張秉福

(山東科技大學(xué) 文法系,山東 泰安 271021)

政策工具又稱為政府工具、治理工具或政策手段,是公共政策執(zhí)行主體(主要指政府行政部門)將其解決社會問題的實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的手段、方法、路徑和機制,是政策執(zhí)行的技術(shù),是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁。每種政策工具都有其特定的社會功能、適用范圍和優(yōu)劣利弊。社會性管制(或規(guī)制)是為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境及確保教育、文化等社會福利而對社會經(jīng)濟主體各種特定行為進行規(guī)范和限制的政府干預(yù)。社會性管制過程中政策工具的運用是否適宜,直接影響管制績效,影響社會福利的增進程度。因此,政策工具的選用與創(chuàng)新,在政府社會性管制整體改革中的地位和作用十分重要。“完善的管制體系的一項核心管理能力就是選擇出效率最高、效果最好的政策工具,無論這種工具是否具有法規(guī)強制力?！盵1]

一、影響社會性管制政策工具選擇的因素

社會性管制政策工具作為政府治理的重要手段,其目的是為了解決影響社會福利的公共問題。但是,每一種政策工具都有其經(jīng)濟、政治、文化和社會的網(wǎng)絡(luò)背景,因而,政府選擇社會性管制政策工具通常不是單純出于技術(shù)方面的考慮,而是往往要綜合考慮政策目標(biāo)、目標(biāo)群體、適用范圍、政府能力、應(yīng)用背景等諸多因素,是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工作。

(一)政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策實施所要達到的解決問題的社會效果,或所要避免的消極社會影響。政策工具的選擇最終是為了達成特定的政策目標(biāo),因此政策目標(biāo)為政策工具選擇的全過程規(guī)定了價值導(dǎo)向,同時也為政策工具的有效性提供了評判標(biāo)準(zhǔn)。明確目標(biāo)是政策得以有效實施的前提,目標(biāo)不明確所帶來的工具選擇失誤是政策實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。所以,在進行社會性管制政策工具選擇時,必須首先考慮如何滿足政策目標(biāo)的要求。社會性管制政策目標(biāo)往往針對的是特定的社會公共問題,因此,只有對相關(guān)公共問題進行分析判斷之后才能明確政策目標(biāo)的實質(zhì),找到一個恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案,從眾多政策工具中選擇有效的政策工具。

政策目標(biāo)有單一目標(biāo)與多元目標(biāo)之分。在現(xiàn)代社會,政策所要解決的公共問題常常是比較復(fù)雜的,這就決定了政策目標(biāo)往往不是單一的,而是多元目標(biāo)的組合,有些目標(biāo)甚至是相互沖突的,反映不同的利益訴求。復(fù)雜的政策目標(biāo)體系對政策工具的選擇提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)政策目標(biāo)彼此沖突時,需要對政策目標(biāo)進行價值排序,然后根據(jù)價值的優(yōu)先順序有所側(cè)重、有所先后地選擇政策工具。而政策目標(biāo)的多元性,也決定了政策工具選擇的多元性,即要綜合運用不同的政策工具,以解決復(fù)雜的公共問題。

政策工具在執(zhí)行一段時間以后,還要考慮政策目標(biāo)是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變。如果政策目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變,就要考慮達成目標(biāo)的工具是否還有存在的理由,是否需要改用其他政策工具。如果在政策目標(biāo)變化前后使用完全相同的政策工具,那么政策目標(biāo)的改變幾乎沒有什么意義。因為它會傳達“政策是適宜的、成功的”這樣的錯誤或不確切信息而掩蓋了政策失誤或過時這一事實。

