張承安

（長沙理工大學，湖南 長沙 410004）

依法行政難道德視角分析

張承安

（長沙理工大學，湖南 長沙 410004）

要實現(xiàn)依法行政，必須提高政府官員的公信力，建立約因制度，為誠信原則提供法律實現(xiàn)的程式，健全行政道德規(guī)范，在堅持依法行政的同時堅持以德行政。惟其如此，才能解決依法行政中存在的現(xiàn)實問題，不斷推進依法行政的進程。因此從道德視角分析依法行政難，對于加強道德建設，提升行政人員的道德狀況，對于和諧社會構建與依法行政有著至關重要的意義。

依法行政；去道德化；公信力；約因制度；行政道德

有不少人總是沉浸在道德品性的層面上呼喚“誠信”回歸，可是在一個契約文明極不成熟而滿紙道德寫了幾千年的社會，集中的問題是如何實現(xiàn)從人治走向法治，從依法治國（rule by law）走向以法治國(rule of law)，靠什么？機制又如何？道德作為發(fā)自內(nèi)心覺悟的無形力量是國家強制力的法無法替代的，是文明的表征。龐德說，“法律與文明是密切聯(lián)系的”，行政法制建設離不開法治文明的歷史沉淀。以法治國必須是由有德性之人在約因制度基礎上文明實現(xiàn)。

中華文明歷史上在對待法制和道德關系問題表現(xiàn)出明顯的如下特點：第一，傳統(tǒng)法律文化帶有強烈的工具主義色彩。受泛道德主義的影響，在古代中國，道德具有較強的規(guī)范作用，成為調(diào)整社會的主要手段，而法律只是次要手段，是道德的輔助手段，刑罰是工具，而道德教化是目的，即所謂的“德禮為政教之本，刑罰為政教之用?！被谶@種認識，在古代中國，真正與法律有關系的只是那些道德上或典禮儀式中的不當行為，或者是那些在中國人看來對整個社會秩序具有破壞作用的犯罪行為，而制定行為規(guī)范的目的在于防止上述行為的發(fā)生，這樣，法律僅僅成了統(tǒng)治者手中“馭民”推行禮教的工具而已。第二，傳統(tǒng)法律文化強調(diào)法的道德性。在中國歷史上，對法律制度影響最深的思想理論是儒家學派，儒家學說主張“德主刑輔”、“明刑弼教”和“禮法結合”，先用道德調(diào)整社會關系，只有在道德調(diào)整無效的情況下才用法律調(diào)整。因而，傳統(tǒng)法律是一種道德化了的法律，法律成為道德的工具，道德成了法律的精神，封建道德之神圣、之權威遠在法律之上。

一 目前依法行政難道德視角的影響因素

（一）去道德化傾向及道德底線的潰缺導致依法行政難

近年來，由于我們的法律越來越完善，規(guī)則越來越多，出現(xiàn)了一種去道德化傾向。公眾的道德底線的潰缺，以至于內(nèi)心對法律不信賴，更沒有對依法行政的情感與信念。老百姓對于依法行政的感受，與中央提出和諧社會理念立即受到熱烈擁護大相徑庭，完全是兩回事。

我國現(xiàn)在法制改革確確實實改革的速度過快了。在這個過程中，原有的社會結構，比如我們那種村落人際關系都開始迅速地解體。中國沒有宗教體系，我們原來的這種道德又在迅速地瓦解。所以被稱為道德失范，鬧得法律不得不介入到更多的道德領域，用法律來支撐道德的底線。那么在這種情況下，有的時候如果過多地強調(diào)法律與道德的區(qū)別，那么就會造成民眾對法律的抵觸，感覺到法律缺乏道德基礎。對很多法律和道德之間的區(qū)別，大家都采取那種認為應該可以忽視或者不用太多地去考慮道德評價的問題。

違反誠信基本原則導致依法行政難。一個成熟的市場經(jīng)濟它必須是誠信，現(xiàn)在我們?nèi)鐣魡菊\信，就說明我們的誠信很不理想。要想誠信，我想大人想讓孩子講誠信，大人先講誠信；領導者想要被領導者講誠信，領導者應該先講誠信；政府想讓老百姓講誠信，政府應該先講誠信；我要想讓別人講誠信，我應該自己先講誠信；誠信的基石，最基礎的問題就是政府的誠信，這是最最關鍵的。

