□馬思睿

2 008年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第十六條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！边@一規(guī)定明確了國(guó)家檔案館開(kāi)展政府公開(kāi)信息服務(wù)這一新職能。一年多來(lái)，各地國(guó)家檔案館普遍設(shè)立政府公開(kāi)信息查閱點(diǎn)，開(kāi)展相關(guān)服務(wù)。然而，對(duì)江蘇省若干城市的調(diào)查訪問(wèn)結(jié)果說(shuō)明，這項(xiàng)旨在保障公民權(quán)利的舉措實(shí)施效果并不十分理想。

1 .利用率現(xiàn)狀及其成因分析

筆者通過(guò)實(shí)地考察和訪談了解到，某市檔案館雖然依照《條例》要求設(shè)立了政府公開(kāi)信息查閱點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，查閱手續(xù)亦較為簡(jiǎn)便，但在一年多的時(shí)間內(nèi)幾乎無(wú)人問(wèn)津。查閱點(diǎn)工作人員對(duì)于筆者的造訪感到意外，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也坦承，若非工作需要，自己恐怕也不會(huì)主動(dòng)查閱“政府信息”。問(wèn)卷調(diào)查顯示①，公民對(duì)國(guó)家檔案館內(nèi)設(shè)政府公開(kāi)信息查閱點(diǎn)幾乎不了解。被調(diào)查者中，雖然有近70%知道檔案館對(duì)全體公民開(kāi)放，但仍有相當(dāng)多的公民認(rèn)為檔案館僅為政府部門(mén)服務(wù)。同時(shí)，去過(guò)檔案館的僅占14%，且?guī)缀鯚o(wú)人旨在查閱政府信息。剩余86%中，不清楚檔案館職能的人占68.3%，而另有20%認(rèn)為檔案館僅有歷史檔案，并不提供政府信息查閱服務(wù)。在公眾心目中，檔案館仍然是一個(gè)為少數(shù)群體提供有關(guān)歷史研究和政治性服務(wù)的單位。

查閱點(diǎn)利用率不高使得政府公開(kāi)信息服務(wù)流于形式，造成了負(fù)有公開(kāi)信息責(zé)任的各單位的資源浪費(fèi)，削弱了檔案館已開(kāi)展工作之成效，也沒(méi)能產(chǎn)生本應(yīng)具有的良好社會(huì)效益。其主要成因可從公民的需求狀況和檔案館的服務(wù)水平兩方面分析。

1.1 公民的需求總體偏低

（1）公民的信息意識(shí)淡薄

公民信息意識(shí)發(fā)展水平對(duì)于其信息需求的產(chǎn)生具有決定性影響。然而目前，普通公民的信息意識(shí)并不強(qiáng)。受訪者中，表示“經(jīng)常需要”政府信息的僅占5.7%，“有時(shí)需要”占25.3%，“偶爾需要”占31.7%，其余為“不需要”（37.3%）。從訪談結(jié)果看，所謂“需要”多由工作引發(fā)，而非公民主動(dòng)產(chǎn)生。這種“不需要”的狀態(tài)并不意味著需求已被滿(mǎn)足，相反，僅有19.4%的人對(duì)政府信息公開(kāi)程度表示“滿(mǎn)意”，46.2%認(rèn)為“一般”，仍有34.4%給出了“低”的評(píng)價(jià)。

以上情況可作兩方面理解。首先，主動(dòng)需求不足說(shuō)明公民信息意識(shí)依然淡薄，缺乏獲取和利用信息的愿望和能力。在此條件下，檔案館提供的服務(wù)似乎“高于”公民需求水平，造成了資源閑置和浪費(fèi)。然而，另一方面，與消極需求伴生的消極評(píng)價(jià)說(shuō)明，政府提供的服務(wù)事實(shí)上不能滿(mǎn)足公民的需求。因此，“不需要”狀態(tài)之實(shí)質(zhì)是“不需要通常提供的這些信息”，真實(shí)需要的，卻無(wú)從查找。由于信息需求并非基本生活需要，且普通公民缺乏一定信息素養(yǎng)，即使需要已經(jīng)產(chǎn)生，也易于受條件所限而放棄，形成被壓抑的潛在需求，引起不滿(mǎn)情緒。