(二)目標(biāo)群體

政策的目標(biāo)群體是指政策直接作用和影響的社會群體。政策能否成功,并不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情,它與目標(biāo)群體有著直接的關(guān)系。目標(biāo)群體能否接受和認可政策工具,是決定政策成敗的關(guān)鍵因素。不同的政策工具對不同的目標(biāo)群體會產(chǎn)生不同的影響,不同的目標(biāo)群體也會對同一政策工具采取不同的反應(yīng)。首先,目標(biāo)群體會支持對其有利的政策工具,同時抵制那些對其不利的政策工具,使其難以展開。政策執(zhí)行主體在進行政策工具選擇時,迫于目標(biāo)群體的壓力,往往會選擇具有較強可行性和可接受性的政策工具。其次,目標(biāo)群體的規(guī)模會影響政策工具的選擇。目標(biāo)群體規(guī)模越龐大,越多樣,想要用預(yù)定的政策工具來影響這個群體的行為就越困難。所要影響的群體越大,政府就越有可能使用自愿型而不是強制型的政策工具。最后,要求目標(biāo)群體行為改變的程度也影響著政策工具的選擇。要求目標(biāo)群體行為改變較少的政策工具比較易于施行,而要求目標(biāo)群體行為有較大改變的政策工具執(zhí)行起來就比較困難。尤其是對那些在社會文化信仰體系中具有深厚基礎(chǔ)的行為方式加以轉(zhuǎn)變的政策工具,其執(zhí)行過程往往會遇到來自目標(biāo)群體甚至社會大眾帶有某種非理性傾向的強烈抵制。

所以,只有讓目標(biāo)群體認識到社會性管制政策工具對他們有利,才可能獲得他們的積極支持。如果政策工具的運用對于目標(biāo)群體會帶來利益方面的損失,就應(yīng)當(dāng)建立利益補償機制,讓損失的利益得到有效補償,或者對相關(guān)目標(biāo)群體作出必要的讓步,以確保政策工具的有效施行。

(三)適用范圍

選擇社會性管制政策工具的時候必須考慮每一種政策工具的應(yīng)用條件和適用范圍。任何政策工具都不是完美的,都有其自身適用的范圍和條件,選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟拍苡欣谡吣繕?biāo)的實現(xiàn)和公共問題的解決。市場化的政策工具,對于完全(或主要)使用市場交易行為方式的領(lǐng)域就很合適,而對于不能完全(或主要)按照市場交易原則來進行的活動則往往存在不相適應(yīng)的一面。例如,我們不宜用市場化的手段,來評估政府在健康、安全、質(zhì)量、環(huán)保、教育、文化等方面增進廣義社會福利的公共財政支出,到底在多大程度上是有收益的。因為這種收益是潛在的、長期的和基礎(chǔ)性的,是很難甚至無法用貨幣量來具體衡量的。在這些領(lǐng)域,就不能單純依賴市場化的政策工具來達到公共問題的解決。

(四)政府能力

在進行社會性管制政策工具選擇時,對政府能力的評估也必不可少。這里所說的政府能力主要是指政府的經(jīng)濟實力、行政能力、權(quán)力與權(quán)威、信息管理能力等實力的綜合表現(xiàn)。政府能力不同,采取的政策工具也應(yīng)有所不同?？傮w而言,當(dāng)存在一個“強政府”與一個“弱社會”時,宜選擇強制型的政策工具；而存在一個“弱政府”與一個“強社會”時,則宜采取自由市場和自愿型工具。當(dāng)同時存在“強政府”和“強社會”時,自由市場和自愿型工具可以被用作主流工具,而輔之以少量強制型工具；當(dāng)同時存在“弱政府”和“弱社會”時,信息倡導(dǎo)將會是最優(yōu)的選擇。

現(xiàn)代公共管理的專業(yè)化和政策環(huán)境的復(fù)雜化,對政府能力提出了更高的要求。政府機構(gòu)精干,組織結(jié)構(gòu)合理,管理水平較高,就有利于各類政策工具的合理選用；政府能力不足,合適的政策工具就可能無法被選用,從而導(dǎo)致政策執(zhí)行不力甚至失敗。例如,對于健康、環(huán)境、安全、質(zhì)量、教育等領(lǐng)域的某些公共問題,本來采用強制型的管制政策工具能較好地解決,但在某些情況下由于政府能力的欠缺而被迫選擇混合型工具,甚至是自愿型工具,從而使政策執(zhí)行的效果大打折扣。

