○鄭義華

制度創(chuàng)新：推進懲治和預防腐敗體系建設的利器

○鄭義華

黨的十七屆四中全會強調指出，我們必須充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，在堅決懲治腐敗的同時加大教育、監(jiān)督、改革、制度創(chuàng)新力度，更有效地預防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭新成效，同時要著力推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。全會堅持把制度創(chuàng)新擺在重要位置上,標志著我國懲治和預防腐敗體系建設進程已經進入到制度治理的新時期。在懲治和預防腐敗體系的框架中,教育要靠制度來保證，監(jiān)督要靠制度來落實，改革要靠制度來鞏固，糾風要靠制度來深化，懲治要靠制度來規(guī)范。堅持把制度建設和創(chuàng)新擺在重要位置上,對于深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭,建設社會主義法治國家，意義深遠。那么，我們應如何貫徹落實黨的十七屆四中全會精神，推進懲治和預防腐敗體系建設的制度創(chuàng)新呢？

一、推進行政法規(guī)制度建設的創(chuàng)新

健全行政法規(guī)制度,能夠切斷權力與私利聯系的紐帶。要堅持用制度管權、管事、管人,深化重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革,最大限度減少體制障礙和制度漏洞,完善防治腐敗體制機制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政審批制度創(chuàng)新,要建立科學的機制,以堵塞漏洞,減少錢權交易的機會。加快財政管理體制的創(chuàng)新,建立現代公共財政制度,使腐敗分子無法尋找財政制度上的腐敗漏洞。加快創(chuàng)新建設工程招標投標、經營性土地使用權、產權交易和政府采購四項制度的創(chuàng)新。另外,要加快制定《廉政法》,盡快修訂完善《行政監(jiān)察法》。重點研究如何貫徹落實《中國共產黨巡視工作條例(試行)》、《關于實行問責的暫行規(guī)定》、《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》。另外,對官員的教育、官員的自我教育,也應作出制度化的創(chuàng)新安排。

二、推進民主公開制度建設的創(chuàng)新

民主與公開是制度建設的靈魂。積極推進民主選舉制度創(chuàng)新,認真貫徹《選舉法》,使選舉的民主化落到實處。積極推進民主決策制度,深入調查研究,廣泛聽取意見,集體討論決定。積極推進民主監(jiān)督、管理、參與、議事制度的創(chuàng)新。推進政務信息公開方面的立法,建立政務信息公開制度。積極推行公開辦事制度、社情民意反映制度、重大事項社會公示制度和社會聽證制度。健全政務公開、廠務公開、村務公開、黨務公開等制度?？傊?民主與公開制度是人民參與政治的前提,也是民主監(jiān)督機制得以正常運行的基本條件。黨和國家的政務活動應依據法律和程序在一定范圍內公開,使黨政機關的事務和領導干部的活動置于社會和人民的監(jiān)督之下,使其形成不敢腐敗的巨大社會壓力。

三、推進黨務公開制度建設的創(chuàng)新

黨務公開是建立健全懲治和預防腐敗體系的重要環(huán)節(jié)。強化黨內監(jiān)督,必須推進黨務公開。沒有公開就沒有民主,更談不上監(jiān)督。推行黨務公開,不僅能強化事前監(jiān)督,提高黨內權力運行的透明度,避免暗箱操作,防止權力濫用和尋租,同時也暢通了廣大黨員和人民群眾的監(jiān)督渠道,能夠有效地從源頭上遏制黨內腐敗現象的發(fā)生。黨務公開有利于建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系,從而不斷提高預防腐敗的能力和水平,不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。黨務公開的力度、廣度和深度,一定程度上決定著黨內監(jiān)督的力度、廣度和深度。為了消除黨內發(fā)生的腐敗和違紀現象,必須重點加強對黨員領導干部的監(jiān)督。建國初期,鄧小平對此就給予高度重視。他從執(zhí)政黨的地位及領導方式等角度,明確提出了黨內監(jiān)督的作用是防止權力腐化。為了加強監(jiān)督與真正接受監(jiān)督,就必須使黨的下級組織和黨員可以及時地批評上級機關工作中的錯誤和缺點。隨著改革開放的不斷深入,科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的提出和推進,實行黨務公開就更加必要,也更加可行。我們要發(fā)展黨內民主,就必須實行黨務公開,對加強黨內監(jiān)督從國家制度和黨的制度上做出適當的規(guī)定,使得監(jiān)督制度建設更帶有根本性、建設性、長期性、全局性。