（二）政府官員公信力偏低導致依法行政難

政府官員的公信力偏低，與他們的身份有關。有專家認為，人們對握有權力的官員有種本能的不信任，因為政府官員是公共權力的壟斷者。關于信任的意義和價值，已經(jīng)有過很多討論。與靠默守法規(guī)來維系的社會相比，具有高度信任的社會有著巨大的競爭優(yōu)勢，因為交易成本降低了。同樣，在存在高度信任的政府組織中，交易成本也比較低。例如，政府的兩個不同部門或位于兩個地區(qū)的人員，如果他們彼此信任，能坦率地分享各自對各種事情的看法，他們就可能會進行更多的思考和創(chuàng)新，執(zhí)政的成本也會相應下降。在人們的觀念中，存在著大量的默會知識（注：默認的不需要加以解釋的知識）。這種認識在電腦系統(tǒng)或書本中根本無法找到。而信任，就是這種認識流動的途徑。政府官員的公信力偏低就是缺乏社會的這種默會知識。

二 行政道德是社會主義精神文明建設的突破口

搞好精神文明建設的關鍵是要以道德建設為先導，只有道德建設取得了積極成就，全社會的精神文明水平才能夠得到迅速提高。然而道德建設又需要以行政道德為突破口。

首先，行政體系在社會生活中的特殊地位決定了以道德建設為核心的社會主義精神文明建設必須以行政道德建設為突破口。行政體系是政府組織、國家進行社會公共事務管理的總和，是社會政治統(tǒng)治的具體表現(xiàn)形式。行政管理的特征決定了社會發(fā)展的一切重大舉措都必須從行政體系著手。所以，以道德建設為核心的社會主義精神文明建設應選擇行政道德為突破口，即通過行政道德建設提升行政體系的質(zhì)量，從而帶動社會全員素質(zhì)的提高。

從管理的角度看，管理的科學化永遠是屬于形式方面的，而管理者的人格狀況才是使管理之于被管理者心靈深處的實質(zhì)性內(nèi)容。隨著管理范圍和管理規(guī)模越大，被管理者對管理者的文化素質(zhì)、道德修養(yǎng)和行為方式等方面的要求也就越高，這是管理活動中的一條規(guī)律，作為國家和社會公共事務管理的行政也必須遵循這條規(guī)律。在行政體系中，行政官員職位高低必須與道德品質(zhì)的優(yōu)劣相一致，處于行政體系中的最高行政領導所具有的必須是作為政治家的道德品質(zhì)?？傊?，社會主義精神文明建設的成敗取決于社會主義的行政體系的道德化，并且它必然迅速引導社會公德的弘揚，并促進整個社會精神文明的發(fā)展。因為行政人員所處的國家和社會公共行政管理者的地位決定了他們的言行成為社會注目的中心和效仿的模型。

其次，行政道德建設也是行政體系自身健康運作與發(fā)展的要求。如果說法律是行政體系有效運作的基礎，那么，行政道德則是進一步提高行政質(zhì)量的保證。忠誠、公正、任愛和尊重等道德原則一旦充盈于行政體系之中，法律在任何地方所留下的空白都會得到補充。在當前國際化和市場化大潮中，社會價值觀念的多元化，給行政主體帶來沖擊，造成行政道德觀念分化，腐敗成災，政府形象受損，黨風廉政建設成為精神文明建設的重點。因此，在社會主義精神文明建設中，提高行政公務人員的道德水準，以行政道德建設為突破口，就可以得到事半功倍的效果。

三 和諧社會視域依法行政難道德視角的解決路徑

首先，構建和諧社會必須提高政府官員的公信力。政府應該提供明確的游戲規(guī)則并依法執(zhí)政。減少政策的不確定性，促進公眾信任，建立政府施政的合法性。加強政策的體制適應性，妥善處理政策失靈時的狀況。“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂?！毙庞眯畔㈤_放缺乏全國性法律法規(guī)的支持，導致我國信用信息開放程度低，信用機構無法獲得信用信息。我國的很多法律，對信用信息的開放均沒有明確的規(guī)定。審議中的《民法通則》修正案，盡管增加了有關信用權的規(guī)定，但其出臺還需要一段時間。另外，政府官員在日常行為過程中要做公民的表率。