(五)應(yīng)用背景

政策工具的應(yīng)用背景是指影響政策工具選擇的環(huán)境因素,主要包括經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境,意識形態(tài)因素及以往選用的政策工具等方面的影響和制約。首先,經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境的變化會導(dǎo)致政策工具選擇的變化。改革開放以來,隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展,我國的經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境都發(fā)生了巨大變化,公民社會逐漸興起,促使社會性管制政策工具的選擇開始擺脫計劃經(jīng)濟體制下主要依賴強制型工具的局面,而轉(zhuǎn)向更多地選用混合型工具和自愿型工具。其次,政策工具的選擇很大程度上受到意識形態(tài)的影響。意識形態(tài)是一種信仰的體系,它為既存或構(gòu)想中的社會秩序進行解釋和辯護,并為其實現(xiàn)和完善提供策略[2]。不同意識形態(tài)陣營的人們會根據(jù)各自認定的正確政治主張而選用不同的政策工具。在我國,政府在公共事務(wù)管理中一直被賦予很高的地位。在這樣的意識形態(tài)主導(dǎo)之下,很多政府部門不愿意采用那些向市場和社會放權(quán)的管制政策工具,或者使用時過于謹(jǐn)慎。最后,政策工具代表一種社會建構(gòu)的實踐形式,其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。換言之,政策工具選擇會形成路徑依賴,以往選用的政策工具會阻礙新政策工具的選用。這是由于積累了以往選擇的政策工具的使用經(jīng)驗,并且贏得了目標(biāo)群體的支持和信任。因此,要選用新的管制政策工具,就必須付出額外的努力和代價。

二、社會性管制政策工具的主要類型

從理論上講,目前可供選擇和使用的社會性管制政策工具主要包括:

(一)稅收和補貼

稅收和補貼是政府進行社會性管制以矯正外部性時最常用的政策工具。具體而言,市場的外部性是指在相互作用的經(jīng)濟主體中,一個經(jīng)濟主體的行為對其他經(jīng)濟主體構(gòu)成一定影響,而該主體又沒有根據(jù)這種影響產(chǎn)生的效果從其他主體得到報酬或向其他主體支付賠償,由此造成經(jīng)濟活動的私人成本與社會成本、私人收益與社會收益不一致的現(xiàn)象。也就是說,市場交易常常會對第三方或是周圍環(huán)境產(chǎn)生負面的或正面的影響,即產(chǎn)生負外部性或正外部性。存在負外部性的時候,社會成本是由其他社會成員承擔(dān)的；存在正外部性的時候,社會收益是由其他社會成員共享的。市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用,無法遏制企業(yè)或個人的負外部性行為,也無法激勵企業(yè)或個人的正外部性行為,需要通過政府社會性管制來解決。而在市場經(jīng)濟條件下,政府管制解決外部性首選的政策工具就是稅收和補貼。當(dāng)存在正外部性時,政府要給予補貼或稅收上的優(yōu)惠,鼓勵市場主體(企業(yè)或個人)生產(chǎn)或消費；當(dāng)存在負外部性時,則需要對市場主體征以特別的稅收,通過征稅提高生產(chǎn)或消費的成本,以抑制生產(chǎn)或消費。

