龔迎春

中日東海海洋爭端的進展和現(xiàn)狀

龔迎春*

中日東海海洋爭端包括釣魚島及其附屬島嶼的主權(quán)爭議和東海專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界的法律原則爭議兩個部分。釣魚島主權(quán)爭議的存在是中日東海問題談判中無法回避的關(guān)鍵問題。日本在海域劃界問題上法律立場從中間線改變?yōu)?00海里距離以及否定釣魚島主權(quán)爭議的存在,是阻礙中日東海能源合作的主要障礙。中日東海海域劃界爭端解決的途徑包括繼續(xù)進行有誠意的雙邊談判,共同開發(fā)以及司法解決。但是,司法解決只能基于雙方的自愿,并且雙方首先需就釣魚島主權(quán)爭議的存在及其在劃界中的地位達成一個雙方都能接受的安排。

東海 釣魚島 主權(quán)爭議 海域劃界爭議 合作 爭議海域 爭端解決

一、概 要

本文主要考察中日東海海洋爭端的歷史背景、現(xiàn)狀和未來進展前景。

(一)主要爭議

中日東海海洋爭端主要有兩個方面:釣魚島及其附屬島嶼(日本稱之為尖閣列島)的領(lǐng)土主權(quán)爭議,以及海域劃界問題。釣魚島主權(quán)爭議一直以來就是中日雙方在東海問題談判中的一個關(guān)鍵因素。如果中日雙方能夠達成一項協(xié)議,不以釣魚島主張專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架權(quán)利,把主權(quán)爭議與海域劃界問題區(qū)分開來,那么海域劃界問題的處理可能會更加順利,因為雙方大多數(shù)的沖突和相互不信任主要來自于主權(quán)爭議。雙方爭端的解決途徑包括采取共同開發(fā)、進一步談判或者司法解決的形式。對于未來中日雙方在東海能源開發(fā)合作方面而言,2008年雙方達成的《原則共識》無疑是一個重大的進步,但是其推動仍然需要具備其他政治條件和相互妥協(xié)。如果中日雙方甚至在爭議海域的范圍上都不能達成一致意見,那么就應(yīng)考慮司法解決途徑也可以為爭端的最終解決提供另一個選擇。

(二)政策意義

1.如果日本堅持中日之間不存在釣魚島主權(quán)爭議這樣的不現(xiàn)實的立場,中日東海爭議將持續(xù)存在,雙方圍繞釣魚島主權(quán)的對抗很有可能繼續(xù)升級。

2.如果中日雙方能夠達成協(xié)議,不將釣魚島作為主張專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架權(quán)利的基礎(chǔ),那么主權(quán)爭議將與海域劃界問題區(qū)別開來。

3.如果2008年《原則共識》能夠得到順利推進,那么釣魚島附近共同開發(fā)區(qū)的建立將會加速雙方合作的進程。

4.中日兩國應(yīng)該對爭端解決途徑采取靈活的態(tài)度。通過進一步富有誠意的談判或通過司法解決劃定雙方明確的海域邊界,將更有利于中日雙方在東海上進行科學(xué)研究、環(huán)境保護等方面的合作。

二、引 言

2008年5月8日,中國國家主席胡錦濤和日本首相福田康夫共同簽署了關(guān)于全面推進兩國戰(zhàn)略互惠關(guān)系的聯(lián)合聲明。在該聯(lián)合聲明中,兩國都認為中日關(guān)系是兩國最重要的雙邊關(guān)系之一。關(guān)于東海問題,兩國“保證將共同努力,使東海成為和平、友好、合作之海?！雹貸oint Statement between the Government of Japan and the Government of the People’s Republic of China on Comprehensive Promotion of a“Mutually Beneficial Relationship Based on Common Strategic Interests”,Ministry of Foreign Affairs of Japan,at http:// www.mofa.go.jp/region/asia-paci/china/joint0805.html.

為了實現(xiàn)上述聯(lián)合聲明中提出的目標,2008年6月18日,兩國領(lǐng)導(dǎo)人共同簽署了《關(guān)于中日東海問題的原則共識》(以下簡稱《原則共識》),為和平解決中日雙方在東海長期存在的領(lǐng)土主張和海域劃界問題指明了良好的發(fā)展前景。但是《原則共識》本身并不是一份具有操作性的協(xié)議,共同開發(fā)和合作開發(fā)的實現(xiàn)還需要兩國政府簽署達成一份具體的條約。

但是在2008年6月達成《原則共識》之后,兩國進一步簽署條約的談判進程卻止步不前,日本政府指責中方違反《原則共識》,在中間線中方一側(cè)單方面開采春曉油氣田。同時,中方回應(yīng)聲明春曉油氣田位于中國大陸架的自然延伸之上,中方對其資源享有固有的主權(quán)權(quán)利。近期在該區(qū)域還發(fā)生了其他一些事件,有觀察家認為東海局勢變得日趨緊張。2010年5月初,在中日雙方爭議海域,一艘中國船舶靠近一艘隸屬于日本海上保安廳的船舶,要求船上人員停止其在該海域的地質(zhì)調(diào)查。

所有這些爭端、沖突和緊張局勢似乎表明,盡管達成了《原則共識》,但是雙方在東海關(guān)鍵問題上的分歧依然存在,而且可能時常導(dǎo)致中日關(guān)系出現(xiàn)波瀾。

阻礙雙方解決東海問題的主要法律和政治障礙是什么?《原則共識》的前景如何?是否有可能通過如日方近期提出的司法手段來解決海域劃界爭端?通過對這些問題的解釋說明,本文試圖提出一些避免沖突的措施,以及達成可能的解決方案的路線圖。

三、歷史背景:釣魚島的主權(quán)爭議

東海面積480,000平方英里,位于中國大陸以東、臺灣島北面、日本琉球群島以西以及韓國南面。在這片海域之中,同時存在著釣魚島的主權(quán)爭議,以及中日韓三國之間的大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)海域劃界的爭議。

東海海域劃界問題涉及三個國家:中國、日本和韓國。日本和韓國在1974年簽署了一份關(guān)于大陸架共同開發(fā)的協(xié)議,遭到中國政府的強烈抗議:

中國政府認為,依照大陸架是大陸的自然延伸的原則,東海大陸架如何進行劃分應(yīng)當由中國和其他相關(guān)國家通過磋商解決。但是現(xiàn)在日本政府和韓國當局背著中國政府劃分出一個所謂的……“共同開發(fā)區(qū)”……。這是對中國主權(quán)的侵犯。①《新華周刊》,1974年2月11日,第27頁。

因此,關(guān)于東海北部的大陸架劃界問題,三個國家需要通過談判來解決這一問題。

關(guān)于釣魚島主權(quán)爭議問題,臺灣當局的立場與中國政府沒有什么不同,顯然,臺灣當局的態(tài)度也是影響中日釣魚島主權(quán)爭議的一個重要因素。中國政府主張釣魚島是臺灣島及其附屬島嶼的一部分,而且?guī)讉€世紀以來釣魚島周邊海域就是中國漁民,尤其是我國臺灣漁民的傳統(tǒng)捕魚場所。②Spokesperson Liu Jianchao’s Comment on Japan’s Forcible Expulsion of Taiwanese Fishermen near the Diaoyu Islands,10 June 2005,at http://www.nyconsulate.prchina.org/ eng/fyrth/t199477.htm.