其次，構建和諧社會必須建立約因制度，為誠信原則提供法律實現(xiàn)的程式。約因（cause）亦即對價（consideration），國外一般以案例來闡明其定義，這里我想引用臺灣東吳大學楊楨教授所給的一個定義：“有價值之約因乃由契約當事人各方，為迫使對方實現(xiàn)其行為或履行其諾言作出許諾之行為或犧牲，或只為購買或換取對方許諾而支付之代價者”。簡言之，業(yè)已成立的契約在生效過程中能夠用以支持當事人之間有互為給付義務者，用一句十分通俗的話就是“我給你是為了你給了我的關系”。市場經(jīng)濟的靈魂在“法治”。市場主體必需具備一種“重合同，守信用”的精神，同時還要有一個切實明確的游戲規(guī)則，我們光有“誠實信用”的原則規(guī)定是遠遠不夠的，還必須要有一定的可供操作的明細規(guī)程，用以明確判斷何種契約（行為）是誠信的，何種是不誠信的。一切參與市場游戲的主體（其中有的時候也包括國家）都是平等、獨立的，要把他們都平等地納入到這個規(guī)則中來并平等的對待。正如在一場球賽中，光有“不得違規(guī)”的禁令是不夠的，必須有明細具體的操作辦法，如“鏟球”行為中什么樣的是違規(guī)什么樣的又不算違規(guī)，隊員不得半途中搶下裁判的哨子自己判球，裁判也不能幫其中一方“踢”球如此等等。建立約因制度，為誠信原則提供法律實現(xiàn)的程式，從而在程序上和規(guī)則上保證公平和正義，而不是僅在“原則”上的模糊其詞。

再次，構建和諧社會必須健全行政道德規(guī)范。健全行政法律規(guī)范，僅能達到規(guī)范與控制、組織與調(diào)節(jié)、改革與穩(wěn)定，要做到依法行政就要同時健全行政道德規(guī)范。相對于行政法律規(guī)范而言，行政道德調(diào)節(jié)有難以替代的優(yōu)勢，它是一種軟調(diào)節(jié)，主要通過社會輿論與道德良知，社會信念進行調(diào)節(jié)，因而帶有自愿性和自我調(diào)節(jié)性，一旦由他律轉(zhuǎn)化為自律，往往會使行政行為主體在解決矛盾沖突方面取得更為積極主動的良好效果。作為一種道德規(guī)范，行政道德規(guī)范在確保行政管理職能得到合法有效履行、維持良好的行政內(nèi)部關系與公共關系，促成良好社會風氣等方面都有著不可替代的功能。行政道德規(guī)范為行政機關及其工作人員確定了道德的行政行為規(guī)范，使他們意識到那些行為是符合道德要求的，哪些則是不道德的，從而把行政機關和行政工作人員的行為導向行政道德所要求的方向，使他們的行為符合行政道德規(guī)范，同時行政道德規(guī)范通過行政主體基于內(nèi)心信念和道德評價來約束自身的言行，使他們不做任何不符合行政道德要求的事情。道德原則與規(guī)范一旦類化為行政主體的內(nèi)在信念與行為模式，就會產(chǎn)生長期的自我約束力，具有持久的影響。

由于行政管理道德在整個社會職業(yè)道德體系中處于較高層次，對其他社會類型的社會道德規(guī)范的形成與發(fā)展會產(chǎn)生較為明顯的影響和示范效應。行政機關及其行政人員由于在社會中的特殊地位，其所作所為都會影響和感染其他社會組織和公民，對社會道德風尚起到潛移默化的作用，如果政府所倡導的行政道德規(guī)范，行政機關及其工作人員都能身體力行，以身作則，就能產(chǎn)生表率作用，改善民風，提高整體道德水平。同時行政道德規(guī)范通過樹立道德行政榜樣或建立理想的行政角色模型，并經(jīng)由教育等社會化途徑，激發(fā)行政機關及其行政人員把這些榜樣或理想模型作為實現(xiàn)自身價值的標準，可以激勵行政機關與行政工作人員自覺的做到勤政為民，廉潔奉公。在我國樹立焦裕、祿鄭培民式行政官員的正面榜樣，以及胡長青、陳良宇一類反面典型，發(fā)揮行政道德規(guī)范的激勵約束功能。

