李艷波

(廣東商學(xué)院 法學(xué)院,廣東 廣州 510320)

建立我國律師參與地方立法辯論制度的探索

李艷波

(廣東商學(xué)院 法學(xué)院,廣東 廣州 510320)

立法是建設(shè)法治社會的邏輯起點(diǎn),法律的質(zhì)量直接關(guān)系到法治建設(shè)的水平和成效。立法辯論制度作為立法體制的重要組成部分,符合“科學(xué)立法、民主立法”的立法原則。律師參與立法辯論,有其職業(yè)特殊優(yōu)勢。建立具有中國特色的地方立法辯論制度,對于進(jìn)一步完善我國地方立法程序,探索地方立法途徑,特別是對于提高地方立法質(zhì)量具有重要意義。

律師;立法辯論;地方立法

2008年 9月 9日下午,深圳市人大常委會舉行《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無線電管理?xiàng)l例 (草案)》立法聽證會。這次聽證會第一次引入了辯論機(jī)制,近40位律師、各類利益主體代表就相關(guān)熱點(diǎn)問題展開了激烈辯論。2009年 7月 3日上午,在江蘇省西康賓館舉辦的《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例 (草案)》立法辯論會上,8位律師代表不同利益主體展開了激烈交鋒。省政府引入律師團(tuán)為各大利益主體公開進(jìn)行立法辯論的方式,在江蘇是首次,在全國亦是第一次。

這種“開門立法”的做法無疑是符合科學(xué)立法、民主立法的立法原則的大趨勢的。究竟何為立法辯論?律師參與立法辯論究竟有何優(yōu)越性?律師參與立法辯論的具體模式究竟應(yīng)該如何設(shè)計(jì)?這些都是關(guān)乎能否立一部好法、立一部“善法”的關(guān)鍵,也是我們在今后立法工作中必須思考的問題。

一、立法辯論的涵義及我國目前立法辯論的現(xiàn)狀

(一)立法辯論的涵義

立法辯論的理論淵源可追溯至英美法系的自然正義原則:允許對方申辯或者聽取對方意見。該原則最初僅適用于司法程序,要求法官在作出判決前必須通過公開審判,就事實(shí)問題和法律問題聽取當(dāng)事人和證人的意見。后來法官通過判例將這一原則適用到所有案件中,并成為約束行政機(jī)關(guān)行政活動的程序規(guī)則,在此基礎(chǔ)上又逐漸發(fā)展成對當(dāng)代社會有著重要意義的立法辯論制度。

作為利益博弈的形式,立法辯論與當(dāng)前盛行的立法聽證、立法討論、立法論證、立法座談等立法形式有所不同。聽證會、討論會、論證會、座談會主要側(cè)重在根本利益一致的預(yù)設(shè)情況下的協(xié)商、闡明理由,甚至可能演變?yōu)榱⒎ㄕ?(國家公權(quán)力)對社會公民 (私權(quán)利)的說教。立法辯論則是不同權(quán)力來源的立法者之間的交流,更強(qiáng)調(diào)辯論各方地位的平等、話語權(quán)的平等。為了準(zhǔn)確理解“立法辯論”,本文采用如下定義:立法辯論是指由立法者選出不同權(quán)力來源的、代表不同利益群體的代表在立法會議上地位平等地發(fā)表對擬制定的法案進(jìn)行支持或反對或表明其他態(tài)度的陳述和辯論,并能影響到立法者對法案的態(tài)度的一種立法活動。

(二)我國目前立法辯論的現(xiàn)狀

目前立法辯論在中國處于初步探索階段,只有個別省市的地方立法進(jìn)行了實(shí)踐。從已有的地方實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段立法辯論制度中存在著一些值得探討的問題。其中最大的問題來自參與立法辯論的主體,一方面,這些主體是由立法機(jī)關(guān)挑選的相關(guān)利益代表,他們往往不具備專業(yè)的法律知識和立法知識,辯論的結(jié)果不能保障立法質(zhì)量的提高,不能體現(xiàn)科學(xué)立法的立法原則;另一方面,這些主體在辯論時不能夠堅(jiān)持中立性,他們大多都代表著某些政府部門或者機(jī)關(guān)的利益,這也是造成地方立法腐敗現(xiàn)象的根本原因,實(shí)際上也違背了民主立法的立法原則。

