劉小冰,張 琳

(南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院,江蘇南京 210009)

無立法權(quán)區(qū)域民意的立法表達(dá)
——以地方性法規(guī)為分析對象

劉小冰,張 琳

(南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院,江蘇南京 210009)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,無立法權(quán)區(qū)域民意的立法表達(dá)已成為一個(gè)重要話題和現(xiàn)實(shí)難題。有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)除了通過公開征求意見、召開座談會、聽證會等形式外,還應(yīng)克服部門利益立法、立法信息不對稱等弊端,暢通無立法權(quán)區(qū)域民意的上達(dá)通道、豐富民眾獲取立法信息的路徑。

無立法權(quán)區(qū)域;民意;立法表達(dá)

根據(jù)《立法法》的規(guī)定,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī);省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以制定地方規(guī)章。以此為標(biāo)準(zhǔn),我們可以將我國地方各行政區(qū)域劃分為有立法權(quán)區(qū)域和無立法權(quán)區(qū)域。目前,無論是地域面積還是人口數(shù)量,無立法權(quán)區(qū)域在我國都大量地存在。①以江蘇為例,江蘇依法擁有立法權(quán)的省轄市分別為南京、蘇州、無錫、徐州,其余市縣區(qū)鄉(xiāng)皆無立法權(quán)。據(jù)此,江蘇有立法權(quán)區(qū)域的總面積約3萬平方公里,人口約2675萬;而無立法權(quán)區(qū)域總面積約7萬平方公里,人口約4719萬。

民意產(chǎn)生法,正確集中起來且通過制度形式表達(dá)出來的民意就是法。但在現(xiàn)行立法體制下,絕大多數(shù)民意機(jī)關(guān)都沒有立法權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,無立法權(quán)區(qū)域民意的立法表達(dá)成為一個(gè)重要話題和現(xiàn)實(shí)難題。以江蘇為例,很多無立法權(quán)區(qū)域內(nèi)的事項(xiàng)都急需立法保護(hù):湖泊類的如固城湖、陽澄湖、瘦西湖、洪澤湖;自然保護(hù)區(qū)類的如長江豚類自然保護(hù)區(qū)、大豐麋鹿國家級自然保護(hù)區(qū);風(fēng)景名勝區(qū)類的如狼山風(fēng)景名勝區(qū)、古運(yùn)河——黃河風(fēng)光帶風(fēng)景名勝區(qū);傳統(tǒng)工藝美術(shù)類的如手工織造云錦、蘇繡、漆器、紫砂等。但在現(xiàn)行立法體制下,上述對象的立法保護(hù)都處于真空狀態(tài)。

從法理上說,有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)時(shí)通過公開征求意見、召開座談會、聽證會、論證會等形式,也能在一定程度上反映無立法權(quán)區(qū)域的民意。在極個(gè)別情況下,也會為無立法權(quán)區(qū)域制定相應(yīng)的地方立法。②例如,2007年,江蘇省第十屆人大常委會通過并施行了《江蘇省云臺山風(fēng)景名勝區(qū)條例》。在全國,省級立法機(jī)關(guān)為無立法權(quán)區(qū)域直接立法的例子非常稀少,但確實(shí)是一個(gè)立法方向。除此之外,“無立法權(quán)區(qū)域”民意的立法表達(dá)還應(yīng)注意以下幾個(gè)主要方面:

一、克服部門利益立法的弊端,暢通無立法權(quán)區(qū)域民意的上達(dá)通道

人大是立法機(jī)關(guān),但授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法或授權(quán)行政部門起草法案已成為一種慣例。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國地方政府及地方政府部門掌握了80%的法案起草權(quán)。即便是人大主持的立法,在提出項(xiàng)目、擬定草案等過程中,也往往由地方政府部門主導(dǎo)完成。雖然表面來看,地方性法規(guī)在起草時(shí)由該行政區(qū)域的地方政府進(jìn)行立法說明,但實(shí)際上,這些立法在很大程度上反映了政府部門的利益和意志。這極有可能使政府部門非常便利地在草案甚至在法規(guī)中擴(kuò)充自己的權(quán)力,爭管轄、爭審批、爭發(fā)證、爭收費(fèi)、爭處罰、爭經(jīng)費(fèi),對自身責(zé)任和義務(wù)則輕描淡寫。這種做法的直接后果就是一些地方性法規(guī)帶有比較濃厚的政府部門利益色彩,對無立法權(quán)區(qū)域的民意沒有什么反映或反映不夠。因此,要提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量,就必須克服部門利益立法的弊端,暢通無立法權(quán)區(qū)域民意的上達(dá)通道。

第一,充分發(fā)揮人大代表的作用。目前,民意反映的制度路徑還是人大代表間接反映這種方式。①四川省德陽市羅江縣人大代表李國喜因在全國率先成立專職人大代表工作室而受到廣泛關(guān)注,此事被稱為“民主憲政探索的一種有益嘗試”。但遺憾的是:2010年8月23日提請全國人大常委會審議的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案(草案)》明確規(guī)定,代表不得設(shè)個(gè)人工作室,同時(shí)還建議增加規(guī)定“代表不脫離各自生產(chǎn)和工作崗位”。這使羅江縣的試驗(yàn)不得不戛然而止。我們認(rèn)為,人大代表直接為選民服務(wù),是憲政的應(yīng)有之義。因此,這種修法涉嫌違憲,反映了最高立法機(jī)關(guān)偏好間接接納民意的基本理念。從實(shí)踐來看,農(nóng)民、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員、下崗人員、城市外來人口、貧困人口、老年人等弱勢群體的權(quán)益最需要立法保護(hù)。但在關(guān)乎其切身利益的相關(guān)立法決策中,他們往往無法有效保護(hù)自己的利益,甚至處于集體失語狀態(tài)。相對而言,通過發(fā)揮無立法權(quán)區(qū)域人大代表的作用,能夠?qū)⑦@些群體的聲音充分反映出來。因此,現(xiàn)在必須采取競選、述職等強(qiáng)化責(zé)任的方式,從制度上保證人大代表做好民眾的“代言人”,加強(qiáng)與選民之間的聯(lián)系,使立法機(jī)關(guān)真正成為民意機(jī)關(guān)。一方面,要加強(qiáng)人大代表與選民和選舉單位的聯(lián)系,深入基層、了解民意?，F(xiàn)階段人大代表聯(lián)系選民的方式主要有走訪、通訊聯(lián)系、代表接待日、同選民見面以及視察、調(diào)查和檢查等。為使聯(lián)系工作取得實(shí)效,應(yīng)確保將現(xiàn)有的聯(lián)系方式落到實(shí)處。為了減少走過場的現(xiàn)象,可以對人大代表與選民的聯(lián)系在某種程度上予以量化,對人大代表聯(lián)系選民的時(shí)間、次數(shù)等作出強(qiáng)制性規(guī)定,將人大代表與選民的聯(lián)系經(jīng)常化、明確化。例如,可以適當(dāng)增加走訪或同選民見面的頻率,將“不定期地深入到選民或選舉單位中了解情況”變?yōu)槎ㄆ谧咴L,把“一年中有目的的與一些選民見一兩次面”變?yōu)橐园肽昊蛘呒径?、月為單位。另一方?要充分重視縣鄉(xiāng)級基層人大及人大代表的意見。在以往地方性法規(guī)的立法實(shí)踐中,基層人大及人大代表的意見沒有受到應(yīng)有的重視,上級人大很少征求基層人大及人大代表的意見,某些應(yīng)景式的征求意見也顯得時(shí)間倉促,導(dǎo)致基層人大及人大代表根本無法在時(shí)間和空間上廣泛征求民意,只能召集相關(guān)的幾個(gè)部門進(jìn)行討論,再把這些意見綜合起來反饋給上級人大,無法保證意見質(zhì)量。這種長期的習(xí)慣做法養(yǎng)成的路徑依賴是:無立法權(quán)區(qū)域的基層人大及人大代表對地方性法規(guī)的立法過程漠不關(guān)心。民意,就在這種“零和博弈”式的游戲中被浪費(fèi)和拋棄。實(shí)際上,無立法權(quán)區(qū)域人大代表的方方面面與民眾的聯(lián)系相對來說較為緊密。因此,在制定地方性法規(guī)時(shí),建議邀請區(qū)縣人大及人大代表參與立法調(diào)研、座談等活動(dòng),透過他們來傾聽民眾的聲音、收集民眾的意見。只有這樣,我國目前數(shù)量龐大的基層人大代表隊(duì)伍才能真正反映民意。