最后，構建和諧社會必須在堅持依法行政的同時堅持以德行政。依法行政與以德行政不僅是相互區(qū)別的，更重要的是它們是相互關聯(lián)的，相對意義的德法兼治的，傳統(tǒng)道德法治思想中一些有價值的、合理的因素超越著時空，至今仍閃爍著理性的光輝，例如傳統(tǒng)德治主張對人民實行道德教化，就有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展，客觀上有利于勞動人民。社會主義德治的內(nèi)涵一是行德政而治國，二是施德政而化民，兩者相輔相成，互為促進。對于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來說，行德政就是要堅持黨的全心全意為人民服務的宗旨，以人民群眾的根本利益為基本出發(fā)點，一切為了人民，一切依靠人民，從群眾中來到群眾中去，制定正確的路線，努力奮斗，對于自己隊伍中的一切違反人民群眾根本利益的行為進行堅決的斗爭，忠誠的保護人民群眾的根本利益不受侵犯。施德政而化民就是要用新型的社會主義道德觀、價值觀、人生觀教育全社會成員做社會主義新人，也就是在全社會中大力倡導愛國守法，明禮誠信，團結友善，勤儉自強，敬業(yè)奉獻的基本道德規(guī)范，努力提高公民的道德素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展，培養(yǎng)一代又一代有理想，有道德，有文化，有紀律的社會主義公民。

以德行政與依法行政有較為明顯的補充特征，一方面以德行政不但不會排斥依法行政，而且能對依法行政發(fā)揮有效可補充作用，這是因為，二者在實質(zhì)最終目標與基本功能等方面基本上是相同的。它們只是為實現(xiàn)對行政權力及其運行過程的合法合理性的約束，促成責任行政的實現(xiàn)而采取的兩種不同的管理原則與模式而已，盡管二者在形式的理論依據(jù)，核心運行手段、內(nèi)容運行機制以及運行后果的表現(xiàn)形式及效果的具體層次存在著明顯差異，但是同樣明顯的是我們不難發(fā)現(xiàn)二者在核心運行手段及內(nèi)容運行機制，運行后果的表現(xiàn)形式及效果等方面有差異性的同時也存在共性。因此，以德行政能夠?qū)σ婪ㄐ姓鸬窖a充作用，是確保行政管理只能得到有效履行，實現(xiàn)行政權力與行政行為合法性的不可或缺的行政管理原則之一。另一方面，依法行政原則也需要以德行政原則進行必要的補充，這是因為行政法律規(guī)范的政府機關及其工作人員行政行為的調(diào)整范圍是有限的，對于那些在行政法律規(guī)范之外的行政行為用行政道德規(guī)范來加以調(diào)整，這對保障依法行政的有效實現(xiàn)具有重要的作用，同時依法行政主要依靠行政人員外在的力量來調(diào)整行政行為，這雖然是基本的，重要的，但以德行政通過行政人員內(nèi)在的力量來調(diào)整行政行為仍然非常重要。在當代中國，為適應社會主義建設的需要不斷推動行政管理體制改革，實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化，就必須一面加強社會主義行政法律規(guī)范的建設，確保依法行政，另一方面也要加強社會主義行政道德規(guī)范建設促成以法行政為基礎，以德行政為補充，實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一。

總之，道德作為發(fā)自內(nèi)心覺悟的無形力量是作為國家強制力的法無法替代的。違法犯罪的重要的根源在于喪失道德，違法犯罪者不少人道德敗壞。加強道德建設，提升行政人員的道德狀況對于以德行政，依法行政有著至關重要的意義。沒有道德目光必然短淺，智力就得不到發(fā)揮，小聰明不注意修德的人必然事事無成，所以行政人員如何為官非常重要，在這方面中國歷史積淀下來的許許多多為官的忠告，概括起來主要體現(xiàn)在：清廉、謹慎和勤政這三種品德上。從當前情況看，以德行政，依法行政是和諧社會的一個長期目標，它需要從公共行政領域中的公仆道德建設開始，突出制度建設中的道德內(nèi)容，在體制轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)化的過程中，充分體現(xiàn)道德因素，包含道德化的內(nèi)容，增強行政人員的道德意識，加強行政人員的道德素質(zhì)培養(yǎng)，在行政人員的選拔使用，晉升等各個環(huán)節(jié)上都引進道德評價手段，建立起整套道德評價體系。

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（責任編校：周 欣）

D922.1

A

1673-2219（2010）05-0132-03

2010－01－18

湖南省社會科學基金項目（項目編號08ybb 351）。

張承安（1966－），男，湖南常德人，清華大學訪問學者，長沙理工大學教授，研究方向為高等教育和行政法制。