崔卓蘭，宋慧宇

（1.華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006；2.吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130012）

論我國食品安全監(jiān)管方式的多元化

崔卓蘭1，2，宋慧宇2

（1.華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006；2.吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130012）

傳統(tǒng)以強(qiáng)制為基礎(chǔ)的單一監(jiān)管方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會對食品安全監(jiān)管的需求，嚴(yán)重阻礙了食品安全監(jiān)管的有效性。這種食品監(jiān)管方式的滯后是多方面原因造成的，有政府自身特性和能力的局限，也有中國現(xiàn)實(shí)條件下制度的慣性依賴。因此，在服務(wù)型行政場景下，探索多元主體參與、非強(qiáng)制性、更多融入專業(yè)技術(shù)與激勵(lì)機(jī)制的多元監(jiān)管方式殊為必要。

食品安全；監(jiān)管方式；服務(wù)理念；多元主體；激勵(lì)機(jī)制

面對當(dāng)前我國食品安全的嚴(yán)峻形勢，政府公權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)介入已經(jīng)不是一個(gè)有爭議的問題，而如何介入即提高政府監(jiān)管的有效性成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。①對此學(xué)界已從多方面進(jìn)行考察和研究。宏觀監(jiān)管政策、監(jiān)管模式的改革固然重要，但當(dāng)前政府微觀監(jiān)管方式的滯后也已經(jīng)嚴(yán)重阻礙食品安全的有效監(jiān)管。在宏觀監(jiān)管體制改革尚在不斷摸索的情況下，微觀監(jiān)管方式的改革和創(chuàng)新必將對提高食品安全監(jiān)管水平有所裨益。

一、對食品安全監(jiān)管方式的分析與反思

我國目前的食品安全監(jiān)管體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。由于改革的漸進(jìn)性，使監(jiān)管方式具有混合的性質(zhì)，既有市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代監(jiān)管理念的探索，又有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的痕跡。但總體來講，宏觀監(jiān)管政策和監(jiān)管模式已有現(xiàn)代監(jiān)管體制的雛形，但微觀監(jiān)管方式仍然沒有脫離傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，基本上是以強(qiáng)制為基礎(chǔ)的單一監(jiān)管方式。

（一）監(jiān)管方式滯后阻礙食品安全有效監(jiān)管

政府監(jiān)管的有效性就是政府完成監(jiān)管行為以及達(dá)到預(yù)定監(jiān)管目標(biāo)的程度。當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管方式不能適應(yīng)或落后于社會需要和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平阻礙了食品安全監(jiān)管的有效性。

1.監(jiān)管理念滯后。食品安全監(jiān)管主體“重權(quán)力、輕權(quán)利”，“重管理、輕服務(wù)”，習(xí)慣于使用命令控制式的行政監(jiān)管手段，具有單方性、強(qiáng)制性、確定性、消極性等特點(diǎn)。這種理念之下的權(quán)力運(yùn)行方式易出現(xiàn)權(quán)力的扭曲和異化，表現(xiàn)為權(quán)力過度介入市場甚至直接參與市場競爭。同時(shí)，對于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的維護(hù)和建立良好食品市場秩序的職責(zé)卻監(jiān)管缺位，出現(xiàn)大量的政府行政不作為現(xiàn)象，部門之間“有利則爭，無利則推”，基于地方保護(hù)主義心理，對地方“納稅大戶”、支柱產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的問題采取睜一只眼、閉一只眼的態(tài)度，甚至在曝光之后，為了逃避連帶責(zé)任而百般遮掩。

2.監(jiān)管方式單一，包括主體單一、手段單一和運(yùn)動式執(zhí)法。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府全面統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)的后遺癥就是強(qiáng)調(diào)政府作為監(jiān)管的單一主體，強(qiáng)化監(jiān)管手段的強(qiáng)制性、對立性和單一性，忽視其他主體的能動性和監(jiān)管手段的多元化，表現(xiàn)在：輕視社會團(tuán)體、消費(fèi)者對食品安全監(jiān)管的主動參與，否定市場主體在維護(hù)自身食品安全中的選擇權(quán)利；對于出現(xiàn)食品安全問題的市場主體以罰款代治理；大搞運(yùn)動式執(zhí)法，經(jīng)常在食品安全事故出現(xiàn)后，進(jìn)行“專項(xiàng)整頓”、“專項(xiàng)檢查”，過后則一切故態(tài)復(fù)萌。