第二,引入立法前論證機(jī)制,防止部門利益侵犯人民利益。當(dāng)前,地方性法規(guī)制定過程中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是:一些迫切需要立法的項(xiàng)目遲遲“難產(chǎn)”,另一些無須立法或應(yīng)暫緩立項(xiàng)的立法卻占用了有限的立法資源。因此,在地方性法規(guī)制定過程中,應(yīng)引入立法前論證機(jī)制。這一制度的實(shí)質(zhì)是把住立法項(xiàng)目的入口,對預(yù)立項(xiàng)目進(jìn)行審查和篩選,把真正符合條件的立法項(xiàng)目納入立法規(guī)劃之中,在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各個(gè)要素具備的前提下適時(shí)啟動(dòng)立法項(xiàng)目。[3]據(jù)此,政府各行政部門報(bào)送的立法項(xiàng)目就需要統(tǒng)一經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審查和篩選,這有利于堅(jiān)持和強(qiáng)化人大的立法主體地位,確保人大能對哪些領(lǐng)域真正急需出臺法規(guī)、法規(guī)的制定目的是否合乎人民利益等作出獨(dú)立判斷,防止少數(shù)部門在“不純的立法動(dòng)機(jī)”下提出立法動(dòng)議,從而提高地方立法的目的正當(dāng)性。

第三,建立全方位、立體式的民意上達(dá)制度。在制定地方性法規(guī)過程中,可以采取多種形式反映無立法權(quán)區(qū)域的民意:必須征求無立法權(quán)區(qū)域的人大代表(至少是省級人大代表)的意見和建議;向職能部門書面征詢意見時(shí),應(yīng)以郵件的形式把征求意見草案直接發(fā)給被征詢對象,限時(shí)要求以書面形式反饋;組織有關(guān)利益方召開座談會,面對面就法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行探討,征求各方意見;邀請民眾旁聽有關(guān)會議,包括座談會、立法聽證會等,或者借用電視電話會議的形式,在各地設(shè)立分會場,進(jìn)行現(xiàn)場互動(dòng),以擴(kuò)大基層參與人數(shù)和參與質(zhì)量;通過新聞媒體向社會公開法規(guī)草案或就某些主要問題進(jìn)行問卷調(diào)查;重視網(wǎng)站建設(shè),設(shè)立網(wǎng)絡(luò)意見箱、對本行政區(qū)域有實(shí)際意義的問題開設(shè)論壇、開辟參與地方立法專欄等,廣泛吸納民意,給立法機(jī)關(guān)提供有價(jià)值的意見和建議。

二、克服立法信息不對稱的弊端,豐富民眾獲取立法信息的渠道

民眾表達(dá)自己的立法意愿,前提條件是及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地獲取各種立法信息。目前,立法機(jī)關(guān)在公開征求立法計(jì)劃意見時(shí),多數(shù)地方只有立法計(jì)劃(征求意見稿)的法規(guī)名稱,有的地方只發(fā)一個(gè)公開征集立法項(xiàng)目的公告。法規(guī)草案征求意見時(shí),很多時(shí)候只公布法規(guī)草案條文。面對如此簡單的信息,要民眾表達(dá)意愿,其難度可想而知。因此,要提高地方性法規(guī)立法質(zhì)量,就必須克服立法信息不對稱的弊端,豐富民眾獲取立法信息的渠道。