（2）公民的權(quán)利意識(shí)模糊

《條例》是國(guó)家檔案館開(kāi)展政府公開(kāi)信息服務(wù)的法律依據(jù)，也是政府信息公開(kāi)工作全面開(kāi)展的法律基礎(chǔ)，更是公民“知情權(quán)”的法律保障。雖然我國(guó)法律沒(méi)有明確提出知情權(quán)概念②，但《條例》的立法理念和原則已較《檔案法》和《保密法》有了根本性轉(zhuǎn)變。為保證公民有效地參與政治過(guò)程，必須使其能夠接觸并獲得政府管理方面的信息，并監(jiān)督政府不濫用自由裁量權(quán)，“建立以知情權(quán)為基礎(chǔ)的政府信息公開(kāi)制度”。同時(shí)，知情權(quán)不僅意味著“接受信息”，還包括“獲得信息”③。相較而言，后者更具特殊的重要意義：保證公民積極主動(dòng)地尋求信息的權(quán)利，知情權(quán)才能發(fā)揮其最大效益?！稐l例》的頒布即是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)之重要舉措。

然而，《條例》似乎并沒(méi)有受到公民的充分關(guān)注：近一半（48.7%）受訪者對(duì)《條例》沒(méi)有認(rèn)識(shí)，34.4%表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)，僅有16.9%表示對(duì)《條例》有所了解。雖然有61.7%的人知道作為公民有權(quán)申請(qǐng)查看政府沒(méi)有主動(dòng)公開(kāi)的信息，但63.3%依然完全不了解申請(qǐng)信息公開(kāi)的方法和程序。這說(shuō)明公民并未真正認(rèn)識(shí)自身“獲得信息”的權(quán)利。并且，即使是在被動(dòng)“接受信息”方面，公民也不了解哪些平臺(tái)可以最大限度地滿(mǎn)足自身需要：71%的公民認(rèn)為所在城市有行政服務(wù)中心④；相對(duì)于檔案館，82.2%的人都更加愿意選擇圖書(shū)館作為查閱政府信息的平臺(tái)。然而事實(shí)上，提供政府信息查閱并非行政服務(wù)中心之主要職責(zé)，其在辦理行政審批之余，兼顧政府信息服務(wù)，主要為滿(mǎn)足行政審批需要；雖然圖書(shū)館理論上也是法定查閱平臺(tái)，但在問(wèn)卷發(fā)放與回收期間，當(dāng)?shù)貓D書(shū)館并未開(kāi)展政府公開(kāi)信息服務(wù)。上述事實(shí)和數(shù)據(jù)的反差說(shuō)明了公民對(duì)于行使“接受信息”權(quán)利的實(shí)體平臺(tái)亦不甚了解。

總體上，公民對(duì)于“接受”和“獲取”政府信息的途徑無(wú)清晰認(rèn)知，雖有“知情權(quán)”概念，卻無(wú)明確權(quán)利意識(shí)。作為“信息時(shí)代的首要人權(quán)”⑤，知情權(quán)似乎與公民的生活若即若離。同時(shí)，由于保障公民知情權(quán)的義務(wù)主體是政府部門(mén)，其特殊性決定了在一般情況下，公民很難知曉某條政府信息未被獲知是因其“不存在”還是“不公開(kāi)”；對(duì)于“不公開(kāi)”的信息，也無(wú)法驗(yàn)證其是否處于保密狀態(tài)。換言之，公民無(wú)法了解知情權(quán)是否受到侵害，因而難以產(chǎn)生具體維權(quán)行為。

事實(shí)上，公民的權(quán)利意識(shí)和信息意識(shí)在影響公民獲取政府信息方面是相輔相成的，任何一個(gè)意識(shí)的培養(yǎng)和成長(zhǎng)都有助于另一個(gè)意識(shí)的發(fā)展；反之，信息意識(shí)的淡漠使得信息權(quán)利未受到充分關(guān)注。公民對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式幾乎不了解，表現(xiàn)出的信息需求總體不足。當(dāng)政府積極表態(tài)實(shí)施轉(zhuǎn)型，當(dāng)學(xué)術(shù)界深入分析《條例》的意義時(shí)，這個(gè)本應(yīng)由公民主導(dǎo)的活動(dòng)并沒(méi)有引起足夠廣泛的參與。