3.監(jiān)管程序不民主。中國是一個(gè)行政權(quán)力高度發(fā)達(dá)的社會，表現(xiàn)為權(quán)力封閉運(yùn)行，不公開透明，而消費(fèi)者對食品安全的信心取決于對監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施食品控制過程的認(rèn)知程度及信任程度，而這種認(rèn)知和信任建立在充分了解的基礎(chǔ)上。與這種需求相對應(yīng)的卻是政府對監(jiān)管過程的遮遮掩掩、對問題調(diào)查處理的諱莫如深以及公眾問責(zé)程序的缺位。這種程序的不民主會導(dǎo)致消費(fèi)者失去參與食品安全監(jiān)督的熱情以及對行政監(jiān)管行為的質(zhì)疑與不服，造成監(jiān)管執(zhí)行的困難，更會因“暗箱操作”而失去公眾的信任。

（二）當(dāng)前食品安全監(jiān)管方式滯后的原因

食品安全監(jiān)管方式滯后由多方面原因造成，有政府自身特性和能力的局限，也有中國現(xiàn)實(shí)條件下制度的慣性依賴。

1.政府能力所不及?！霸谡毮芗榷ǖ臈l件下，政府對其職責(zé)履行的好壞，在很大程度上取決于政府自身的行政能力。”②食品安全監(jiān)管方式其實(shí)就是政府為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)食品市場秩序、保障公眾生命健康這一行政目標(biāo)的手段能力，能否達(dá)到目標(biāo)受其自身能力限制。首先，政策制定者主觀認(rèn)知困難造成監(jiān)管失靈。任何政策制定者在決策過程中都會面臨認(rèn)知的困難——不論是利他者還是自私自利者。③作為欠發(fā)達(dá)國家，中國在學(xué)習(xí)西方監(jiān)管體制并欲將其在中國實(shí)踐的過程中，對于西方監(jiān)管體制本身的學(xué)習(xí)和把握是否準(zhǔn)確、建立的監(jiān)管體制是否適應(yīng)中國的現(xiàn)實(shí)以及是否能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)都會影響監(jiān)管方式的實(shí)效。其次，法律或政策的不連貫、不一致造成監(jiān)管方式選擇的困難。目前，不僅在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，很多領(lǐng)域的監(jiān)管法律和政策仍然缺乏完整性、連續(xù)性和一致性，對于監(jiān)管方式?jīng)]有形成統(tǒng)一且有體系的制度設(shè)計(jì)，并且監(jiān)管行為的依據(jù)也存在相互矛盾的現(xiàn)象。我國食品安全監(jiān)管部門為了便于本部門執(zhí)法，相繼制定了許多部門標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、沖突，有些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定竟相差上千倍，不但沒有起到約束食品質(zhì)量的作用，反而使監(jiān)管主體和行政相對人無所適從。

2.政府組織具有內(nèi)在性和自利性。政府組織有自己組織內(nèi)部的目標(biāo)，用以指導(dǎo)、調(diào)整和評估機(jī)構(gòu)績效和機(jī)構(gòu)全體員工的表現(xiàn)，但這種內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)不同于市場組織的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閬碜浴跋M(fèi)者”的反饋和信號的不足或不可靠，常常難以確定，④致使政府部門及官員易產(chǎn)生私人內(nèi)在目標(biāo)。根據(jù)公共選擇理論，在政治生活中，政府同市場主體一樣是經(jīng)濟(jì)人，都以個(gè)人效用最大化作為選擇的根本原則。這種自利性如果超過一定限度必然導(dǎo)致各種不負(fù)責(zé)任行為的發(fā)生，甚至可能會為了政府利益而忽視甚至損害個(gè)體利益、社會公共利益。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，出現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力滲透到市場競爭中參與資源分配的爭奪，造成政府監(jiān)管權(quán)力定位不準(zhǔn)確和權(quán)力部門化、部門利益化、利益法律化的現(xiàn)象，不科學(xué)的地方績效評價(jià)體系使地方政府將短期經(jīng)濟(jì)收益作為唯一指標(biāo)。在我國食品安全多頭分段監(jiān)管模式下，一些食品安全監(jiān)管部門在監(jiān)管行為中為了追逐部門利益、地方利益和個(gè)人利益而不愿意去尋求更有效率的監(jiān)管方式和效果。這樣做的部分原因是監(jiān)管機(jī)構(gòu)最終要依賴與企業(yè)的良好關(guān)系來維護(hù)自身利益。