(二)排污權(quán)交易

排污權(quán)交易是在當(dāng)今世界廣受關(guān)注的一種重要而有效的環(huán)境管制政策工具。它是指政府通過頒發(fā)許可證確定環(huán)境中可容許污染物的總排放量,然后由各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量,從而達到減少排污量、保護環(huán)境的目的。排污權(quán)交易的一般做法是:首先由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),并據(jù)此評估該地區(qū)的環(huán)境容量。然后推算出污染物的最大允許排放量,并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量,即若干排污權(quán)。政府可以選擇不同的方式分配這些權(quán)利,如公開競價拍賣、定價出售或無償分配等,并通過建立排污權(quán)交易市場使這種權(quán)利能合法地買賣。如果企業(yè)的污染物排放量超過國家允許的排放量標(biāo)準(zhǔn),他們可以到市場上購買排污權(quán)；如果他們的排放量低于允許排放量,也可以將多余的排污權(quán)拿到市場上去交易。實際上,排污權(quán)購買者是在為排污付費,而排污權(quán)出售者則因節(jié)能減排而獲得獎勵。這種政策工具可以控制社會總排放量,提高企業(yè)清潔生產(chǎn)的自主性,更有利于降低治理污染的成本,使資源配置更有效率[3]。排污權(quán)交易首先被美國國家環(huán)保局(EPA)用于大氣污染源及河流污染源管理,而后德國、澳大利亞、英國等國家相繼進行了排污權(quán)交易的實踐。近年來,不少學(xué)者又在探討建立國際排污許可交易體系,以期控制環(huán)境的進一步惡化,國際上也開展了建立排污交易市場的實踐。

(三)行政許可

行政許可是指政府行政機構(gòu)應(yīng)行政相對方的申請,通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式,依法賦予行政相對方從事某項活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為[4]。行政許可作為一種政策工具,是針對特定的人和特定的事做出的,其本質(zhì)是禁止的解除。有關(guān)行政許可的條件、申請程序和對許可使用的監(jiān)督規(guī)則等構(gòu)成行政許可制度。通過對行政許可證的掌握和頒布,政府可以對由于外部性和信息不對稱可能引起社會性損害的經(jīng)濟活動實行進入控制,即未經(jīng)政府管制機構(gòu)的批準(zhǔn)不得進入。

(四)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立

相對于行政許可,標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立是在生產(chǎn)經(jīng)營過程中進行社會性管制的政策工具。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立既可以用來管制外部性,也可以用來管制信息不對稱。外部性領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(主體標(biāo)準(zhǔn))以及方法標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)(配套標(biāo)準(zhǔn))組成[5],它是維護環(huán)境質(zhì)量、控制污染、保護人類健康和生態(tài)平衡的重要政策工具之一。信息不對稱領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指政府在產(chǎn)品、服務(wù)、勞動場所安全性等可能產(chǎn)生社會性危害的方面對信息優(yōu)勢方制定的一系列準(zhǔn)則,其目的在于保障信息劣勢群體的利益、安全和身體健康。在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時,政府管制機構(gòu)必須強制要求或鼓勵信息優(yōu)勢方在進行經(jīng)濟活動時遵守。

(五)押金返還

押金返還,是指潛在污染性產(chǎn)品的購買者要預(yù)先支付一筆額外的費用,當(dāng)他們把用過的或廢棄的污染性產(chǎn)品或其包裝物送到回收中心再利用或處理時,再把這筆額外的費用退還給他們。這一政策工具既能避免或減少污染,又能提高回收和再利用率,是一種鼓勵更高水平的物資循環(huán)利用的機制。這種政策工具一般由制造商自愿執(zhí)行,在一些國家由政府強制執(zhí)行。押金標(biāo)準(zhǔn)的確定,應(yīng)基于消費者自行或非法處置產(chǎn)品(廢物)所可能導(dǎo)致的社會成本。如果押金標(biāo)準(zhǔn)過低,就達不到經(jīng)濟刺激的效果；過高,消費者和物價管理部門就會抵制。世界上許多國家都采用這種政策工具來處理儀器和飲料包裝、殺蟲劑包裝、電池、輪胎、潤滑劑和塑料等物品。有些國家還對汽車車體收取押金,以鼓勵汽車材料的重新利用。

(六)信息倡導(dǎo)