在探討中日東海海洋爭端的歷史背景時,有必要從兩條主線進行考察。:釣魚島主權(quán)爭議的歷史背景和中日雙方關(guān)于海域劃界問題的談判過程。

釣魚島及其附屬島嶼由8個無人居住的小島組成,其中最大的一個稱為釣魚島,面積大概只有8公頃,位于臺灣東北170公里,日本沖繩以西410公里。盡管這些小島都無人居住,但是它們具有重要的戰(zhàn)略和政治意義。釣魚島所有權(quán)的主張可以用以支撐對其周邊海域及其資源的所有權(quán)主張。中日雙方都通過引用國際法理論,特別是領(lǐng)土取得的理論,主張歷史上即對釣魚島擁有主權(quán)。

在中日雙方關(guān)于東海海域劃界的談判過程中,釣魚島的主權(quán)爭議一直以來就是其中的關(guān)鍵因素。對于中方而言,它很難接受日方使用這些爭議島嶼作為其主張全部專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架權(quán)利的基點,同時拒絕在東海問題的談判中討論釣魚島問題。中方對于釣魚島領(lǐng)土爭議的立場“擱置爭議,共同開發(fā)”。很明顯,在中方提議擱置的“爭議”中,不僅包括雙方在大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)劃界原則上的法律沖突,而且包括釣魚島的主權(quán)爭議。但是現(xiàn)在日本竟然拒絕承認存在主權(quán)爭議這一事實。日方這一態(tài)度給中日雙方在東海共同開發(fā)的談判增添了一層陰影。

釣魚島主權(quán)爭議問題本身也包含兩個方面:即具有政治敏感性的主權(quán)爭議的存在和爭議島礁在海域劃界中的作用的法律爭議的存在。關(guān)于釣魚島在中日東海海域劃界中的作用,日方傾向于認為它們具有全部效力。這一立場與日方在沖之鳥礁、竹島(韓國稱為獨島)和南鳥島問題上的主張不一致。①What Is the Problem with the Claim of the South Korea on Dokuto as a Basis for EEZ and Continental Shelf:Interview on ITLOS Judge Park,Choon-Ho,Chosun Online,6 May 2006,at http://www.chosunonline.com/article/20060506000006.另一方面,在中國,普遍的學(xué)術(shù)觀點是作為大洋之中無人居住并且有爭議的島嶼,釣魚島在中日海域劃界中不應(yīng)有任何效力。②Ji Guoxing,The Diaoyu(Senkaku)Disputes and Prospects for Settlement,Korean Journal of Defense Analysis,vol.6,no.2(Winter 1994),p.306.但是,這種觀點并不必然意味著釣魚島被認為是《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱UNCLOS)第121條第3款中規(guī)定的“巖礁”。中方的觀點應(yīng)理解為,在中日海域劃界中不考慮釣魚島在劃界中的作用將有利于達成一個合理并且現(xiàn)實的安排。

無論是根據(jù)UNCLOS第121條第3款的規(guī)定,還是根據(jù)中國國內(nèi)法,即2010年3月生效的《中華人民共和國海島保護法》的規(guī)定,釣魚島都被認為是島嶼。

(一)日方的主張

日方在釣魚島問題上的態(tài)度主要包含以下四點:③The Basic View on the Sovereignty over the Senkaku Islands,Ministry of Foreign Affairs of Japan,at http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/senkaku/senkaku.html.

第一,日方主張釣魚島不是通過1895年《馬關(guān)條約》才割讓給日本的。相反,釣魚島是作為無主地被日本發(fā)現(xiàn)并于1895年并入沖繩縣,在此之前日本實地調(diào)查了好幾次,并且確認并無中國清朝政府統(tǒng)治的標記。

第二,從1895年到1971年,釣魚島一直被認為是沖繩縣的一部分。在長達75年的時期內(nèi),日方的合并和統(tǒng)治并未遭到中方的反對,直到1968年聯(lián)合國亞洲及遠東經(jīng)濟委員會的一份報告中稱東?？赡芴N藏石油資源,并且于1970年代出現(xiàn)近海石油勘探。

第三,釣魚島不包含在日本根據(jù)1951年《舊金山和平條約》第2條宣布放棄一切權(quán)利、權(quán)利名義與要求的地區(qū)之中。①第二條b款:日本放棄對臺灣、澎湖之所有權(quán)利、權(quán)利名義和請求權(quán)。相反,根據(jù)該條約第3條的規(guī)定,釣魚島是琉球群島的一部分,接受美國政府管理。②第三條:日本同意美國對北緯29度以南之西南群島(含琉球群島與大東諸島)、孀婦巖南方之南方各島(含小笠原群島、西之與火山群島),和沖之鳥島以及南鳥島等地送交聯(lián)合國之信托統(tǒng)治制度提議。在此提案獲得通過之前,美國對上述地區(qū)、所屬居民與所屬海域得擁有實施行政、立法、司法之權(quán)利。

第四,1971年日美簽署歸還琉球群島的協(xié)議,確認了釣魚島是日本的領(lǐng)土。③Toshio Okuhara,The Territorial Sovereignty over the Senkaku Islands and Problems on the Surrounding Continental Shelf,Japanese Annual of International Law,vol.15,1971, pp.97-102;Thomas R.Ragland,A Harbinger:The Senkaku Islands,San Diego Law Review,vol.10,May 1973,p p.668-69;J.R.V.Prescott,Maritime Jurisdiction,in Joseph Morgan and Mark J.Valencia ed.,Atlas for Marine Policy in East Asian Seas.Berkeley:University of California Press,1992,pp.31-32.

(二)中方的主張

第一,中方主張中國在14世紀就發(fā)現(xiàn)了釣魚島,當時國際法規(guī)則還尚未出現(xiàn)。之后兩百多年中國將這些孤島作為航標,并于1556年將其納入中國海防。日本不可能是最早發(fā)現(xiàn)釣魚島的,因為釣魚島早在500多年前就已經(jīng)被中國發(fā)現(xiàn)了。日本是在1895年1月通過秘密的行政措施將釣魚島并入沖繩縣從而“竊取”了釣魚島,當時日本已經(jīng)意識到自己即將成為1894—1895年中日甲午戰(zhàn)爭的勝利者。事實上,日本政府在秘密合并的十年前——即1885年就已經(jīng)很清楚地知道釣魚島是屬于中國的。④Zhong Yan,China’s Claim to Diaoyu Island Chain Indisputable,Beijing Review 39,No. 45,4-10 November 1996,pp.14-19.