四、推進科學合理的監(jiān)督制度建設的創(chuàng)新

監(jiān)督是預防腐敗的關鍵環(huán)節(jié)，喪失監(jiān)督的權力必將導致腐敗，而只有嚴格的監(jiān)督才能達到有效防范的目的，從某種意義上說，監(jiān)督制度是預防腐敗的重要關口。

第一，要形成有效的監(jiān)督機制。監(jiān)督機制是監(jiān)督工作順利開展的保障，是預防腐敗的有力措施。監(jiān)督機制是否科學、合理，最主要的衡量標準就是其有效性，若所形成的監(jiān)督機制難以貫徹落實或約束能力不足，就達不到防范的目的。有效的監(jiān)督，應該是陽光下的監(jiān)督、大多數人的監(jiān)督，“公開”是其必須遵守的原則。這就涉及兩個層面的問題，一是行政行為的公開，二是監(jiān)督行為的公開。在現實工作中，單位與單位之間、單位中的不同科室之間、上級與下級之間的信息不對稱現象比較嚴重，這不但不利于監(jiān)督工作開展，還容易讓腐敗分子鉆“暗箱操作”的空子。因此，要求我們進一步推行政務公開、實現信息對稱，在增加工作透明度的同時也增強監(jiān)督工作的透明度，此舉既能保障監(jiān)督主體的權利，又能避免某些人以監(jiān)督為名妨礙正常工作。

第二，對監(jiān)督的有效性進行定期評估。定期評估的目的，是要確保監(jiān)督工作的有效開展，及時發(fā)現問題并予以解決，降低監(jiān)督失效的可能性。筆者認為，目前監(jiān)督機制難以完全貫徹落實的重要原因之一就是缺少與之相配套的評估、考核體系。既然監(jiān)督工作沒有一個衡量質量優(yōu)劣的標準，又怎么對監(jiān)督主體的監(jiān)督行為進行規(guī)范、對監(jiān)督方式進行改善呢?因此，對監(jiān)督的有效性進行定期評估是合理的、必要的，它能對監(jiān)督行為進行監(jiān)控和反饋，有利于監(jiān)督工作的順利開展。

第三，加快黨內監(jiān)督制度的創(chuàng)新。建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,推進權力運行程序化和公開透明。要加快《中國共產黨紀律處分條例(試行)》的修訂,使其更加適應新形勢下反腐敗和黨風廉政建設的客觀需要。切實執(zhí)行《黨內監(jiān)督條例》,完善巡視制度、輿論監(jiān)督制度、詢問和執(zhí)行制度、罷免或撤換制度。加快創(chuàng)新黨的民主集中制的各項制度,完善領導干部報告?zhèn)€人重大事項制度,健全情況通報與反映制度和重大決策征求意見制度,完善領導干部民主生活會制度。推行領導干部廉政承諾制、行政執(zhí)法責任制等。此外,要抑制官員生活腐化,不僅要靠體制內的監(jiān)控,還要借助民間的力量,要通過立法等途徑,完善舉報、檢查、處罰等機制,使官員的私生活置于大眾傳媒和社會公眾的全程監(jiān)控之下。最終建立一個科學合理、民主透明、公平競爭、高效嚴謹的用人機制。

五、推進黨風廉政建設責任制的創(chuàng)新

目前,問責制作為一項具有全局性、關鍵性和根本性的黨風廉政制度,也的確在向“制度化、法律化”方向發(fā)展,但問責制的制度設計還不能說已經完善了。尤其是在問責主體、客體和程序等問題的設計上,都還存在進一步完善的空間。首先是“有責必問”的實施并不徹底。其次是責任者應該追究到哪一層次不明確,問責機關的自由裁量權過大,勢必留下某些官員被問責后為復出而“跑官”的隱患,甚至不排除個別人欲借問責打擊異己的可能。最后是應當給問責雙方充分、平等的發(fā)表意見的機會,在問責程序的運行中,應當更多地關注被問責官員的權利,給他們開辟更有效的權利救濟渠道。要根據實際效果不斷地修正該項制度,以達到反腐的最佳效果。