1.2 檔案館服務(wù)有待完善

（1）宣傳力度不夠

檔案館通常位于政府大院內(nèi)，這一點(diǎn)本是檔案館提供政府公開(kāi)信息服務(wù)的優(yōu)勢(shì)：地理位置接近、文件運(yùn)動(dòng)的連續(xù)性，均有利于檔案館利用與文件和檔案的“天然聯(lián)系”，拓展職能，開(kāi)展政府信息服務(wù)。然而，問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果說(shuō)明⑥，政府辦公區(qū)的圍墻不僅是公眾與檔案館之間的物理屏障，更造成了一種心理障礙。同時(shí)，檔案館歷史上主要服務(wù)于政府部門(mén)，其公共性未被社會(huì)充分認(rèn)可，使得其開(kāi)展信息服務(wù)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮。一道圍墻，不僅使檔案館在現(xiàn)實(shí)中難以親近，也將其形象定格在了歷史的時(shí)空，“天然的優(yōu)勢(shì)”就這樣變成了“天然的劣勢(shì)”。

這種“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”的狀態(tài)是檔案館政府公開(kāi)信息查閱點(diǎn)利用率低的直接原因。由于其所做工作并不為人所知，即使投入很多亦只能孤芳自賞，不僅削弱了檔案館進(jìn)一步改進(jìn)工作的積極性，也影響了其社會(huì)形象。

（2）職能范圍局限

雖然各地檔案館政府公開(kāi)信息查閱點(diǎn)都已依照《條例》要求建立，但其在業(yè)務(wù)方面并無(wú)深入拓展，且相對(duì)于其它利用平臺(tái)，如政府網(wǎng)站、行政機(jī)關(guān)、行政服務(wù)中心、圖書(shū)館等，缺乏明顯優(yōu)勢(shì)。

首先，網(wǎng)絡(luò)的普及使得包括檔案館在內(nèi)的各實(shí)體平臺(tái)利用率大大降低。只有在公民沒(méi)有條件或能力使用網(wǎng)絡(luò)、需要證明服務(wù)或牽涉到歷史資料時(shí)，檔案館才能發(fā)揮特殊作用。

第二，各行政機(jī)關(guān)可以對(duì)本部門(mén)公開(kāi)的信息進(jìn)行解讀，也可以受理依申請(qǐng)公開(kāi)的要求。但檔案館無(wú)此權(quán)利，也不能對(duì)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息做任何解釋。

第三，行政審批（服務(wù)）中心利用政府網(wǎng)站提供的是有針對(duì)性的政府信息，一般為滿(mǎn)足行政審批需求，成效明顯。檔案館信息服務(wù)難以產(chǎn)生如此立竿見(jiàn)影的效果。

第四，圖書(shū)館在友好性方面具有壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)。檔案館不僅地理位置不如其優(yōu)越，親和力更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及。

上述劣勢(shì)使得檔案館在公民優(yōu)先考慮的信息獲取途徑排序中，處于相對(duì)落后狀態(tài)⑦。

（3）服務(wù)水平不高

目前，檔案館所能提供的只是將原有部分檔案服務(wù)延伸到政府公開(kāi)信息領(lǐng)域。而即使是在這一最基礎(chǔ)層面，其服務(wù)依然存在以下問(wèn)題：

第一，基礎(chǔ)工作不完善。檔案柜徒有其表，計(jì)算機(jī)不能聯(lián)網(wǎng)等情況在很多地區(qū)依然存在。個(gè)別檔案館還存在指南更新不及時(shí)、目錄編制不齊全、年度報(bào)告編制不規(guī)范等問(wèn)題。

第二，檢索工具落后，服務(wù)內(nèi)容單一。公民提出的信息需求往往基于文件內(nèi)容，而檔案館所用檢索工具不能滿(mǎn)足基于內(nèi)容的檢索，通常情況下，僅能依靠人工檢索，效率不高。除載體轉(zhuǎn)換、蓋章證明之外，檔案館不能對(duì)政府信息進(jìn)行任何形式的加工和增值。

第三，人員配置不到位?？紤]到利用率不高的現(xiàn)狀，絕大多數(shù)查閱點(diǎn)服務(wù)人員為兼職。服務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高，只有部分接收過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，不能有效協(xié)助查閱者提高查全率與查準(zhǔn)率。

第四，電子文件管理缺失。電子文件管理水平影響著文件檢索效率等利用者最關(guān)注的因素。然而，檔案館文件服務(wù)依然沒(méi)有跳出傳統(tǒng)載體的框架，數(shù)據(jù)庫(kù)有待完善。與電子文件相關(guān)的各方面問(wèn)題尚待研究。