信息倡導(dǎo)是指政府為改變?nèi)藗兊牟涣计煤托袨?向個人和企業(yè)提供信息,加以倡導(dǎo)或規(guī)勸。信息倡導(dǎo)不涉及獎勵和懲罰,也不具有強制性,公眾沒有義務(wù)作出特定的回應(yīng)。這類政策工具假定私人行為領(lǐng)域必須保持不受政府強制力侵犯；或者人們有足夠的能力和動力,以至于一旦獲得新信息,就能自動調(diào)整其行為,從而實現(xiàn)政策目標(biāo)?！敖褂秃恐小薄ⅰ拔鼰熡泻】怠钡雀鞣N公益廣告,是信息倡導(dǎo)類政策工具的典型例證。作為政策工具,信息倡導(dǎo)有許多優(yōu)點:對政府處理那些尚無明確解決辦法的問題來說,倡導(dǎo)是一個良好的出發(fā)點；如果找到了更優(yōu)的政策工具,很容易就能改變所倡導(dǎo)的政策；倡導(dǎo)的成本很低,也容易實施,如果倡導(dǎo)能解決問題就不必采取其他措施了；倡導(dǎo)與重視論據(jù)、說服、個人責(zé)任和自由的自由民主社會的理念和規(guī)范相一致。然而,在危機時期,信息倡導(dǎo)是一種虛弱無力的政策工具。

(七)聯(lián)合管制

聯(lián)合管制是指政府與企業(yè)等其他組織通過談判協(xié)商達成一致,雙方分工合作,共同制定和執(zhí)行管制政策。聯(lián)合管制與傳統(tǒng)政府管制的最大區(qū)別在于政府不再是唯一的管制主體,意味著管制主體的多元化和網(wǎng)絡(luò)化,反映著政府從“統(tǒng)治”(government)到“治理”(governance)的轉(zhuǎn)變。對于專業(yè)性很強并且行業(yè)組織等第三部門發(fā)達的領(lǐng)域,聯(lián)合管制通常是政府的選擇。目前,發(fā)達國家聯(lián)合管制的領(lǐng)域主要涉及到海關(guān)、電信、互聯(lián)網(wǎng)安全等方面,聯(lián)合管制的力度和成熟度也在大幅度提升。隨著區(qū)域一體化和經(jīng)濟全球化的發(fā)展,聯(lián)合管制這種有效的政策工具正在為越來越多的政府和機構(gòu)所采用。聯(lián)合管制主體的多元性決定了價值目標(biāo)沖突的潛在性。因此,融合與協(xié)調(diào)就成為聯(lián)合管制的核心意義所在,集體規(guī)則與共同管制是必要而可行的[6]。

(八)監(jiān)督檢查

政府頒布某一領(lǐng)域的社會性管制政策,目的是要被管制者(企業(yè)或個人)執(zhí)行。然而企業(yè)和個人是否會執(zhí)行,即是否會遵循政府的管制政策,則不僅取決于政策的合理性和政府的權(quán)威性,也取決于政策執(zhí)行的方法選擇、過程監(jiān)控和力度掌握。監(jiān)督檢查,就是一種強化政策執(zhí)行的必要手段,是政府社會性管制的重要政策工具。它指的是政府管制機構(gòu)依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)對被管制者進行監(jiān)督、檢查、檢驗、鑒定、評價,必要時采取緊急控制的措施,以確保被管制者按照政府政策的要求進行生產(chǎn)經(jīng)營活動[7]。在我國,監(jiān)督檢查是廣受重視的傳統(tǒng)型管制政策工具。其他國家的政府也經(jīng)常通過定期或不定期的檢查、監(jiān)管和處罰等措施,督促企業(yè)和個人遵循政府的管制政策。

三、社會性管制政策工具的創(chuàng)新

現(xiàn)代社會是高度發(fā)展的社會,社會所面臨的公共問題日益復(fù)雜,原有的政策工具及其實施方式對于層出不窮的新問題有時顯得力不從心,這就需要進行政策工具創(chuàng)新,以適應(yīng)社會性管制實踐發(fā)展的新要求。同時,社會性管制政策工具的創(chuàng)新也是公共管理方式創(chuàng)新的重要組成部分,是進一步轉(zhuǎn)變政府職能和提高行政效率的必然要求。立足當(dāng)代中國國情,借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,我國當(dāng)前的社會性管制政策工具創(chuàng)新應(yīng)著重解決好以下幾個方面的問題:

(一)政策工具的優(yōu)化組合

不同事物和因素之間具有個性特點的優(yōu)化組合是一種常見而重要的創(chuàng)新形式。但古典的工具主義提倡一種單一的政策工具理念,認為單一的政策工具就能夠應(yīng)付人們所面對的各種政策問題。然而,隨著政策環(huán)境的變化和政策工具研究的深入,尤其是在政策網(wǎng)絡(luò)的分析框架之下,政策工具的優(yōu)化組合正變得越來越重要。因為政策工具的選用受到各種交織在一起的因素的影響和制約,不同的目標(biāo)群體對于政策有著不同的利益訴求,不可能用單一的政策工具來達到多元目標(biāo)群體利益的滿足。公共政策本質(zhì)上是一種社會價值的分配,而政策工具作為這種價值分配的一個重要機制,在很大程度上起著利益協(xié)調(diào)和分配的中介作用。政策工具的優(yōu)化組合與協(xié)調(diào)運作可以取長補短,避免單一工具應(yīng)用的片面性,收到單一工具所難以實現(xiàn)的效果。由于政策工具的優(yōu)化組合更符合現(xiàn)代經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求,能更好地促進政策目標(biāo)的實現(xiàn),因而成為政策工具創(chuàng)新的一條重要路徑。而如何在內(nèi)容龐雜的“工具箱”中篩選出合適的工具并將其進行優(yōu)化組合,則是問題的關(guān)鍵所在。不同的政策主體由于利益視角和認知水平的差異,對于政策工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)和偏好也不相同。我們對社會性管制政策工具的分析不應(yīng)該從單一維度出發(fā),而必須置于多維視角之下,這樣才能更好地認識各種政策工具使用的利弊得失。

(二)強制型和激勵型管制方法的綜合運用

在社會性管制領(lǐng)域,以往為實現(xiàn)管制政策目標(biāo)而經(jīng)常采用的工具,如行政許可、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、監(jiān)督檢查等,基本上都屬于強制型的政策工具。而激勵型管制政策工具則是放棄強迫企業(yè)服從的傳統(tǒng)方式,轉(zhuǎn)而利用市場機制,為被管制者提供選擇和行動的機會,引導(dǎo)、激勵被管制者主動服從管制要求,從而實現(xiàn)管制政策目標(biāo),因而又稱為市場化的政策工具。

與強制型政策工具相比,市場化政策工具對于被管制者而言具有兩個突出的優(yōu)點:市場化工具使企業(yè)和其他被管制主體能以成本最低的方式達到監(jiān)管目標(biāo)；市場激勵機制鼓勵通過創(chuàng)新和技術(shù)革新實現(xiàn)這些目標(biāo)[8]。政府通過稅收、補貼、排污權(quán)交易、押金返還等市場化政策工具,提高或降低從事某種特定活動的成本,從而對被管制者提供充分激勵,以鼓勵被管制者做出政府所希望的行為或避免出現(xiàn)不合理的行為,進而實現(xiàn)社會性管制的政策目標(biāo)。而且,與強制型政策工具相比,激勵型政策工具還能更好地解決管制者與被管制者之間信息不對稱所引發(fā)的逆向選擇、道德風(fēng)險、競爭不足以及設(shè)租、尋租等問題,在改善企業(yè)服務(wù)方面效果也比較明顯[9]。目前我國社會性管制領(lǐng)域仍然以強制型工具為主,市場化工具的運用尚處于起步和探索階段。但在國家實行綠色GDP后,節(jié)能減排工作進展并不順利,市場化工具更應(yīng)引起我們的高度重視。因此,在節(jié)能減排等重點領(lǐng)域,有必要加大市場化政策工具的運用范圍和力度,綜合運用強制型管制方法和激勵型管制方法,增強企業(yè)服從管制的責(zé)任感和主動性,以確保政府管制政策目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