3.行政壟斷和監(jiān)督乏力造成監(jiān)管低效。政府作為食品安全監(jiān)管服務(wù)的唯一提供者，具有壟斷地位。這使得政府監(jiān)管缺乏競爭的壓力，而更新監(jiān)管方式必須要付出相關(guān)的人力、物力和財(cái)力，更可能面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管主體在可以選擇維持現(xiàn)狀而不會失去其原有地位的情況下，必然缺乏創(chuàng)新的動力，致使監(jiān)管方式的供給與社會需求之間失去平衡。與此相對，面對政府提供的食品安全監(jiān)管的壟斷服務(wù)，消費(fèi)者具有不可選擇性，但采取對抗“政府失靈”的“集體行動”困難重重。與分散的眾多受益人（食品消費(fèi)者）以及組織嚴(yán)密的受規(guī)制⑤階層（食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)）有關(guān)的制定法不容易得到充分實(shí)施⑥，這種集體對抗行為無法排除“免費(fèi)搭車”者，最終結(jié)果可能是誰也不去通過反映食品安全問題并監(jiān)督政府監(jiān)管行為來維護(hù)自身權(quán)益。此外，消費(fèi)者相對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者和政府監(jiān)管部門的弱勢地位也決定了他們維護(hù)自身權(quán)益的能力不足，此時(shí)若本應(yīng)維護(hù)其權(quán)益的監(jiān)管部門與被監(jiān)管對象結(jié)成同盟（如腐敗、俘獲現(xiàn)象），不但消費(fèi)者的權(quán)益不能得到保障，而且監(jiān)管主體的低效行為更將得以延續(xù)。

4.監(jiān)管者與被監(jiān)管者間信息不對稱?！安煌晟频男畔⒑筒煌耆氖袌鰡栴}作為市場失靈的一個(gè)來源在公共部門里是普遍存在的?！雹呤称钒踩O(jiān)管者為了達(dá)到監(jiān)管目的，必須利用被監(jiān)管者所擁有的經(jīng)營信息。傳統(tǒng)行政監(jiān)管理論是以監(jiān)管者擁有完全信息作為假設(shè)條件，但事實(shí)上被監(jiān)管對象為了實(shí)現(xiàn)利潤最大化，都會企圖向監(jiān)管者隱瞞相關(guān)信息以獲取信息租金。食品安全監(jiān)管者要想達(dá)到有效監(jiān)管目的，就必須加大信息搜尋成本，雖然有可能達(dá)到避免某一方面市場失靈的目標(biāo)，但必須付出逆向選擇和隱藏信息等帶來的社會成本上升的代價(jià)。

5.路徑依賴限制監(jiān)管方式的更新。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷中存在路徑依賴現(xiàn)象，即先前的制度選擇制約著以后的制度選擇的范圍和制度演化的方向，沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)軌道迅速優(yōu)化，也可能沿著原來錯(cuò)誤的軌道繼續(xù)前行。一旦進(jìn)入初始路徑，制度會在既定方向上自我強(qiáng)化，拒絕甚至對抗制度的再次創(chuàng)新。食品安全監(jiān)管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，傳統(tǒng)統(tǒng)治型的監(jiān)管方式已經(jīng)內(nèi)化到行政組織的運(yùn)行模式中很難輕易改變，并且強(qiáng)制管理、運(yùn)動式執(zhí)法、重行政手段等這些傳統(tǒng)監(jiān)管方式反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了路徑依賴，增加了改革的難度。

二、監(jiān)管方式更新應(yīng)貫穿服務(wù)理念

“在具有不同的歷史和結(jié)果的不完全反饋下，行為者將具有不同的主觀主義模型，因而會作出不同的政策選擇，因此，制度變遷過程中，邊際調(diào)整就不會完全趨同。”⑧盡管存在食品安全監(jiān)管主體自身的局限性以及既有落后制度的制約，但行為者的觀念在制度選擇和變遷中有著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管方式的選擇與更新應(yīng)當(dāng)貫穿服務(wù)理念。