第五，信息資源不足。檔案館查閱點(diǎn)信息的來(lái)源掌握在政府各部門(mén)手中。各部門(mén)保密審查不規(guī)范、文件報(bào)送不及時(shí)等政府信息公開(kāi)工作全局中存在的問(wèn)題都直接影響了檔案館提供利用的水平。受職能和行政關(guān)系局限，檔案館無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)查閱點(diǎn)信息的前端控制，難以保證信息資源的數(shù)量和質(zhì)量。因此，無(wú)法提供公民真正“需要”的信息成為檔案館力不從心且無(wú)可奈何之所在。

1.3 利用率偏低原因小結(jié)

公民信息意識(shí)和權(quán)利意識(shí)薄弱阻礙了其對(duì)政府信息需求的產(chǎn)生，削弱了檔案館已開(kāi)展工作的成效。然而，檔案館服務(wù)并非“高于”公民需求，而是沒(méi)有針對(duì)需求提供有效的服務(wù)。無(wú)論是客觀上缺乏信息資源，亦或主觀上檢索效率低下，其結(jié)果均不能滿(mǎn)足公民需求。同時(shí)，由于公民沒(méi)有積極表達(dá)自己的需要，也未能給檔案館造成改進(jìn)工作的壓力。由此，閑置的服務(wù)和未滿(mǎn)足的需要之間形成了惡性循環(huán)，使得檔案館查閱點(diǎn)利用率總體偏低。

結(jié)合檔案館工作中存在的問(wèn)題，或能得出公民產(chǎn)生消極評(píng)價(jià)的又一原因。公民在嘗試了檔案館查閱平臺(tái)之后，可能得到滿(mǎn)意的結(jié)果，卻也不能排除受上述問(wèn)題影響而產(chǎn)生的個(gè)別消極經(jīng)驗(yàn)。這種經(jīng)驗(yàn)一經(jīng)傳播，恰與大多數(shù)人對(duì)檔案館的傳統(tǒng)印象吻合，強(qiáng)大的群體思維定勢(shì)逐漸形成，表現(xiàn)出消極態(tài)度和評(píng)價(jià)。

此種思維定勢(shì)對(duì)于實(shí)際需求之產(chǎn)生具有極為強(qiáng)大的遏制作用。公民對(duì)檔案館可能提供的服務(wù)沒(méi)有信心時(shí)，不會(huì)考慮將想法付諸行動(dòng)。檔案部門(mén)既已面對(duì)需求冷淡的服務(wù)對(duì)象，目前也未能采取有效形式激發(fā)其潛在需求。

2 .改進(jìn)措施與對(duì)策

必須承認(rèn)，政府信息公開(kāi)工作中存在的諸多問(wèn)題僅依靠檔案館自身力量是不能全部解決的。政府信息的保密審查和報(bào)送機(jī)制需要政府部門(mén)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制；而公民相關(guān)意識(shí)之培養(yǎng)則需依靠全社會(huì)的長(zhǎng)期努力。

但檔案館開(kāi)展政府公開(kāi)信息服務(wù)并非沒(méi)有優(yōu)勢(shì)：就目前狀況而言，圖書(shū)館開(kāi)展文件服務(wù)依然面臨較大的技術(shù)障礙，其與政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系較檔案館而言更加疏遠(yuǎn)，受行政關(guān)系限制，難以解決文件接收和解讀的問(wèn)題；行政機(jī)關(guān)一般不具有直接面向社會(huì)的信息查閱接待服務(wù)，且較檔案館更加難以接近；行政服務(wù)中心開(kāi)展的信息服務(wù)主要圍繞其自身業(yè)務(wù)工作，以便于審批為重點(diǎn)，不關(guān)注信息服務(wù)本身的廣度和深度；網(wǎng)絡(luò)雖然便捷，卻不能滿(mǎn)足不同處境的需求者對(duì)于政府信息不同層次的需求，也不能完全代替人際接觸產(chǎn)生的心理安慰效果。另外，實(shí)體平臺(tái)建設(shè)不僅旨在為公民提供一種查閱途徑，更代表了政府服務(wù)公民的姿態(tài)，其意義更加深遠(yuǎn)，作用效果與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)亦不能等同。以上各平臺(tái)的不足之處，恰可成為檔案館改進(jìn)工作的方向。檔案館具備作為公民與政府間接口的良好先決條件。比如文件服務(wù)原本即為檔案館專(zhuān)長(zhǎng)所在，其與政府機(jī)關(guān)聯(lián)系緊密、熟悉政府部門(mén)的職能分工、檔案與文件的天然聯(lián)系等優(yōu)勢(shì)，都是其他平臺(tái)無(wú)法比擬的。同時(shí)，這種優(yōu)勢(shì)也受到了社會(huì)的認(rèn)可：?jiǎn)柧碚{(diào)查顯示，選擇“更愿意去檔案館”的人（17.8%）給出的理由均強(qiáng)調(diào)了檔案館文件的“權(quán)威性、完整性”。