從深圳和江蘇目前的改革來看,擬定參與立法辯論的既有部分執(zhí)掌立法審議權(quán)、表決權(quán)的人大組成人員,也有專家、公眾代表等公民群體。這樣的立法辯論雖然參與面更廣,但過去見過的“立法聽證”等民主機(jī)制,也大體具有類似的功能,而且這樣的辯論主體在立法辯論過程中往往就會出現(xiàn)諸如立法腐敗、立法辯論不夠?qū)I(yè)等問題。因此,立法機(jī)關(guān)首先更應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起律師參與立法辯論的立法機(jī)制。

二、律師參與地方立法辯論的優(yōu)越性

在許多法治發(fā)達(dá)的國家,律師在作為立法者和民意代表者在國會議員中占有很高的比例。[1]科學(xué)分析律師參與立法辯論的必要性,建立我國的律師參與地方立法辯論制度,發(fā)揮律師職業(yè)在立法辯論中的優(yōu)越性,應(yīng)當(dāng)是我國現(xiàn)階段完善科學(xué)立法、民主立法的有效途徑。

(一)律師專業(yè)的法律知識能為提高立法質(zhì)量

提供保障

目前的人大立法體制中,是由人大代表和人大常委會組成人員來討論表決法案。人大代表和常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)不盡合理,整體法律素質(zhì)不高,而且多數(shù)人是兼職,在其他部門擔(dān)負(fù)著繁重的工作。所以他們往往不能充分有效的行使立法權(quán),履行好立法職責(zé)。而且,人大代表中的法律專家和其他專家甚少,立法專家更是鳳毛麟角,期望多數(shù)人大代表能夠適應(yīng)我國現(xiàn)代化立法工作的需要,真正履行好自己的立法職責(zé),恐怕還有較大差距。[2]247而律師具備的專業(yè)的法律知識和優(yōu)越的邏輯思維能力,可以在立法中使用規(guī)范法律語言,科學(xué)設(shè)計(jì)草案文本,達(dá)到立法的科學(xué)性要求。不僅如此,律師參與地方立法辯論還能糾正時下一些地方搞“花瓶”式立法的不良傾向,增強(qiáng)地方法律的可操作性。[3]律師由于始終處于法律實(shí)踐的最前沿,對法規(guī)的弱點(diǎn)和不足最為了解,其辯論意見針對性和操作性強(qiáng)。這種豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驇椭蓭煾映浞值貙α⒎ㄖ心承┲卮髥栴}或者有爭議的事項(xiàng)進(jìn)行充分的辯駁,使得最終制定出來的文本內(nèi)容更具有操作性。

(二)律師職業(yè)有中立性品格

專業(yè)的執(zhí)業(yè)律師不僅具備豐富經(jīng)驗(yàn)和淵博的法律知識,而且能在立法過程中平衡各方利益。從公正的角度看,律師比以往的立法主體更具備立法資格和優(yōu)勢。律師盡管在法庭辯護(hù)和民事代理上站在委托人的立場,但在立法上則明顯具有利益相對中立的超脫特點(diǎn)。由地位相對超脫、利益相對中立的律師參與,可以在一定程度上有效克服由行政主管部門負(fù)責(zé)起草的傳統(tǒng)做法導(dǎo)致的部門利益壟斷傾向,防止行政立法和地方立法中的立法腐敗現(xiàn)象,并能夠?qū)χ蛔⒅匦F(tuán)體利益甚至地方保護(hù)主義的情況加以扼制。[4]