（一）監(jiān)管方式理念的轉(zhuǎn)向：由統(tǒng)治到服務(wù)

“二十世紀(jì)公共哲學(xué)認(rèn)為，政府行政的最大目的在于提供公共服務(wù)。”⑨中國社會結(jié)構(gòu)的變遷和經(jīng)濟(jì)體制的改變使政府職能由傳統(tǒng)統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)型。在傳統(tǒng)統(tǒng)治型政府模式下，驅(qū)動社會運(yùn)行的軸心，決定社會資源配置、分放和利用的關(guān)鍵，在于政府而不在于市場，故而在日常行政管理活動中，“說一不二”的強(qiáng)制命令式管理方式可以并且必然大行其道。⑩現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意味著政府從全面經(jīng)濟(jì)控制中逐漸退出，讓位于市場。政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不再是統(tǒng)治甚至代替市場而轉(zhuǎn)向服務(wù)于市場，為市場主體公平競爭創(chuàng)造良好環(huán)境和秩序。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家包攬食品行業(yè)所有事務(wù)（包括安全監(jiān)管）的管理，將管理職權(quán)分散到各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層級的行政機(jī)構(gòu)，由國家最高行政權(quán)力統(tǒng)制并協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域之間的管理以及沖突，實(shí)現(xiàn)了食品安全領(lǐng)域的穩(wěn)定。但是，市場經(jīng)濟(jì)要求政府從包攬一切食品行業(yè)事務(wù)管理中退出，合理確立食品安全監(jiān)管權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變食品安全監(jiān)管方式，以公共服務(wù)為基本目標(biāo)，旨在解決好“公共利益”問題。

食品安全監(jiān)管服務(wù)應(yīng)當(dāng)具有自身特性。其一，是有限服務(wù)而非無限服務(wù)，監(jiān)管要與市場保持距離，不再直接干預(yù)，即使對于國有資產(chǎn)的監(jiān)管也要保證經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)相分離，防止公共權(quán)力市場化。其二，是多元化服務(wù)而非單一服務(wù)：監(jiān)管主體多元化，政府不再是服務(wù)的惟一提供者，要包容和吸納各種市場主體、非政府組織和公民個(gè)人作為服務(wù)的提供者；監(jiān)管方式多元化，創(chuàng)新多種監(jiān)管方式并相互配合，少使用命令、處罰等強(qiáng)制性手段。其三，是積極服務(wù)而非消極服務(wù)，改變監(jiān)管者“不求有功但求無過”的監(jiān)管心理，以動態(tài)的、積極的能動性力求不斷創(chuàng)新。其四，是和諧服務(wù)而非對立服務(wù)，改變傳統(tǒng)“官本位”高高在上將監(jiān)管者與被監(jiān)管者對立起來的管理方式，蘊(yùn)監(jiān)管行為于服務(wù)公民、服務(wù)社會之中。

（二）監(jiān)管方式法治化：認(rèn)真對待權(quán)利，還權(quán)于市場主體

“在權(quán)利文化背景下，公民與政府之間的關(guān)系不再停留在政治層面上的‘主仆’關(guān)系，而是具體顧客與商家的關(guān)系，即公民既是政府的管理對象，但更是政府的服務(wù)對象?！惫駲?quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)和源泉，即監(jiān)管權(quán)力的配置和界限都必須以公民權(quán)利作為基礎(chǔ)才是合法的和正當(dāng)?shù)?。市場失靈嚴(yán)重破壞了食品市場的秩序，假冒偽劣食品甚至有毒食品充斥市場，侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，直接危害公眾的生命權(quán)和健康權(quán)，同時(shí)也給正規(guī)廠商的合法經(jīng)營和正當(dāng)權(quán)益造成了損害。這種負(fù)外部性不能通過市場機(jī)制來自動糾正，必須由政府為公共健康而采取干預(yù)行為，這是監(jiān)管權(quán)力存在的理由。因此，必須認(rèn)真對待權(quán)利，無論是對于公民作為消費(fèi)者所享有的食品安全權(quán)利，還是食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)作為市場主體所享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)以及所有行政相對方所享有的參與和監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利，監(jiān)管主體都必須予以充分尊重和保障。監(jiān)管主體正是通過提供良好優(yōu)質(zhì)的食品安全監(jiān)管服務(wù)來實(shí)現(xiàn)對權(quán)利的保護(hù)。