第二,1895年《馬關(guān)條約》(日本稱之為《下關(guān)條約》)迫使中國將臺灣割讓給日本。之后的50年,釣魚島連同臺灣及其周邊島嶼一直都處于日本的殖民統(tǒng)治之下。

第三,按照1943年《開羅宣言》⑤“剝奪日本從1914年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后,在太平洋上奪得或占領(lǐng)的一切島嶼,并使日本強占的中國領(lǐng)土,例如東北地區(qū)、臺灣和澎湖群島等歸還中國。”和1945年《波茨坦公告》⑥(8)開羅宣言之條件必將實施,而日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)。的相關(guān)條款,日本放棄了釣魚島并歸還中國。從1945年到1971年,美國行使對釣魚島的管理和行政權(quán)力。這一事實與日本主張的從1895年到1971年的75年間,釣魚島一直位于其不間斷的、實際有效控制之下相矛盾。

第四,下面三個文件及其相關(guān)條款,即《舊金山和約》第3條,美國政府1953年12月25日頒布的《民政府公告第27號》,①Civil Administration Proclamation No.27,Geographical Boundaries of the Ryukyu Islands,at http://www.niraikanai.wwma.net/pages/archive/caproc27.html以及1971簽署的《日美歸還琉球群島協(xié)議》是被日方引用以證明釣魚島是沖繩的一部分的證據(jù)。上述文件聲稱釣魚島包含在琉球群島的地理范圍之內(nèi),而當時琉球群島是由美國行使“全部的行政、立法和司法權(quán)力”。

但是,在美國參議院批準《日美歸還琉球群島協(xié)議》期間,美國政府特別指出該協(xié)議并不對爭議島嶼主權(quán)的確定構(gòu)成影響。②Senate Committee on Foreign Relations,Hearings on the Okinawa Reversion Treaty before the Senate Com mittee on Foreign Relations,92nd Congress,1st sess.,1971,p.11.這一態(tài)度清楚地體現(xiàn)在《日美歸還琉球群島協(xié)議》第1條之中,該條規(guī)定“關(guān)于琉球群島和大東諸島,美國根據(jù)《舊金山和約》第3條的規(guī)定將所有的權(quán)利和利益讓渡給日本”,并且“對上述島嶼的領(lǐng)土和居民的全部所有行政、立法和司法權(quán)力行使的責任和權(quán)力也一并讓渡”。③Agreement between Japan and the United States of America Concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands,“The World and Japan”Database Project,Database of Japanese Politics and International Relations,Institute of Oriental Culture,University of Tokyo,at http://www.ioc.u-tokyo.ac.jp/～worldjpn/documents/texts/docs/19710617. T1E.html.

在上述讓渡給日本的權(quán)利和利益之中,并不包括占有權(quán)和處置權(quán),而這是構(gòu)成主權(quán)的根本要素。事實上,按照《舊金山和約》第3條的規(guī)定,美國也只是通過該條約獲得了施政權(quán),而非主權(quán)。

(三)美國對釣魚島的施政統(tǒng)治

1953年美國頒布了《琉球美國民政府公告第27號》,將釣魚島劃入琉球群島的地理界線之內(nèi),美國正式開始對釣魚島的管理。④U.S.Congress.Senate Committee on Foreign Relations.Okinawa Reversion Treaty. 92nd Cong.,1st Sess.October 27,28,and 29,1971.Washington,U.S.Govt.Print.Office,1971,p.149,152.在該公告中,美國聲明到目前為止美國民政府和琉球群島政府的地理界線符合1951年9月8日簽署的《舊金山和約》中的規(guī)定。⑤United States Civil Administration of The Ryukyu Islands,Office of the Deputy Governor APO 719,25 December 1953,Civil Administration Proclamation No.27,Geographical Boundaries of The Ryukyu Islands,at http://www.niraikanai.wwma.net/pages/archive/ caproc27.html但事實上,《舊金山和約》第3條并未提及釣魚島,該條規(guī)定:

日本同意美國對北緯29度以南之西南群島(含琉球群島與大東諸島)、孀婦巖南方之南方各島(含小笠原群島、西之與火山群島),和沖之鳥島以及南鳥島等地送交聯(lián)合國之信托統(tǒng)治制度提議。在此提案獲得通過之前,美國對上述地區(qū)、所屬居民與所屬海域得擁有實施行政、立法、司法之權(quán)利。

在簽署《歸還協(xié)議》時,美國國務(wù)院的官員曾主張“盡管《舊金山和約》第3條沒有直接提及釣魚島,但是美國和日本都認為“北緯29度以南之西南群島”的措辭應(yīng)包括尖閣列島在內(nèi)”。①Larry A.Niksch,Senkaku(Diaoyu)Islands Dispute:The U.S.Legal Relationship and Obligations,CRS Report for Congress,Report 96-798,30 September 1996.從中方的觀點來看,這種主張既不不合理,也不可作為依據(jù),因為中國不是上述三項協(xié)議的締約方。問題的關(guān)鍵不在于美國或日本如何解釋或理解相關(guān)條款,而在于上述協(xié)議對中國沒有任何約束力,因為國際法的一般原則是“條約非經(jīng)第三國同意,不為該國創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利”。②《維也納條約法公約》,第34條。

四、東海沿岸國家的合作

東海由三個沿岸國家圍繞,并通過所謂第一島鏈的一些海峽與西太平洋相連。東海的水域部分完全由中國、日本和韓國三個沿岸國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)構(gòu)成。

按照UNCLOS第122條的規(guī)定,東海是一個半閉海。該條款規(guī)定:半封閉海是指“兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個?；蜓?或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域”。③Jim-Hyun Paik,Exploitation of Natural Resources:Potential for Conflicts in Northeast A-sia,in Sam Bateman and Stephen Bates ed.,Calming the Waters:Initiativesfor Asia Pacific Maritime Cooperation.Canberra:Strategic and Defence Studies Centre,Research School of Pacific and Asian Studies,Australian National University,1996.UNCLOS第123條規(guī)定了閉?；虬腴]海沿岸國在四個特定領(lǐng)域的合作:

1.協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā);

2.協(xié)調(diào)行使和履行其在保護和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù);

3.協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策,并在適當情形下在該地區(qū)進行聯(lián)合的科學(xué)研究方案;