(三)律師有嫻熟的辯論技巧

立法活動的科學(xué)性需要關(guān)注利益博弈的存在,并注意提供利益博弈的形式和舞臺。通過利益博弈,在立法活動中可以聽到不同的聲音,進(jìn)而確立、認(rèn)可和保障多元化利益的法律地位。而辯論正是達(dá)到這種目的的一種有效形式。律師因其職業(yè)的特性,能夠推動立法博弈的規(guī)范化和有序化,避免立法過程陷入無休止的利益爭吵。與那些稍顯“感性”的利益主體相比,律師具有職業(yè)上的理性優(yōu)勢,善于促成談判和達(dá)成妥協(xié),在充分維護(hù)其所代表的主體利益的同時,還能夠維持立法辯論的倫理底線,從而促使立法博弈向規(guī)范化和有序化方向發(fā)展,形成一種理性的立法博弈文化。[4]

(四)律師參與立法辯論更有利于法律的實(shí)施

和人們的自覺遵守

一個品質(zhì)優(yōu)良的法對人們會產(chǎn)生良好的影響。如果我們所立的法能真實(shí)、準(zhǔn)確地反映人們的利益和要求,符合社會實(shí)際和客觀規(guī)律,人們就會積極、自覺地去遵守它;如果我們所立的法既準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn),又言簡意賅、通俗易懂,人們就能準(zhǔn)確地把握它,遵守它。[5]而通過立法辯論的法案,一方面在社會上達(dá)到了法制宣傳的法律效果和社會效果,另一方面因?yàn)榉ò傅耐ㄟ^是有律師參與的,所以人們認(rèn)為這樣的法案是利益博弈之后的結(jié)果,更愿意積極地、自覺地去遵守它。這與我們建設(shè)法治國家的意愿是一致的。

三、我國建立律師直接參與地方立法辯論的模式

目前,通過征求公民立法意見的立法座談會、立法聽證會、媒體開展立法討論會等,已經(jīng)為公民參與立法提供了廣闊的意見渠道。然而在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部,立法辯論程序卻付諸厥如,各級人大審議立法案時,即便有不同觀點(diǎn)表述,也與互動、即興的立法辯論有著天壤之別。且一些立法機(jī)關(guān)常采取分組審議的方式,各組之間單獨(dú)進(jìn)行交流,不同意見難以在全體審議會議上形成全面交鋒。[6]

當(dāng)然,資產(chǎn)階級的立法目的和性質(zhì)與我國的立法目的和性質(zhì)有質(zhì)的區(qū)別,其立法辯論制度的具體做法我們不能照抄照搬。[7]建立具有中國特色的地方立法辯論制度,對于進(jìn)一步完善我國地方立法程序,探索地方立法途徑,特別是對于提高地方立法質(zhì)量,無疑是有意義、有價值的。

(一)參與立法辯論律師的選拔

律師參與立法辯論制度能否真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的設(shè)計(jì)目的,在很大程度上要取決于參與立法辯論的律師的素質(zhì)和發(fā)揮的作用,而參與立法辯論的律師的選拔制度無疑是至關(guān)重要的。參與立法辯論的律師按照是否常任可以分為常任立法辯論律師和非常任立法辯論律師。常任立法辯論律師可由地方人大從本地律師隊(duì)伍中公開選拔,經(jīng)過專業(yè)筆試、綜合面試、職業(yè)道德考評等方式確定,確定的律師應(yīng)是能夠涵蓋較多專業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)業(yè)律師,如房地產(chǎn)、金融、保險、證券,拆遷補(bǔ)償、物業(yè)等。非常任律師是指在本地人大或人大常委會擬制定一些專業(yè)性極強(qiáng)的法案前,先行公布擬制定法案的相關(guān)信息,然后向社會公開選拔只參加本法案辯論的律師。其產(chǎn)生可以通過個人向本地律師協(xié)會自薦,再由律師協(xié)會向地方人大專門委員會推薦;也可以在公布擬制定法案的相關(guān)信息之后,允許一定數(shù)量的民眾參與旁聽,如果旁聽人數(shù)中 10人以上認(rèn)為應(yīng)該派代表他們利益的律師參與立法辯論,則可以向地方立法機(jī)關(guān)提出申請,由當(dāng)?shù)氐牡胤椒稍鷻C(jī)構(gòu)派出律師參與。選拔的律師必須是在本地某一律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的的執(zhí)業(yè)律師,并且這類律師事務(wù)所不能是國家出資設(shè)立的律師事務(wù)所。這是為了做到不使參與立法辯論的律師又變相地成為國家或地方政府的“喉舌”。

