量檢查;13.采用“不能容忍低質(zhì)量”的新哲學(xué);14.在最高管理層創(chuàng)立實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的組織結(jié)構(gòu)。此外,在具體的工作程序上,德明提出了 P(Plan計劃)D(Do實施)C(Check檢查)A(Action處置)循環(huán)理論,即任何企業(yè)、部門、個人的任何一項管理工作都要經(jīng)過PDCA這四個基本過程,以上四個過程不是運行一次就結(jié)束,而是周而復(fù)始的進行,一次 PDCA循環(huán)未解決的問題要放在下一個PDCA循環(huán)中繼續(xù)解決,企業(yè)大的PDCA循環(huán)中又運行著各部門與個人小的PDCA循環(huán)。產(chǎn)品質(zhì)量就在無數(shù)個螺旋般的PDCA循環(huán)中不斷得到提升。

⑥參見周黎明主編:《質(zhì)量控制技術(shù)》,廣州:廣東經(jīng)濟出版社,2003年,第15頁、第458頁。

⑦景漢朝、盧子娟:《論民事審判監(jiān)督程序之重構(gòu)》,《法學(xué)研究》1999年第1期。工作實踐中,檢察機關(guān)抗訴的民事行政案件大部分是原審判決認定事實錯誤以及認定事實主要證據(jù)不足的案件,屬于抗訴范圍的其他情形,諸如因原審判決適用法律錯誤、違反法定程序?qū)е屡袥Q裁定錯誤、原審的審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判而抗訴的情形很少。蚌埠市檢察院近兩年抗訴的案件,約90.7%屬于因證據(jù)采信問題而抗訴的案件。

⑧這實際上需要民行檢察人員把大量的調(diào)解息訴工作做在前面,在維護公正高效價值目標(biāo)的同時,最大程度地、盡可能地去化解矛盾糾紛。

⑨如前所述,再審法院往往也就是原審法院。

⑩按照我國《民事訴訟法與》與《行政訴訟法》的規(guī)定,辦理民事、行政抗訴案件由最高人民檢察院或上級人民檢察院對下級人民法院作出的生效民事判決裁定按照審判監(jiān)督程序提出抗訴;除最高檢外,同級人民檢察院對同級人民法院作出的生效民事判決裁定發(fā)現(xiàn)確有錯誤只能提請上級人民檢察院抗訴。

（11）蚌埠市檢察機關(guān)的辦案質(zhì)量目標(biāo)是2009年制定的,依據(jù)的是2007-2008年兩年的抗訴再審改判率,07-08年,全國檢察機關(guān)共辦理民事抗訴案件23276件,改判6639件,發(fā)回重審591件,調(diào)解3650件,維持4080件,以其它方式終結(jié)訴訟790件。民事行政抗訴案件的改判率約為61.93%。參見最高人民檢察院民行廳2007年與2008年工作總結(jié)。

（12）之所以這樣劃分案件質(zhì)量不高與錯案的標(biāo)準(zhǔn),可以這樣理解,比如提請抗訴案件未被上級院采納,可歸因于承辦人及民行部門與上級院溝通匯報不夠,再或者未把抗訴的法理、學(xué)理、情理等說透,因此可以說辦案質(zhì)量不夠高。而對于所謂的錯案的標(biāo)準(zhǔn),誠如有學(xué)者所言,“錯案是一個很模糊不清的概念”,我們認為,對于所謂的錯案的標(biāo)準(zhǔn)的界定只宜從司法者的行為方面上進行界定,而不宜從案件的結(jié)果上進行界定,對于辦案程序上有瑕疵的案件主要也應(yīng)看司法者是否有濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污受賄、徇私舞弊、故意枉法以及其他不檢的行為。參見王晨光:《法律運行中的不確定性與“錯案追究制”的誤區(qū)》,《法學(xué)》1997年第3期。

（13）參見朱蘭在歐洲質(zhì)量管理組織第30屆年會上發(fā)表的《總體質(zhì)量規(guī)劃》論文。

（14）參見史麗萍、張毅、陳偉編著:《質(zhì)量管理學(xué)》,哈爾濱:哈爾濱工程大學(xué)出版社,2002年,第15頁。

責(zé)任編輯平樂

2010-09-18