4.在適當情形下,邀請其他有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。

關(guān)于東海生物資源管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā)方面的合作,中日雙方在2000年簽署了《中日漁業(yè)協(xié)定》。然而,為了落實UNCLOS第123條中所規(guī)定的合作關(guān)系,中日雙方需要將該協(xié)定與海洋環(huán)境的保護和保存及科學(xué)研究方面的加強合作聯(lián)系起來。實際上,雙方也曾努力建立一個“在科學(xué)研究方面避免沖突的機制”。2001年2月13日,中日雙方交換了一個普通照會,提議在東?？茖W(xué)研究方面建立一個相互事先通報機制,①Japan,China Agreement on Maritime Notice System Detailed,BBC Monitoring Asia Pacific-Political,13 February 2001.但是基于至少兩點原因該機制未能成功運作。第一,在日方一開始提議建立這一機制時,中方就審慎地認為東海尚未通過協(xié)議劃進行海域劃定。②Mark J.Valencia and Yoshihisa Amae,Regime Building in the East China Sea,Ocean Development&International Law,vol.34,no.2,2003,p.198.2001年關(guān)于科學(xué)研究的相互事先通報的普通照會并不是條約。中國外交部發(fā)言人姜瑜2007年2月8日發(fā)表的評論表明,中方并不認為在其專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架將科學(xué)研究的事先通報機制是一項條約義務(wù),但是“相互通報機制是著眼于兩國關(guān)系大局,為增進雙方相互信任而確定的自主措施,并不影響雙方關(guān)于海洋法諸問題的立場。中方有關(guān)船只在釣魚島附近海域進行正常的科考活動是行使中方正當?shù)闹鳈?quán)權(quán)利,與‘事先通報機制’沒有關(guān)系”。③新華網(wǎng),中日關(guān)于海洋調(diào)查活動的相互通報制度旨在增進雙方信任,2007年2月8日。http://news.xinhuanet.com/world/2007-02/08/content_5715679.htm第二,事先通報機制的適用范圍沒有明確規(guī)定。上述照會只是簡單聲明,如果一方的海洋調(diào)查船計劃進入另一方“關(guān)切”的海域,必須至少提前兩個月通知另一方。④Mark J.Valencia,The East China Sea Dispute:Context,Claims Issues and Possible Solutions,Asian Perspective,vol.31,no.1,2007,p.128.

但是,中日雙方在邀請“其他有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定”上需要十分謹慎,因為東海的海洋問題和爭端基本上都是雙邊的。韓國也與該海域的大陸架劃界和漁業(yè)活動有關(guān),但是韓國的主張只涉及有限的范圍。UNCLOS第123條畢竟只是規(guī)定了一項鼓勵閉海或半閉海沿岸國“努力”(an obligation to endeavor)進行地區(qū)性或者雙邊合作的義務(wù)。

五、東海的重疊主張和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》

(一)日本關(guān)于海洋邊界的主張:從中間線到200海里

日本于1996年6月20日批準了UNCLOS。日本在其國內(nèi)法中,關(guān)于海域界限的主張主要有:采用直線基線作為領(lǐng)海基線;主張12海里的領(lǐng)海,但宗谷、津輕、大隅、對馬和朝鮮海峽保持3海里領(lǐng)海寬度;主張從直線基線量起向海方向200海里專屬經(jīng)濟區(qū);以釣魚島為基點主張全部專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架權(quán)利。①Mark J.Valencia,The East China Sea Dispute:Context,Claims Issues and Possible Solutions,Asian Perspective,vol.31,no.1,2007,p.142.

從1970年代開始,日方在東海海域劃界問題上采取廣為人知的“中間線原則”。日本政府堅持其單方面劃定的中間線應(yīng)當成為劃分中日雙方東海專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的分界線。中間線西側(cè)海域因此在國際上被廣泛視為無爭議地區(qū)。同時,中方從未承認日方單方面劃定的中間線對其有法律上的約束力,因為中日雙方并未簽署關(guān)于專屬經(jīng)濟區(qū)劃界的協(xié)議,而按照UNCLOS第74條的規(guī)定:“……國家間專屬經(jīng)濟區(qū)的界限,應(yīng)在國際法的基礎(chǔ)上以協(xié)議劃定?！钡?為了避免緊張局勢,從1970年代開始,中方即將其海域勘探和開發(fā)天然氣和石油資源的活動限于無爭議的中間線中國一側(cè)海域。②Mark J.Valencia and Yoshihisa Amae,Regime Building in the East China Sea,Ocean Development&International Law,vol.34,no.2,2003,p.191.2004年6月,日方第一次對中國在春曉油氣田的活動提出抗議,而中方已經(jīng)在這片無爭議海域勘探了大約30年,日方聲稱“中方的開采可能會對中間線日方一側(cè)的資源產(chǎn)生虹吸效應(yīng)”,并且日方開始主張春曉油氣田和其他中方的油氣田同樣也處于爭議海域。③Kosuke Takahashi,Gas and oil rivalry in the East China Sea,Asia Times,27 July 2004.

(二)中方的主張:絕對不妥協(xié)的自然延伸的立場?

中國于1996年6月7日批準了UNCLOS。1998年6月26日,中國通過了《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》,主張200海里專屬經(jīng)濟區(qū)。關(guān)于大陸架的寬度,該法第2條規(guī)定如下:

中華人民共和國的大陸架,為中華人民共和國領(lǐng)海以外依本國陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土;如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起至大陸邊外緣的距離不足二百海里,則擴展至二百海里。

按照中方的主張,東海的“大陸邊外緣”位于何處?中國官方在2009年5月11日闡明了在這一問題上的態(tài)度,當時中方向聯(lián)合國大陸架界限委員會(CLCS)提交了對其大陸架外部界限的初步調(diào)查結(jié)果。在提交的報告中,中方主張200海里以外的大陸架延伸至沖繩海槽西側(cè)大陸坡。④Foreign Ministry Spokesperson Ma Zhaoxu’s Remarks on China’s Submission of Preliminary Information Indicative of the Outer Limits of the Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles,at http://www.fmprc.gov.cn/eng/xwfw/s2510/t562208.htm,May 13, 2009;Preliminary Information on the Outer Limits of the Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles of the People’s Republic of China.但是中方在大陸架寬度上的主張并非絕對不可妥協(xié)。正如1998年《專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架法》第2條中所規(guī)定的那樣,中方在提交的報告中再次提到,中國將“通過和平談判,與海岸相鄰或者相向國家,在國際法的基礎(chǔ)上按照公平原則以協(xié)議劃定大陸架的界限”。

在1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中,中方提出了下列主張:連接大陸海岸和最外圍海島上的各基點的直線組成直線基線;從這些基線和包括釣魚島在內(nèi)的海島量起向海延伸12海里為領(lǐng)海;領(lǐng)海以外鄰接領(lǐng)海向海延伸12海里為毗連區(qū);對釣魚島的主權(quán)等。①Mark J.Valencia,The East China Sea Dispute:Context,Claims Issues and Possible Solutions,Asian Perspective,vol.31,no.1,2007,p.139.