食品安全監(jiān)管以市場失靈為前提條件，但只有確認(rèn)監(jiān)管能夠有效解決市場失靈的前提下監(jiān)管權(quán)力才能介入。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌就是傳統(tǒng)政府權(quán)力從私人領(lǐng)域及事務(wù)中撤離的過程，還權(quán)于市場主體。具體來講，可以將部分食品安全監(jiān)管服務(wù)（準(zhǔn)公共物品）授予私人主體、以協(xié)商和激勵(lì)的監(jiān)管方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)單方和強(qiáng)制的監(jiān)管方式、增強(qiáng)食品安全專業(yè)技術(shù)監(jiān)管等。通過一些私法的原則和手段、更加民主的方式來實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對方之間的平衡和制約。

三、食品安全監(jiān)管方式應(yīng)多元化

食品安全的嚴(yán)峻形勢迫切需要更新監(jiān)管理念和方式。為順利實(shí)現(xiàn)行政管理，運(yùn)用某些命令、強(qiáng)制手段固然必不可少，但由于其主觀決斷性強(qiáng)，追求顯效，方式較簡單粗暴，若使之成為獨(dú)一無二的行政行為方式，勢必引起行政摩擦的加劇，造成不必要的矛盾與對抗。⑩現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展賦予了政府監(jiān)管以新的內(nèi)涵，監(jiān)管者與被監(jiān)管者已不再是不可調(diào)和的對立狀態(tài)，而應(yīng)當(dāng)以一種多元主體參與、非強(qiáng)制性、更多融入專業(yè)技術(shù)與激勵(lì)機(jī)制的多元監(jiān)管方式來調(diào)動公民的積極主動性，自愿服從并參與監(jiān)管，以達(dá)到服務(wù)、引導(dǎo)、監(jiān)督、有序的和諧狀態(tài)。

（一）多元主體監(jiān)管方式

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了社會結(jié)構(gòu)分化、社會利益多元化的狀況，傳統(tǒng)的全能政府控制模式早已不能適應(yīng)社會多元化的需求。食品的生產(chǎn)和消費(fèi)日益豐富多樣，涉及食品安全監(jiān)管者、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品消費(fèi)者以及與食品相關(guān)的各種非政府組織，多元利益主體要求一種開放、動態(tài)和多元參與的監(jiān)管模式，以自主性取代過去那種強(qiáng)制公民接受由政府監(jiān)管者所限定的整套服務(wù)體制?！霸黾印M(fèi)者’選擇公共服務(wù)的機(jī)會可以通過這樣兩種方法來實(shí)現(xiàn)：或者通過打破過去對大多數(shù)公共服務(wù)的壟斷，或者通過增加必要的手段從而使公民能夠更自由地選擇服務(wù)項(xiàng)目?！贬槍ξ覈称钒踩O(jiān)管，“打破公共服務(wù)的壟斷”就是還權(quán)于市場主體，將食品安全公共服務(wù)社會化的過程，“增加必要手段”可以采取多種監(jiān)管方式給予公眾更大的開放度和更實(shí)際的選擇權(quán)。

政府監(jiān)管者、生產(chǎn)經(jīng)營者、非政府組織和公民個(gè)人組成的食品安全多元監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中，政府是當(dāng)然的主導(dǎo)力量，并不能因?yàn)榉稚⒅卫矶艞壠渥陨響?yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。

首先，政府應(yīng)當(dāng)保證食品安全監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性、合法性和有效性。監(jiān)管權(quán)必須獨(dú)立于微觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，特別是當(dāng)前對國有企業(yè)的資產(chǎn)管理和監(jiān)管要適當(dāng)分離，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持客觀、中立的立場。在國家層面，可以考慮將依附于各個(gè)部門的食品安全監(jiān)管權(quán)集中統(tǒng)一于一個(gè)獨(dú)立性比較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)，全面系統(tǒng)地考慮食品安全問題，提高食品安全監(jiān)管的工作力度與效率；在地方，無論監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否在形式上獨(dú)立于地方政府，必須保證實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與所管理的企業(yè)分離、與其他行政機(jī)構(gòu)分離，即使出現(xiàn)食品安全事故也容易認(rèn)定責(zé)任主體。盡快以統(tǒng)一立法的形式對食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行確立，解決國務(wù)院“三定方案”中機(jī)構(gòu)設(shè)立與法律授權(quán)相分離的做法導(dǎo)致的監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位模糊、權(quán)限與法律沖突、執(zhí)法缺乏法律依據(jù)等一系列問題。根據(jù)食品安全監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)合理性，嚴(yán)格界定監(jiān)管范圍及其行使方式，當(dāng)前有必要改變多部門分環(huán)節(jié)的監(jiān)管體制，理清各環(huán)節(jié)之間的職權(quán)交叉及遺漏。