第一,加大立法信息的公布力度。立法計(jì)劃公開征求意見時(shí),對立法計(jì)劃的法規(guī)名稱、立法依據(jù)、立法背景和爭議的主要問題等內(nèi)容都要作一定的介紹;除此之外,對立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限也要簡單介紹,避免有些民眾提出超越立法權(quán)限范圍的項(xiàng)目。法規(guī)草案公開征求意見時(shí),不僅要公開法規(guī)草案,還應(yīng)當(dāng)盡可能地公開草案的說明、重要條款的注釋以及地方立法送審稿形成經(jīng)過、社會各界以及相關(guān)國家機(jī)關(guān)的意見、分歧等。法規(guī)公布時(shí),不僅要公布法規(guī)的文本,還要公開立法會議的議事記錄,包括每個(gè)代表的全部發(fā)言記錄。

第二,選擇發(fā)布立法信息的合適媒體。在信息發(fā)布媒體的選擇上,要根據(jù)信息需求者的具體情況,作出有針對性的安排,保證不同階層的民眾都能夠快速而準(zhǔn)確地接收到立法信息,為民意的充分表達(dá)奠定必要的基礎(chǔ)。例如,立法機(jī)關(guān)公布立法信息大多通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介,這很容易使相當(dāng)一部分與這些媒介沒有接觸或接觸不多的群體遠(yuǎn)離參與立法討論的平臺,而這類人群往往是處于社會基層的民眾。因此,在農(nóng)村,應(yīng)該最大化地利用手機(jī)等現(xiàn)代化通訊手段?，F(xiàn)在,網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村還不是很普遍,但手機(jī)、電視、廣播等很普及。一些與農(nóng)民有切身利益的立法需要征求意見和建議時(shí),應(yīng)該善于利用這些平臺。

第三,必須注意立法的世俗化問題。立法的過程實(shí)際上是一個(gè)普適性原則不斷世俗化的過程。因此,立法應(yīng)該注意調(diào)動(dòng)民眾表達(dá)意愿的積極性,擴(kuò)大立法公開的范圍,讓民眾有更多的機(jī)會參與立法,近距離了解立法、親近立法。例如,各種公開的立法信息應(yīng)盡量使用通俗的語言,太學(xué)術(shù)化、抽象化的詞匯只會使民眾與法律過程漸行漸遠(yuǎn)。因此,地方立法的立法語言必須易于讓民眾理解和掌握;當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄉ婕疤囟ǖ娜后w時(shí),才可使用該特定人群所通曉的專業(yè)術(shù)語;如果在事關(guān)普通群眾的立法中必須使用專業(yè)術(shù)語,則應(yīng)有專門的條文進(jìn)行解釋。

三、克服孤家寡人式的立法弊端,聚攏無立法權(quán)區(qū)域的“立法同道”

現(xiàn)在的許多立法是孤家寡人式的立法,或者說是卡拉OK式的立法,其最大特點(diǎn)是:立法者可以不管別人的感受,沉醉于自己所設(shè)定的場域中的種種獨(dú)角戲,而沒有使立法本身成為立法同道們進(jìn)行觀點(diǎn)碰撞、利益博弈的一種場所和一個(gè)機(jī)會。在我們看來,這種立法方式或者立法傾向非常危險(xiǎn)。因此,要提高地方性法規(guī)立法質(zhì)量,就必須克服孤家寡人立法的弊端,聚攏無立法權(quán)區(qū)域的“立法同道”。