中方從未接受日方以中間線作為大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)劃界談判的初步界線,因為中間線是日方以釣魚島為基點單方面劃定的。中方反對日方的中間線,不僅因為中方不認為等距離方法已經(jīng)發(fā)展成為海洋劃界中的習慣國際法規(guī)則,還因為中間線本身的劃定并未與中方進行協(xié)商。

六、目前在東海已經(jīng)取得的積極進展

盡管存在主權(quán)和劃界原則的爭議,但是中日海洋爭端仍然有了一些積極的進展。雙方的政治上和外交上的努力表明,中日雙方愿意在國際法的基礎(chǔ)上和平解決海洋劃界爭端。按照UNCLOS第74條和第84條的規(guī)定:

專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的界限,應(yīng)在國際法的基礎(chǔ)上以協(xié)議劃定,以便得到公平解決。有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作精神,盡一切努力作出實際性的臨時安排,并在此過渡期間內(nèi),不危害或阻礙最后協(xié)議的達成。這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定。

2000年生效的《中日漁業(yè)協(xié)定》即為兩國在專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源方面簽署的第一份特定的有法律約束力的臨時性安排。②David Rosenberg,China,neighbors progress in fishery agreements,Asia Times,19 August 2005,at http://www.atimes.com/atimes/China/GH19Ad02.html.另一個積極進展是2008年6月18日達成的《原則共識》。經(jīng)過三年多艱苦談判之后,中日雙方在東海問題上達成的《原則共識》目前只是體現(xiàn)兩國的政治互信,共同開發(fā)的具體安排還需要雙方達成一份具有法律約束力的雙邊條約。此外,日本法人根據(jù)中國法律參與春曉油氣田的合作開發(fā)也需要兩國先締結(jié)換文,并履行兩國各自的國內(nèi)手續(xù)。但是,對《原則共識》的不同解釋和其他一些消極因素使得之后的磋商進程并不是十分順利。

(一)新的《中日漁業(yè)協(xié)定》

中日雙方在漁業(yè)關(guān)系上的合作始于1955年,當時兩國尚未建立外交關(guān)系。1955年、1963年和1965年,中日雙方達成了三項漁業(yè)協(xié)定,但都是民間性質(zhì)的非政府間協(xié)定。①Park Hee Kwon ed.,The Law of the Sea and Northeast Asia:A Challenge for Cooperation,The Hague:Kluwer Law International,2000,p.51.1972年兩國外交關(guān)系正?；?1975年兩國達成一項政府間漁業(yè)條約,于1975年8月15日生效,該條約一直指導(dǎo)兩國在東海和黃海上的漁業(yè)關(guān)系,直到2000年7月1日新的《中日漁業(yè)協(xié)定》生效。

新漁業(yè)協(xié)定的適用范圍是中日兩國在東海的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)。在北緯27度和北緯34度40分之間、以及兩國各自領(lǐng)海基線量起向海52海里的范圍內(nèi),適用沿岸國管轄原則,因為這是兩國之間無爭議的海域。按照UNCLOS第62條的規(guī)定:

沿海國應(yīng)決定其捕撈專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的能力。沿海國在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下,應(yīng)通過協(xié)定或其他安排,并根據(jù)第4款所指的條款、條件、法律和規(guī)章,準許其他國家捕撈可捕量的剩余部分,特別顧及第六十九和第七十條的規(guī)定,尤其是關(guān)于其中所提到的發(fā)展中國家的部分。

UNCLOS第123條也規(guī)定了半閉海沿岸國之間應(yīng)“盡力”協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā)。該協(xié)定規(guī)定,締約各方考慮到本國專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源狀況、本國捕撈能力、傳統(tǒng)漁業(yè)活動及其他相關(guān)因素,每年決定在本國專屬經(jīng)濟區(qū)的締約另一方國民及漁船的漁獲配額、作業(yè)區(qū)域及其他作業(yè)條件。②《中日漁業(yè)協(xié)定》第2條,第3條。該協(xié)定還規(guī)定,締約各方確保締約另一方的國民及漁船遵守本國養(yǎng)護措施,可根據(jù)國際法在本國專屬經(jīng)濟區(qū)采取必要措施。③《中日漁業(yè)協(xié)定》第5條。

鑒于專屬經(jīng)濟區(qū)的邊界尚未劃定,該協(xié)定建立了三類漁區(qū)。三個漁區(qū)分別適用不同制度和管轄權(quán)。第一塊漁區(qū)稱為中間水域,位于北緯30度40分以北、東經(jīng)124度45分至東經(jīng)127度30分之間,在中間水域,中日雙方的漁船不需要對方許可就可以進行捕魚活動。中間水域內(nèi)適用船旗國管轄。

第二塊漁區(qū)稱為暫定措施水域,南北位于北緯27度和北緯34度40分之間、東西位于從兩國領(lǐng)海基線起各自向海52海里線之間的海域。在暫定措施水域,生物資源的管理適用船旗國管轄,但是在一定范圍內(nèi),締約各方根據(jù)中日漁業(yè)聯(lián)合委員會的決定,通過采取適當?shù)酿B(yǎng)護及捕獲量的管理措施,實施共同的管理和執(zhí)行措施。在暫定措施水域,如果締約一方發(fā)現(xiàn)締約另一方國民及漁船違反操作規(guī)則和規(guī)定時,可就該事實提醒該國民及漁船注意,并將有關(guān)事實及情況通報締約另一方。締約另一方應(yīng)采取必要措施并將處理的結(jié)果通報該方。①《中日漁業(yè)協(xié)定》第7條第2款和第3款。

第三塊漁業(yè)區(qū)位于北緯27度以南和東經(jīng)125度30分以西海域?？紤]到釣魚島和臺灣位于這片海域之中,協(xié)定不適用于該海域,在該海域維持原有的捕魚制度。

2000年《中日漁業(yè)協(xié)定》是兩國在東海專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源利用和保護方面的一個臨時性安排。與管轄權(quán)有關(guān)的條款只涉及漁業(yè)活動和懸掛中日兩國國旗的漁船。該協(xié)定不涉及在漁區(qū)內(nèi)對第三國的管轄權(quán)的歸屬問題、海洋環(huán)境的保護和保全及其他事項的管轄,如非生物資源的勘探和開發(fā)、海洋科學(xué)研究和人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用等。因此,在上述漁區(qū)中,管轄權(quán)的潛在沖突依然存在,并可能會引發(fā)緊張和對抗。