再次，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會公眾自覺參與食品安全的監(jiān)督。食品安全最終關(guān)系每個(gè)公民的生命權(quán)和健康權(quán)，公民有權(quán)以個(gè)人身份對企業(yè)的產(chǎn)品、行為和政府監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督?？紤]到消費(fèi)者的分散性和弱勢地位，政府要確保消費(fèi)者基于食品安全應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，要為公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供完善的參與機(jī)制以及利益驅(qū)動機(jī)制。

最后，以激勵(lì)方式鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主動保證安全投入、積極參與安全監(jiān)管，與政府監(jiān)管形成良性互動。

（二）激勵(lì)式契約監(jiān)管方式

激勵(lì)式監(jiān)管在基本保持原有監(jiān)管框架下，采取協(xié)商、誘導(dǎo)、建議、獎(jiǎng)勵(lì)等柔性方式激勵(lì)企業(yè)提高內(nèi)部效率。監(jiān)管者給市場主體指明大致的行動方向，以激勵(lì)、誘導(dǎo)為驅(qū)動，給予市場主體一定的自由裁量權(quán)，允許其結(jié)合自身實(shí)際，作出其認(rèn)為合意并且符合監(jiān)管者所期望的選擇。這種雙方基于合作基礎(chǔ)上達(dá)到監(jiān)管目的的方式既可以節(jié)約監(jiān)管失靈帶來的成本，又可以調(diào)動相對方的積極性和主動性來實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。

行政契約是激勵(lì)式監(jiān)管中的主要實(shí)施方式。食品安全監(jiān)管也可以采用激勵(lì)式契約監(jiān)管方式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)簽訂合同，就食品生產(chǎn)和銷售安全各項(xiàng)主要指標(biāo)作出約定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)被監(jiān)管企業(yè)履行合同約定的情況實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處罰措施，監(jiān)管者更多地是以結(jié)果而不是行為來控制企業(yè)的生產(chǎn)銷售過程。這種方式既有法定約束力，又比法律靈活多變，更重要的是能夠吸引被監(jiān)管者參與共同完成公共行政目標(biāo)。監(jiān)管契約的達(dá)成離不開行政獎(jiǎng)勵(lì)的肯定性誘導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)“以相關(guān)政策優(yōu)惠、物質(zhì)或精神鼓勵(lì)的方式來肯定市場主體已有的符合政府意圖的行為，并以此調(diào)動、激發(fā)市場主體繼續(xù)實(shí)施該類行為”，比如，對于達(dá)成食品安全監(jiān)管契約的企業(yè)可給予減免稅優(yōu)惠、直接的獎(jiǎng)勵(lì)基金或者對企業(yè)食品進(jìn)行信用等級評估等。

（三）重塑結(jié)果式監(jiān)管方式

通常認(rèn)為，結(jié)果監(jiān)管是在事故對社會造成的負(fù)面影響或損失已經(jīng)發(fā)生了的情況下采取的一種事后補(bǔ)救措施，不利于事故的預(yù)防；而過程監(jiān)管則是設(shè)計(jì)一些流程在監(jiān)管對象行為發(fā)生過程中實(shí)施監(jiān)管，可以降低事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，具有預(yù)防性。由于過程監(jiān)管屬于提前介入食品生產(chǎn)銷售過程，因而不論是對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是食品生產(chǎn)銷售企業(yè)都會因需要遵循監(jiān)管流程而付出更多的成本，對于被監(jiān)管者來說，由于必須達(dá)到監(jiān)管者的監(jiān)管流程要求，更是損失了生產(chǎn)效率。這種過程監(jiān)管的實(shí)施更多地是因被監(jiān)管者消極遵守生產(chǎn)安全制度，不主動配合監(jiān)管者的監(jiān)管行為而采取不得已的措施。