第一,以縣級人大積極參與地方立法為龍頭,造就一支地方性法規(guī)的立法參與大軍。實(shí)際上,許多地方人士對參與制定地方性法規(guī)熱情很高,他們也有自己的一些獨(dú)到見解。因此,我們建議:雖然縣里沒有立法權(quán),但應(yīng)該建立立法聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)系人。這些人有時(shí)間、有能力,只要賦予其職能、給予一定的補(bǔ)貼,就一定能最廣泛地征求民意。在地方性法規(guī)立法規(guī)劃出臺后,可以由這些立法聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)系人去進(jìn)行調(diào)研,形成簡單的書面調(diào)研報(bào)告后提交立法小組。如此日積月累,就會形成一支關(guān)心地方性法規(guī)的立法參與大軍。

第二,廣泛吸納各方對象的意見和建議。立法時(shí)廣泛吸納各方對象的意見和建議,就能體現(xiàn)多數(shù)人的利益,集中多數(shù)人的智慧,使法規(guī)中設(shè)定的各種制度更貼近實(shí)際、更科學(xué)易行。因此,在縱向上,應(yīng)將立法民意的收集觸角由鄉(xiāng)鎮(zhèn)伸展到村和社區(qū),再到組到戶。在橫向上,應(yīng)征求方方面面的意見,包括:(1)利益各方的意見。立法主體不能是一元的,被法規(guī)所調(diào)整的對象天然是立法參與的主體。(2)律師的意見。相對于其他群體,關(guān)注實(shí)務(wù)的律師往往對立法具有敏銳的洞察力。(3)弱勢群體的意見。在以往立法中,“草根階層”的參與是最為缺乏的。在立法中,應(yīng)特別重視他們的聲音,讓他們有更多的機(jī)會表達(dá)意見和建議、參與社會管理,促進(jìn)社會的發(fā)展。(4)有關(guān)專家的意見。除法律人士以外,地方性法規(guī)應(yīng)根據(jù)所涉及的內(nèi)容,征求在某一方面比較精通并具有豐富實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士的意見。必須指出的是,廣泛吸納各方對象的意見和建議也是為了把立法過程作為宣傳動(dòng)員的過程,從立法開始就吸引民眾討論、參與,以利于民眾了解立法的意圖和宗旨、增強(qiáng)關(guān)注程度,使民眾及相關(guān)利益團(tuán)體最終形成自覺參與立法、自覺遵守法律的良好習(xí)慣,不斷壯大法律人隊(duì)伍。

第三,立法者應(yīng)嚴(yán)肅對待民意。實(shí)踐中,在將公開征集到的民眾意見提交立法決策者時(shí),經(jīng)常只有簡單的意見歸類和列舉,意見提出人也被簡稱為“有人”、“許多公民”。而對未被采納的民眾意見,也沒有及時(shí)的、必要的反饋和解釋說明,使得有些民意“石沉大海”。立法是支持和反對的聲音理性表達(dá)且得到尊重的過程,一致舉手通過的法律不一定是良法。只有將反對者的意見和建議以一種明白且理性的方式在立法中加以反映或說明,才能使立法贏得尊重(贏得反對者尊重的法律雖然不見得全部是良法,但至少證明了立法過程的民主化),才能使法律人隊(duì)伍具有存在和壯大的合理性?！?/p>

[1]胡建淼.公權(quán)力研究[M].浙江:浙江大學(xué)出版社, 2005:105.

[2]劉小冰.國家緊急權(quán)力制度研究[M].北京:法律出版社,2008:167.

[3]趙立新.“立法前論證”有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必要性[J].人大研究,2009(4):1.

責(zé)任編輯:錢國華

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1004-1605(2010)12-0074-04

劉小冰(1962-),男,江蘇高淳人,南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院教授、博士、副院長,主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué);張琳(1986-),女,江蘇溧陽人,南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院2009級碩士研究生,專業(yè)方向?yàn)閼椃▽W(xué)。