(二)2008年中日《原則共識》

2008年6月18日,胡錦濤主席和福田康夫首相共同簽署《關(guān)于中日東海問題的原則共識》,希望將東海變?yōu)椤昂推健⒂押?、合作之?！?。②China,Japan Reach Principled Consensus on East China Sea Issue,Xinhua News,19 June 2008,at http://www.china.org.cn/international/weekly_review/2008-06/19/content_ 15863263.htm.中日雙方一致同意“在實現(xiàn)劃界前的過渡期間,在不損害雙方法律立場的情況下進行合作”。《原則共識》包括以下三個部分:第一,關(guān)于中日在東海的合作;第二,中日關(guān)于東海共同開發(fā)的諒解;第三,關(guān)于日本法人依照中國法律參加春曉油氣田開發(fā)的諒解。

共同開發(fā)的過程有許多步驟。首先,本著互惠原則,雙方為確定共同開發(fā)的有關(guān)事項需要進行相互磋商。其次,根據(jù)該協(xié)議中規(guī)定的條件,雙方在共同開發(fā)區(qū)塊中進行聯(lián)合勘探。第三,雙方在指定區(qū)塊中選擇地點進行共同開發(fā)。因此,共同開發(fā)的先決條件是雙邊協(xié)議的達成。

關(guān)于春曉油氣田的開發(fā),《原則共識》規(guī)定如下:

中國企業(yè)歡迎日本法人依照中國對外合作開采海洋石油資源的有關(guān)法律,參加對春曉現(xiàn)有油氣田的開發(fā)。

因此,如果有日本法人有興趣參加春曉油氣田的開發(fā),那么它們需要與中國企業(yè)進行磋商。如此看來,第一步應(yīng)該是兩個企業(yè)之間的商業(yè)會談。另一方面,這種商業(yè)會談及其會談結(jié)果同時也需要兩國政府的批準,并且為此目的,兩國政府應(yīng)努力早日換文締結(jié)協(xié)議,并各自履行必要的國內(nèi)手續(xù)。無論如何,關(guān)于春曉油氣田的“國內(nèi)程序”含義上還存在一些模糊的地方。有人認為啟動商業(yè)會談本身就需要符合“國內(nèi)程序”的要求,因而兩國政府應(yīng)先進行磋商。

七、目前在東海存在的消極進展

(一)東海管轄權(quán)主張的競爭

在大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)主張重疊的爭議海域,資源的共同開發(fā)有利于緩和各方相沖突的主張引發(fā)的緊張局勢。但是,爭議海域內(nèi)的共同開發(fā)畢竟只是最終劃界前過渡時期內(nèi)的臨時性安排。共同開發(fā)的協(xié)議主要是就相關(guān)資源的使用和分配作出安排,而沿岸國的其他主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的歸屬仍處于模糊和不確定的狀態(tài)。因此,任何一方在爭議海域行使主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán),爭端國之間發(fā)生沖突的潛在可能性就會一直存在。

例如,在2000年生效的《中日漁業(yè)協(xié)定》中,下列主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)并未被提及:沿海國利用海水、海流和風力生產(chǎn)能源的主權(quán)權(quán)利;人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用的管轄權(quán);海洋科學(xué)研究;以及海洋環(huán)境的保護和保全。

相同的情況將會發(fā)生在2008年《原則共識》建立的共同開發(fā)中,如果未來雙邊協(xié)議中沒有涵蓋管轄權(quán)問題的特定條款。

另一個例子是由釣魚島主權(quán)爭議引發(fā)的管轄權(quán)沖突的情況。①Japan Protests Chinese Survey Ships,Asian Surveying and Mapping,18 December 2008, at http://www.asmmag.com/20081218308/japan-protests-chinese-survey-ships. html.2008年12月8日,兩艘隸屬于中國海監(jiān)的巡邏船在釣魚島周邊的領(lǐng)海海域巡邏了大約9個小時。日本政府提出抗議,但是中國政府駁斥了日本的抗議,指出巡邏船是“在中國管轄海域內(nèi)執(zhí)行日常巡邏任務(wù)。”外交部發(fā)言人發(fā)表聲明表示:“釣魚島及其周邊島嶼自古以來就是中國不可分割的領(lǐng)土。中國海監(jiān)船只的行動是完全合法及無可爭議的?！雹贔oreign Ministry Spokesperson Liu Jianchao’s Regular Press Conference on 9 December 2008,Permanent Mission of the People’s Republic of China to the UN website,at http:// www.china-un.org/eng/fyrth/t525645.htm.這是中方首次派遣巡邏船只前往釣魚島的領(lǐng)海,但是日本政府則傾向于通過強調(diào)這兩艘巡邏船是同以往一樣的調(diào)查船,來降低此次巡航的影響和意義。

未來中日雙方就共同開發(fā)問題進行協(xié)商時,釣魚島仍將是重要因素,因為這些島嶼不可能不涉及到共同開發(fā)區(qū)的選址和最終劃界。據(jù)日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》報道,2006年5月6—7日在北京舉行的第四輪中日東海問題磋商中,中方曾建議將釣魚島納入共同開發(fā)區(qū)中。但是日方拒絕了這項建議。而《原則共識》中規(guī)定“雙方同意,為盡早實現(xiàn)在東海其他海域的共同開發(fā)繼續(xù)磋商”,①China,Japan reach principled consensus on East China Sea issue,China.com,19 June 2008,at http://english.china.com/zh_cn/news/china/11020307/20080619/14917421. html.因此中方在未來磋商中可能會再次提出此項建議。

(二)外大陸架權(quán)利主張的沖突

2009年5月11日,中國向聯(lián)合國秘書長提交了“東海部分海域200海里外大陸架外部界限的初步信息”。此項主張基于自然延伸原則,該原則是根據(jù)1982年UNCLOS第76條的規(guī)定中國主張其大陸架的法律基礎(chǔ)。另一方面,中國政府一直主張“將與海上鄰國在公平原則下通過和平談判來解決海域劃界問題”,這表明了大陸架延伸至沖繩海槽邊緣的主張并不是最終的和決定性的。②China to Delimitate Maritime Boundary through Peaceful Negotiations:Foreign Ministry Spokesman,Xinhua News,12 May 2009,at http://www.gov.cn/misc/2009-05/12/ content_1311390.htm.中國有意與日本談判并調(diào)整自己的主張。提交初步信息的作用在于重申中國在大陸架劃界上的法律立場。聯(lián)合國大陸架界限委員會將不會討論中國提交的信息,因為此次提交的只是初步信息,而且中日兩國在東海還存在領(lǐng)土和劃界爭端。