(二)立法辯論的程序規(guī)則

1.舉行立法辯論的時間。我國《立法法》對法律、行政法規(guī)的制定規(guī)定了“三讀程序”,地方性法規(guī)、規(guī)章則參照法律、行政法規(guī)的程序制定,目前大多地方的立法機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的立法權(quán)限頒布的立法條例也都規(guī)定了類似的“三讀程序”。因此立法辯論的時間可安排如下:在常務(wù)委員會會議第一次審議地方性法規(guī)草案前,由有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)舉行立法辯論;在常務(wù)委員會會議第一次審議法規(guī)草案后,由法制委員會舉行立法辯論;經(jīng)主任會議決定,也可以聯(lián)合舉行立法辯論會。一般情況下,一部法案的制定至少經(jīng)過常委會會議第一次審議前后兩次立法辯論。特殊情況下,如果法案的制定異議較小,也可以只經(jīng)過一場立法辯論。

2.舉行立法辯論前的準(zhǔn)備。辯論前的準(zhǔn)備主要包括:(1)擬制定法案的公布。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立法辯論會舉行 10日前,在本地網(wǎng)絡(luò)、平面媒體等上面公告擬制定法案的內(nèi)容和立法辯論會的相關(guān)信息。(2)民情民意的收集整理。立法辯論需要律師對法案有比較深刻、全面的理解,了解法案提出的背景、目標(biāo)、利益取舍、體系地位。在辯論背后,實(shí)際上考驗(yàn)的是對社會各類信息的掌控程度。沒有信息資料的積累,是無法言之有理、辯之有據(jù)的。(3)非常任律師的選拔。(4)法規(guī)案中的重大問題及個別有爭議的條款的公布和辯論各方人員的確定。

3.立法辯論過程中的具體規(guī)則。辯論過程中的具體辯論規(guī)則的設(shè)計(jì)直接關(guān)系到辯論過程能否真正實(shí)現(xiàn)地位平等辯論,辯論發(fā)言是否充分、理智,以及辯論對結(jié)果能否產(chǎn)生公正效果。立法辯論應(yīng)當(dāng)采用私權(quán)利代表律師先發(fā)言,公權(quán)力機(jī)關(guān)代表律師后發(fā)言的原則,辯論應(yīng)當(dāng)具體分為立論環(huán)節(jié)、攻辯環(huán)節(jié)、自由辯論環(huán)節(jié)、旁聽人提問環(huán)節(jié)、總結(jié)陳詞環(huán)節(jié)。每一環(huán)節(jié)都要設(shè)置好時限,以免一場立法辯論會時間過久,導(dǎo)致立法效率低下問題。

4.立法辯論的記錄及其效力。由于參與辯論的律師代表是沒有表決權(quán)的,所以,辯論中提出的修改意見,能否最終反映到立法草案中去,關(guān)鍵要靠立法辯論的記錄。立法辯論效力的規(guī)定應(yīng)首先著眼于對其形式意義的強(qiáng)調(diào),即辯論是法律草案進(jìn)入正式審議和表決程序的必要前置程序,在此基礎(chǔ)上,辯論結(jié)果應(yīng)是進(jìn)行正式審議和表決的重要參考依據(jù)。

經(jīng)過辯論后,一方面,辯論結(jié)果應(yīng)當(dāng)通過媒體轉(zhuǎn)播或者通過書面記錄然后向社會公布,使結(jié)果能夠被社會知曉。另一方面,應(yīng)當(dāng)在法律案的表決環(huán)節(jié)上建立個別條款單獨(dú)表決的制度。凡是審議過程中代表或常委會組成人員有重大分歧的條款,進(jìn)入表決環(huán)節(jié)以后,應(yīng)當(dāng)先表決這些特定條款,然后再就整個法規(guī)草案進(jìn)行表決。[2]251