(三)新政策工具的引入和使用

傳統(tǒng)政策理論認為,政府是管理公共事務(wù)的唯一主體,政府依靠其強制力和權(quán)威,通過政策的單方面制定和施行,集中掌握和調(diào)配各種社會資源,就可以實現(xiàn)各類管制政策目標(biāo)。然而,隨著現(xiàn)代治理精神的逐漸確立,政府的社會角色定位也相應(yīng)轉(zhuǎn)變,更多地強調(diào)公平、理性、放權(quán)和互動的新政策理念日益深入人心。因此,20世紀(jì)80年代以來,為適應(yīng)社會環(huán)境的變遷和經(jīng)濟發(fā)展的需要,在西方各國新公共管理運動中涌現(xiàn)出許多新型政策工具,如生產(chǎn)守則(Codes of Conduct)、生態(tài)標(biāo)簽(Eco-labels)、標(biāo)桿管理(Benchmarking)、自愿協(xié)議(Voluntary Agreements)、平衡計分卡(Balanced Scorecards)等等。與傳統(tǒng)政策工具相比,新政策工具具有明顯的市場化和社會化的特點,其著重點已經(jīng)不再是政府統(tǒng)治的單方性,而是更多地聚焦于治理的雙邊性甚至多邊性上。

在我國,隨著市場經(jīng)濟的不斷成熟和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變,引入和使用各類新型政策工具,完善社會性管制實踐方式,形成新的行政管理微觀模式,正在成為行政管理體制改革和機制創(chuàng)新的一個基本趨勢。為規(guī)范管制行為,提高管制效率,新政策工具的引入和運用應(yīng)當(dāng)注意以下問題:

第一,立足國情,選擇使用。各國國情不同,價值偏好不同,對新政策工具的選擇和運用也不完全相同。任何理論、方法的引進都要與本國實際相結(jié)合。而且,每一種新政策工具都存在不足之處,在應(yīng)用于公共問題的解決時,必須首先弄清其應(yīng)用機制、條件和范圍,在實踐中使其逐步優(yōu)化和完善。另外,新工具之“新”也并非絕對化,不能迷信新工具,舊工具也可以用新策略來實施,從而取得良好的政策執(zhí)行效果。

第二,建立健全監(jiān)督制約機制。把政府的部分公共服務(wù)職能通過民營化、承包、出租、委托代理等形式交給民營部門去履行,是我國社會性管制改革的方式之一。但如果各競爭主體的監(jiān)督制約保障機制缺位,就容易導(dǎo)致各競爭主體行為失范。而一個缺乏有效監(jiān)督制約機制的組織,也難以保證其自身的健康和行為的高效。因此,在引進新政策工具尤其是市場化工具的同時,應(yīng)加快行政體制綜合配套改革步伐,在打破原有政府官僚行政體制之后,必須建立健全行政主體的監(jiān)督制約保障機制,避免產(chǎn)生監(jiān)督制約的缺位。

第三,新政策工具實施的前提是政府的理念轉(zhuǎn)變。首先,樹立市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)和公民是主體的理念。政府的主要職能是為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的市場環(huán)境和社會環(huán)境。無論是行政壟斷提供公共服務(wù),還是由市場提供,或者由政府和市場聯(lián)合提供,政府都應(yīng)該把人民利益最大化作為改革和發(fā)展的最終目的,使全體人民共享改革和發(fā)展的成果。其次,樹立“非禁即入”的理念。在計劃經(jīng)濟體制下,凡事都要經(jīng)過允許、審批才能干,這種理念抑制了創(chuàng)新。在當(dāng)前的經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型時期,要轉(zhuǎn)變這種觀念。在公共服務(wù)的提供領(lǐng)域,只要不違背公眾利益,不違背客觀規(guī)律,不違反法律法規(guī),都可以引入競爭機制,吸引私人部門及第三領(lǐng)域的力量,與政府自身直接掌握的社會資源結(jié)合起來,共同滿足不斷增長的公共需求。再次,樹立依法行政的理念。依法行政是規(guī)范政府行為的前提和基礎(chǔ)。在公共服務(wù)的公開招標(biāo)和契約治理過程中,必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定,以規(guī)范各方的權(quán)利和義務(wù),確保公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,更好地滿足社會公眾的公共需求。

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