日方在大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)上的主張是基于等距離原則,這與中方在大陸架上的法律主張相沖突。不過,日方近幾年似乎改變了其在大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)上的基本法律立場,強調(diào)其根據(jù)1982年UNCLOS第76條,具有在東海主張擁有200海里大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)的潛在權(quán)利。原本位于日方劃定的中間線中方一側(cè)的春曉、天外天和斷橋油氣田因為日方立場的改變而變成位于“爭議海域”之中?；谶@一新的法律立場,一些日本學(xué)者甚至主張整個東海都是爭議海域。③Shinya Murase,The Legal Issues of the Delimitation of the Continental Shelf between Japan and China,Kokusai Mondai,no.365,p.2.日方的新主張打破了爭議海域位于日方主張的中間線與中方主張的沖繩海槽之間的這一潛在共識。中日雙方東海上的爭議海域到底在哪里?這將是近期談判中面臨的第一個問題。

(三)對日方將沖之鳥礁作為申請大面積管轄海域的主張的反對

2009年9月15日,中方重申了對日方2008年11月向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交的申請的堅決反對,在這份申請中,日方要求大陸架界限委員會承認其基于沖之鳥礁劃定的大陸架。聯(lián)合國大陸架界限委員會的一個小組開始對日方提交的申請進行審核,中方對此提出反對。中國外交部發(fā)言人姜瑜一個新聞發(fā)布會上說:“中國在這一問題上的立場是堅定不移的,并且我們希望聯(lián)合國大陸架界限委員會能夠妥善地處理這個問題?！?/p>

在沖之鳥礁問題上,中日雙方的爭議在于這個小型環(huán)礁的法律地位和對1982年UNCLOS第121條的解釋。根據(jù)UNCLOS第121條第3款的規(guī)定,不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活的巖礁,不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。沖之鳥礁問題是關(guān)于UNCLOS第121條解釋的法律問題。這個爭議并不僅僅涉及中日兩國;相反,它還涉及周邊其他沿海國對200海里外大陸架的主張以及UNCLOS締約國在該海域本應(yīng)享有公海和國際海底區(qū)域制度下的利益和權(quán)利。沖之鳥礁問題并不與東海共同開發(fā)與合作問題直接相關(guān),但是如果日本的主張得以實現(xiàn),那么中國的海洋權(quán)益,包括UNCLOS第87條規(guī)定的公海自由和在國際海底區(qū)域的活動等都將受到影響。在這個意義上說,沖之鳥礁問題是影響東海共同開發(fā)談判進程的另外一個不利因素。

除了上述在東海存在的近期的消極進展之外、釣魚島主權(quán)爭議的存在、以及對海域劃界中釣魚島的地位缺乏共識之外,還存在一些其他法律和政治上的障礙,可能阻礙東海能源的共同開發(fā)和合作。

中日雙方未能就春曉油氣田的法律地位達成共識引發(fā)了新的緊張。2010年1月17日,日本外務(wù)大臣岡田克也會見中國外交部長楊潔篪時表示,如果中國在爭議油氣開發(fā)項目上違反2008年的協(xié)議,那么日本將“采取某種行動”。岡田外相表示日方將在同一海域進行自主開發(fā),對此,中國外長楊潔篪部長表示了強烈的反對。①Okada Warns China on Gas-Drilling Pact,Japan Times,18 January 2010,at http:// www.japantimes.co.jp/cgi-bin/nn20100118a2.html.日方提到的“爭議油氣開發(fā)項目”很明顯是指春曉和天外天油氣田。根據(jù)《原則共識》的規(guī)定,日本法人要依照中國法律才能參加春曉油氣田開發(fā)。對春曉油氣田法律地位的相反觀點來源于對東海爭議海域的范圍缺乏一致的共識。日方過去經(jīng)常主張日方中間線應(yīng)該是海域劃界線。但是,如上所述,日方改變了它的態(tài)度,在海域劃界規(guī)則上將眾所周知的中間線立場轉(zhuǎn)變成200海里距離標準。然而,2001年底發(fā)生的一件突發(fā)事件表明,至少在當時,日方并不認為中間線西側(cè)海域是爭議海域。日方對這一事件的報道如下:

2001年12月21日,東京緊急出動20艘巡邏船和14架飛機對一艘在日本專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)航行的嫌疑朝鮮間諜船實施緊追。這艘嫌疑船只看上去沒有裝載任何漁具,無視日本不斷發(fā)出的停船命令。據(jù)日本海上保安廳官員反映,其巡邏船用20mm機槍發(fā)射了13發(fā)子彈以示警告。12月22日晚,在遭到一艘進行迂回夾擊的海上保安廳船只射擊后,嫌疑船只船尾著火,遭到四艘日本船只包圍90分鐘后,嫌疑船只被迫停船。在受到牽制后,嫌疑船只上的船員用沖鋒槍對巡邏船進行回擊,并打傷兩名海上保安廳人員。當?shù)貢r間22:13,嫌疑船只在中國專屬經(jīng)濟區(qū)大約90米(297英尺)深的海域突然沉沒。①Japan Maritime Self Defence Force,GlobalSecurity.org,at http://www.globalsecurity. org/military/world/japan/jmsdf.htm.

嫌疑船只沉沒的地點位于中間線西側(cè)。日本政府在談判取得中國政府同意后,用了幾個月時間打撈沉船,并支付超過一億日元來補償中方,因為日方實施打撈作業(yè)的區(qū)域位于中方專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)。中方主張日方在該海域內(nèi)的行動影響到了中方對生物資源實施主權(quán)權(quán)利以及對海洋環(huán)境保護的管轄權(quán)。這一事件的解決表明日方并不認為中間線西側(cè)海域是日本的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。中日大陸架重疊部分應(yīng)該是位于日方主張的中間線和中方主張的沖繩海槽之間的海床。

八、一些建議

中日雙方在海洋能源上的合作似乎進入了一個困境。但是先前在避免爭端的制度建設(shè)的努力,以及2010年5月溫家寶總理訪問日本后的一些積極信號表明,盡管仍然存在挑戰(zhàn),但是解決東海問題,特別是海域劃界問題的機會也有所增加。在溫家寶總理與日本首相鳩山由紀夫會談中,兩位領(lǐng)導(dǎo)人同意重建兩國總理熱線,正式啟動落實東海問題原則共識的政府間換文談判,加快建立兩國防衛(wèi)部門海上聯(lián)絡(luò)機制,并盡快商簽海上搜救協(xié)定。②Highlights of Chinese Premier’s Tour in Japan,China Daily,1 June 2010,at http:// www.chinadaily.com.cn/china/2010wentour/2010-06/01/content_9917026.htm.