相對于傳統(tǒng)監(jiān)管方式，現(xiàn)代契合于公共治理的監(jiān)管模式更強(qiáng)調(diào)主體間的合作性。在協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成規(guī)制共識甚至形成合意，建立起行政規(guī)制的公私合作伙伴關(guān)系，對于監(jiān)管者來講，則強(qiáng)調(diào)規(guī)制效果的可接受性。行政規(guī)制從過程導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向，從追求形式合法性轉(zhuǎn)向追求規(guī)制績效對被監(jiān)管者來講，采用非強(qiáng)制激勵(lì)式監(jiān)管方式能夠激發(fā)被監(jiān)管者的積極性與主動性來參與和配合監(jiān)管。在這個(gè)前提下，重新審視和構(gòu)建結(jié)果式監(jiān)管方式有其必要性和可能性。結(jié)果式監(jiān)管不僅僅包含對事故發(fā)生后的調(diào)查和處罰，而是應(yīng)當(dāng)以事故結(jié)果作為基礎(chǔ)，建立對規(guī)制的事后評價(jià)和事后管理體系，包括：（1）對食品安全事故進(jìn)行事后分析，包括事故發(fā)案率、事故頻發(fā)地區(qū)、事故主要特點(diǎn)等，以求今后改進(jìn)，不能僅以處罰為目的；（2）對監(jiān)管進(jìn)行結(jié)果評價(jià)，監(jiān)管目標(biāo)達(dá)到的程度、監(jiān)管主體及被監(jiān)管者對監(jiān)管行為的感受及滿意度、調(diào)整和改革監(jiān)管的實(shí)際成果等；（3）對監(jiān)管進(jìn)行效果評價(jià)，包括監(jiān)管行為及處理結(jié)果、監(jiān)管政策和改革對社會起到的效果等。

（四）關(guān)注技術(shù)性（專業(yè)化）監(jiān)管方式

檢驗(yàn)檢測是保證食品安全最為基礎(chǔ)的手段。食品及其生產(chǎn)過程的生物學(xué)特性決定了，不同于傳統(tǒng)初級食品的易辨識性，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的科技含量不斷增加，食品的農(nóng)藥殘留、微生物污染等相關(guān)安全性信息更多更復(fù)雜，消費(fèi)者僅憑肉眼很難辨別出食品質(zhì)量的好壞，對于監(jiān)管者也增加了監(jiān)管的難度，迫切需要加強(qiáng)食品安全技術(shù)性（專業(yè)化）監(jiān)管方式。

食品安全技術(shù)性監(jiān)管主要包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和檢驗(yàn)檢測體系。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施監(jiān)管的前提和依據(jù)，以往我國食品標(biāo)準(zhǔn)存在層級過多（國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等四級）、“雙軌制”（即對同一食品安全執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，出口產(chǎn)品質(zhì)量相當(dāng)高而內(nèi)銷產(chǎn)品質(zhì)量普遍低）、總體水平普遍低于國際標(biāo)準(zhǔn)、部分標(biāo)準(zhǔn)之間相互交叉甚至矛盾等問題。新出臺的《食品安全法》對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和強(qiáng)制性有了明確規(guī)定。首先，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不再分散由監(jiān)管部門各自制定，而由國務(wù)院衛(wèi)生部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)制定，避免了不同標(biāo)準(zhǔn)之間的遺漏與沖突。其次，明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性的法律規(guī)范，提高了規(guī)范的層次，加大了規(guī)范的約束力，有利于加強(qiáng)對食品安全的監(jiān)管效力。目前衛(wèi)生部會同有關(guān)部門已正式啟動食品安全標(biāo)準(zhǔn)的整合工作。但是，對我國現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)予以整合公布，并著手制定新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍須注意很多問題。首先，要注重食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系化，使食品標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)合理，各類標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)配套，逐漸與國際標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。其次，要注重食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。在制定標(biāo)準(zhǔn)前，一定要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估，以調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，參照世界先進(jìn)國家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國公民的飲食結(jié)構(gòu)與習(xí)慣，保持標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性、適宜性。再次，要注重食品安全標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)性。標(biāo)準(zhǔn)體系是一個(gè)動態(tài)系統(tǒng)，要不斷根據(jù)市場需求、國內(nèi)外技術(shù)發(fā)展動態(tài)、標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)等情況適時(shí)修訂和完善。最后，要建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)復(fù)核體系。通過食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不能一勞永逸，監(jiān)管部門對通過標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)仍然要進(jìn)行動態(tài)的復(fù)核程序，確認(rèn)企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)安全標(biāo)準(zhǔn)。