(三)立法辯論的范圍

深圳挑選了頗具專業(yè)性的“無線電管理?xiàng)l例”這樣一部法規(guī)草案來進(jìn)行試點(diǎn),可見地方立法機(jī)關(guān)所持的謹(jǐn)慎態(tài)度。《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例 (草案)》的立法辯論則更能引起社會的關(guān)注和廣泛參與,這無疑是一個巨大的進(jìn)步。立法辯論制度符合立法的程序性要求,立法機(jī)關(guān)在以后的實(shí)踐中可以大膽嘗試,將更多切實(shí)關(guān)乎民生利益,涉及社會重大問題的立法事項(xiàng)舉行立法辯論。比如在涉及市民切身利益的事項(xiàng)上——拆遷賠償、城市規(guī)劃、公共服務(wù)和城市交通等,讓相關(guān)利益群體開展立法辯論,使立法真正反映民意,貼近民意,以民意為依歸,真正實(shí)現(xiàn)民主立法的立法目的。

讓不同的聲音在討論中走向真理,是現(xiàn)代民主政治的核心價值。立法作為高層次的公共決策,面臨日趨激烈的矛盾和沖突,而立法辯論這一民主程序,恰恰為充分表達(dá)、公平博弈提供了最大的空間,而在立法辯論基礎(chǔ)上達(dá)成的立法共識,是提高立法質(zhì)量的根本。[8]很多地方性立法成效不大,根源在于立法過程沒有充分開放,搞“關(guān)門立法”,使立法更多代表部門利益或特殊群體的利益。江蘇在全國首創(chuàng)律師參與立法辯論的制度,通過開放性辯論,由律師代表不同利益群體表述自己的訴求是推進(jìn)立法民主,擴(kuò)大公眾參與公共決策的創(chuàng)新舉措,值得肯定。

[1]駱緒剛.試論律師直接參與立法[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2007(1):60-61.

[2]俞永生.論改革完善中國地方立法程序[M]//北京大學(xué)立法研究中心.立法研究 (第 1卷)北京:北京大學(xué)出版社,2004.

[3]傅達(dá)林.律師參與地方立法有助摒除行業(yè)利益 [EB/OL].(2006-06-19)[2010-03-12].h ttp://gd.new s.sina.com.cn.

[4]傅達(dá)林.律師參與立法辯論使立法博弈更顯充分[N].中華新聞報,2008-10-31(E04).

[5]張文顯.法理學(xué) [M].北京:高等教育出版社,北京大學(xué)出版社,2007:245.

[6]偉民.以立法辯論促立法質(zhì)量 [J].政府法制,2008(16):41.

[7]吳斌.建立地方立法辯論制度芻議[J].人大研究,1997(5):67-69.

[8]姜軍.立法辯論:值得關(guān)注與期待的舉措 [N].江蘇法制報,2009-10-23(1).

Estab lishm en t of System of Ch ina’sLawyer s Par ticipa te in the Loca l Legisla tion Deba te

L IYan-bo

(Schoo l of Law,Guangdong Un iversity of Business Stud ies,Guangzhou 510320,Ch ina)

Legislation is the logical starting point of building society ru led by law,so the quality of law p roduction touches directly on the level and effectivenessof law construction.A s an important part of legislate system,legislation debate consistent w ith the p rincip le of“democratic legislation and scientific legislation”.Law yersparticipate in the local legislation debate have their special p rofessional advan tages.To estab lish the system of local legislation debate w ith Chinese characteristics,for further imp rovem ent of the local legislation p rocedures,to exp loreways to local legislation,especially for imp roving the quality of local legislation,of great significance.

law yers;legislation debate;local legislation

D 926.5

A

1672-3910(2010)05-00101-04

2010-04-08

李艷波 (1985-),男,河南輝縣人,碩士生。