在此，筆者提出一些檔案館可能有所作為的方向：1.增強(qiáng)檔案館的公共性，設(shè)法拆除民眾與檔案館之間心理上的“圍墻”。具體方法可以是多樣的，如舉辦展覽、開(kāi)展咨詢(xún)服務(wù)、參與社區(qū)文化活動(dòng)等，核心在于充分發(fā)揮檔案館的服務(wù)功能，改變公眾對(duì)檔案館“不可親近”之成見(jiàn)。2.在政府信息服務(wù)中提出建議，擴(kuò)大作為空間。如，不僅提供主動(dòng)公開(kāi)的文件，同時(shí)接受公民要求被動(dòng)公開(kāi)信息的申請(qǐng)；幫助申請(qǐng)人準(zhǔn)確描述所需信息；指導(dǎo)申請(qǐng)人或受其委托向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)等。3.加強(qiáng)對(duì)電子文件管理的研究，建立現(xiàn)行文件和政府網(wǎng)站信息數(shù)據(jù)庫(kù)，用文件管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)為電子文件管理提供科學(xué)方案。4.提高網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)水平，借鑒網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的做法，如個(gè)人RSS訂閱服務(wù)等，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為公民提供個(gè)性化的政府信息。

總之，改進(jìn)工作是檔案館提高查閱點(diǎn)利用率，改善社會(huì)形象的根本所在。宣傳是一種不可或缺的表現(xiàn)方式，然而缺少了完善的服務(wù)作為依托，宣傳只是曇花一現(xiàn)。兩者結(jié)合，以宣傳激發(fā)公民的潛在需求，用服務(wù)滿(mǎn)足公民的實(shí)際需要，檔案館查閱點(diǎn)利用率的提高將會(huì)水到渠成。

*本文是國(guó)家教育部2009年大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目“政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀及其推進(jìn)策略——以江蘇省為例”（立項(xiàng)編號(hào)：57315903）的研究成果，指導(dǎo)教師：周毅教授。

注釋?zhuān)?/p>

①調(diào)查對(duì)象以城鎮(zhèn)居民為主，共發(fā)放360份，回收325份，有效問(wèn)卷249份，問(wèn)卷有效回收率為69.17%。

②這里指“知悉官方有關(guān)情況的權(quán)利”。張慶福、呂艷濱：《論知情權(quán)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期:106頁(yè)。

③張明杰：《開(kāi)放的政府》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年10月:84,87頁(yè)。

④在發(fā)放問(wèn)卷的地點(diǎn)，行政服務(wù)中心事實(shí)上是存在的。

⑤高紅霞、柳海濱：《從信息時(shí)代公民知情權(quán)的保護(hù)看政務(wù)公開(kāi)》，《行政與法》2001年第6期：27頁(yè)。

⑥參見(jiàn)“1.現(xiàn)狀及成因分析”。

⑦問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，檔案館落后于網(wǎng)絡(luò)、圖書(shū)館、行政服務(wù)中心。

①《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》

②張明杰：《開(kāi)放的政府》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年10月

③向佐群：《政府信息公開(kāi)制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007年3月1日

④范并思：《信息獲取權(quán)利:政府信息公開(kāi)的法理基礎(chǔ)》，《圖書(shū)情報(bào)工作網(wǎng)刊》2008年第5期

⑤張慶福、呂艷濱：《論知情權(quán)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期

⑥高紅霞、柳海濱：《從信息時(shí)代公民知情權(quán)的保護(hù)看政務(wù)公開(kāi)》，《行政與法》2001年第6期

⑦孫軍：《政府信息公開(kāi)基本原則的落實(shí)障礙》，http://qkzz.net/magazine/1002-1051/2007/11/2 305710.htm