食品安全檢驗(yàn)檢測技術(shù)是食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。目前西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了完善并切實(shí)可行的檢驗(yàn)檢測制度，而我國在這一領(lǐng)域仍然重視不夠。在完善食品安全檢驗(yàn)檢測制度方面，應(yīng)建立多層級專業(yè)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接受行政機(jī)構(gòu)或者個(gè)人委托對食品檢驗(yàn)檢測，并對一定時(shí)期內(nèi)的檢驗(yàn)檢測結(jié)果綜合分析向有關(guān)部門報(bào)告，這些機(jī)構(gòu)屬于社會組織，不具備處罰權(quán)；按區(qū)域有重點(diǎn)地對食品安全問題集中地區(qū)特別是農(nóng)村定期派遣一定數(shù)量的食品衛(wèi)生和家畜家禽檢測人員，將食品安全檢測工作直接深入最基層，從源頭預(yù)防食品的污染；聘請流行病學(xué)專家、微生物學(xué)家以及其他食品科研專家，采取與食品安全檢測人員共同進(jìn)駐食品加工廠、飼養(yǎng)場、銷售點(diǎn)等方式，對食品供應(yīng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的監(jiān)管；建立食品檢驗(yàn)檢測巡檢制度，上級對下級地區(qū)、平級不同地區(qū)不定期巡回抽檢，以防止地方保護(hù)主義現(xiàn)象。

食品安全涉及社會整體利益，傳統(tǒng)監(jiān)管方式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會對監(jiān)管的需求，為此我們通過對現(xiàn)有食品安全監(jiān)管方式的分析，積極探索新型多元食品安全監(jiān)管方式以提高食品安全監(jiān)管的有效性；但這并不代表一些傳統(tǒng)監(jiān)管方式不重要，而是希望將強(qiáng)制監(jiān)管與非強(qiáng)制監(jiān)管、過程監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管、硬性手段與軟性手段多方結(jié)合，以取得更好的監(jiān)管效果。

注 釋：

① 特別是在我國政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，政府如何從包攬食品行業(yè)一切事務(wù)管理中退出，同時(shí)樹立有效的監(jiān)管已經(jīng)成為當(dāng)前一個(gè)重要的理論和實(shí)踐問題。

② 何顯明：《信用政府的邏輯——轉(zhuǎn)型期地方政府信用缺失現(xiàn)象的制度分析》，學(xué)林出版社2007年版，第144頁。

③ ［美］哈米德·豪斯塞尼：《不確定性與認(rèn)知欠缺導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)國家的政府失靈》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2004年第2期。

④ ［美］查爾斯·沃爾夫：《市場，還是政府——不完善的可選事物間的抉擇》，重慶出版社2007年版，第51－52頁。

⑤ 監(jiān)管一詞來源于英文“regulation”，國內(nèi)對regulation通常有三種譯法：管制、規(guī)制和監(jiān)管。本文采用監(jiān)管譯法，文中引用仍沿用原作者用詞，但含義與監(jiān)管一致。

⑥ ［美］凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第116頁。

⑦ ［美］斯蒂格利茨：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》，中國物資出版社1998年版，第79頁。

⑧ ［美］道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，上海三聯(lián)書店1994年版，第134頁。

⑨ 吳錦良：《政府職能轉(zhuǎn)變與行政精神重塑》，《浙江社會科學(xué)》1996年第3期。

⑩ 崔卓蘭、蔡立東：《非強(qiáng)制行政行為——現(xiàn)代行政法學(xué)的新范疇》，見《行政法論叢》第4卷，法律出版社2001年版，第150，153頁。

【責(zé)任編輯：王建平，于尚艷】

D922.1

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1000－5455（2010）03－0017－06

2009－12－09

崔卓蘭（1953—），女，吉林吉林人，華南師范大學(xué)法學(xué)院教授，吉林大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；宋慧宇（1978—），女，吉林長春人，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生，吉林省社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員。