2008年中日《原則共識》的達成是未來進行海洋能源開發(fā)合作的重要步驟,但它也僅僅是第一步。春曉油氣田的共同開發(fā)和合作開發(fā)需要就細節(jié)內(nèi)容進一步進行談判。換句話說,《原則共識》只是為未來談判確定了綱領(lǐng)。為了推動合作進程,還需要一些必要條件和互相讓步。

第一,為了增加互信和避免不信任,兩國需要繼續(xù)交換意見,不論是官方的還是非官方的。依照《原則共識》中日雙方?jīng)]有承諾進行成功談判的法律義務(wù),但是根據(jù)UNCLOS第283條第2款,交換意見是締約國的一項義務(wù):

如果解決這種爭端的程序已經(jīng)終止,而爭端仍未得到解決,或如已達成解決辦法,而情況要求就解決辦法的實施方式進行協(xié)商時,爭端各方也應(yīng)迅速著手交換意見。

因此,不管在法律立場上存在多少困難和沖突,作為UNCLOS的締約國,中日兩國都有義務(wù)在海洋爭端上保持交換意見。

第二,中日兩國在爭議領(lǐng)土——釣魚島問題上達成協(xié)議。國際法學(xué)者建議,中日兩國應(yīng)達成協(xié)議不使用釣魚島作為主張專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架的基點。這樣,海域劃界問題就能夠與主權(quán)問題區(qū)分開來。①Mark J.Valencia,The East China Sea Dispute:Context,Claims Issues and Possible Solutions,Asian Perspective,vol.31,no.1,2007,p.158;季國興著:《中國的海洋安全和海域管轄》,上海:上海人民出版社2009年9月版,第295頁。

第三,如果《原則共識》能夠順利推動,那么釣魚島附近共同開發(fā)區(qū)的建立就能加快合作的進程。中方在第四輪中日東海問題磋商中提出此項建議,但是遭到日方的拒絕。②Kung-wing Au,The East China Sea Issue:Japan-China Talks for Oil and Gas,East Asia, vol.25,no.3,September 2008,pp.223-241.根據(jù)2008年《原則共識》的規(guī)定:“雙方同意為盡早實現(xiàn)在東海其他海域的共同開發(fā)繼續(xù)磋商?！?008年《原則共識》中沒有直接提到釣魚島問題,但是這并不意味著它與中日東海海洋爭端無關(guān)。相反,釣魚島問題是爭端中最重要的部分。中方一直嘗試“擱置爭議,共同開發(fā)”,但不是“建立存在被忽視的主權(quán)爭議的共同開發(fā)區(qū)”。不論是通過共同開發(fā)的方式還是司法解決的途徑,中日雙方需要做出一些安排來解決主權(quán)爭議,因為這是東海劃界問題得以順利解決的基礎(chǔ),甚至是前提條件。

第四,中日兩國需要考慮通過國際司法解決的途徑來處理海域劃界爭議的可能性。2010年2月22日,日本內(nèi)閣官房長官平野博文在東京告訴記者們,日本可能將與中國在東海油氣田開發(fā)上的爭議提交給一個國際海洋法庭,聲稱“如果協(xié)議未被遵守,我們自然可能考慮采取適當?shù)男袆印覀儗⑴c中方就能做什么特定的事情進行談判?！雹跿akashi Hirokawa and Sachiko Sakamaki,Japan May Take China to Tribunal over East China Sea Gas Field,Bloomberg,21 February 2010,at http://www.bloomberg.com/ apps/news?pid=newsarchive&sid=aoj EN5z UTRGU.但是,日方不能將中方“提交”給任何的法庭或仲裁庭,除非中方也有相同的想法,因為中方已經(jīng)依據(jù)UNCLOS第298條(適用第二節(jié)的任擇性例外)的規(guī)定提交了書面聲明:

對于《公約》第298條第1款(a)、(b)和(c)項所述的任何爭端(即涉及海洋劃界、領(lǐng)土爭端、軍事活動等爭端),中國政府不接受《公約》第15部分第2節(jié)規(guī)定的任何國際司法或仲裁管轄。①International Tribunal for the Law of the Sea(TLOS),Declaration of States Parties Relating to Settlement of Disputes in Accordance with Article 298(Optional Exceptions to the Applicability of Part XV,Section 2,of the Convention,at http://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/basic_texts/298_declarations_June_2011_english.pdf.

因此,日方不能將中方起訴到任何國際法庭或者提請國際仲裁庭仲裁(即國際法院、國際海洋法法庭或者某一仲裁庭),也不能單方面將東海爭端提交法庭,除非中方撤銷上述聲明,或者兩國達成協(xié)議同意提交。②第298條第2款規(guī)定:“根據(jù)第1款作出聲明的締約國,可隨時撤回聲明,或同意將該聲明所排除的爭端提交本公約規(guī)定的任何程序?！边@主要是因為UNCLOS第299條規(guī)定:“……以一項按照第298條發(fā)表的聲明予以除外,不依第二節(jié)所規(guī)定的解決爭端程序處理的爭端,只有經(jīng)爭端各方協(xié)議,才可提交這種程序?！?/p>

中方并未直接回應(yīng)日方的這項建議。日方是否準備將東海的所有問題,包括釣魚島主權(quán)爭議在內(nèi)都通過司法程序解決?或者日方是否只是打算將海域劃界問題與主權(quán)爭議區(qū)分開?無論是哪一種,此種建議都可能為當前的困境局面提供一個出路,但是首先要兩國在釣魚島問題上能夠達成雙方都能接受的安排。

從歷史上看,中國一直避免通過國際法院系統(tǒng)來解決爭端。這種態(tài)度在以前中國被其他國家孤立的時候可以理解。但是現(xiàn)在形勢已經(jīng)完全改變了,因為現(xiàn)在中國已經(jīng)熟悉了外部世界,并且在國際法院、國際海洋法法庭和國際常設(shè)仲裁法院都有中國籍法官。而且,東海海域劃界問題不像南海爭端,后者涉及六方的重疊主張?zhí)^復(fù)雜,很難通過司法程序加以解決。如果中日兩國不能在爭議海域的范圍或者共同開發(fā)和合作開發(fā)之間的區(qū)別問題上達成共識,那么堅持共同開發(fā)模式似乎也缺乏充分的理由。東海上清楚劃定的海域分界線將更有助于中日雙方在科學(xué)研究、環(huán)境保護和其他領(lǐng)域的合作。漁業(yè)區(qū)中針對第三國船舶的違法捕魚或其他違法活動的潛在的管轄權(quán)沖突問題也自然得以解決。顯然,中日雙方需要通過新的途徑解決兩國之間的法律爭端。

TABLE 1

TABLE 2

(中譯、責任編輯:江家棟)

*龔迎春,外交學(xué)院國際法系副教授,法學(xué)博士。電子郵箱:gyc@cfau.edu.cn。