六、推進懲治腐敗的法律制度建設的創(chuàng)新

我國反腐倡廉制度和法規(guī)建設還存在一些問題和不足，如，有些制度缺乏科學性，不夠系統(tǒng)、不夠配套，注重單體性、忽視整體性，有些制度比較滯后，待制度出臺時，某些腐敗現象已經泛濫成災、難以治理。此外對制度執(zhí)行不力，特別是對于違反制度和法規(guī)的行為在懲處時從寬、從軟，使得已有的制度和法規(guī)并沒有切實發(fā)揮作用。

腐敗發(fā)生后，應以法律的手段嚴厲懲治。也只有依法嚴懲，才能殺一儆百，有效根治。但現實情況是，腐敗分子中領導干部居多，而且有不少是高層領導干部。對他們的處理，如何體現鄧小平的“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”和“在法律面前人人平等”的法制原則，極其關鍵。對這一問題，鄧小平有明確的要求，那就是，公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵察，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。對于腐敗現象，嚴懲不是根本目的，徹底解決才是關鍵所在。因為腐敗是社會主義的大敵，它與社會主義根本不相容。如何貫徹“有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制原則，特別“在法律面前人人平等”的法制原則，排除各方面因素干擾，堅決貫徹執(zhí)行到底，是當前的重點問題。

目前我國的反腐敗法律制度更多是限定在黨內制度上，而真正屬于法律范疇內的反腐敗法律法規(guī)相對薄弱，如果黨內制度不能及時轉化為國家的法律法規(guī)，將無法增強這些制度的強制性和約束力。未來如何使黨內制度與國家法律相銜接，適時將經過實踐檢驗、適應形勢發(fā)展的黨內制度轉換為國家法律法規(guī)，增強約束力和強制力，將是反腐敗制度建設的重要方向，也是反腐敗法律法規(guī)建設和完善的關鍵。

七、推行并完善國家公務人員個人財產申報制度建設

推進制度創(chuàng)新的要求中,“官員財產申報制度”是群眾呼聲最高的。國外成功的實踐經驗已經證明,“官員財產申報制度”是反腐倡廉最為根本的制度保障,因而,被一些人認為是終極反腐制度,是反腐預警制度的核心。國家公務員個人財產申報制度也就是我們通常所說的“陽光法案”,在不少西方國家都已制定并實行?！瓣柟夥ò浮币?guī)定國家官吏不管政務官、事務官還是司法監(jiān)督官員,在擔任國家公職期間和任職屆滿時,都必須定期公開申報登記其財產,并通過檔案館向民眾公開,主動接受社會公眾的監(jiān)督。此外,財產公開申報以后,還要接受有關部門的審查,看其來源是否正當,不能說明財產來源的,則被視為“非法所得”并依法追究其法律責任。目前,我國也已經建立了財產申報制度,讓“陽光”照亮體制,使公務人員的財產及其變動情況受到社會的監(jiān)督,無疑可以在相當程度上遏制權錢交易等腐敗行為的發(fā)生。筆者認為財產申報制度有兩點要特別考慮：一是制度一定要真正落實;二是官員財產申報制度是針對官員的有形財產進行的申報,而那種由官員的地位和掌握的權力所形成的無形“特權”或“資源”,又該怎樣進一步去監(jiān)督和控制,則是創(chuàng)新和完善這項制度時需要考慮的問題。

八、推進制度建設和創(chuàng)新的具體化

在推進制度創(chuàng)新的同時，我們還應強化制度的貫徹落實。我國監(jiān)督和約束公共權力預防腐敗制度的建設有一種奇怪的現象：一方面是社會各界不斷呼吁制定反腐敗的制度，另一方面我國又是世界上擁有此類制度規(guī)定較多的國家之一，這便涉及一個問題，就是我們在制度中預設的種種監(jiān)督機制、制約機制并沒有真正發(fā)揮作用，因此，我們必須強化對反腐敗制度的貫徹落實，在反腐敗制度的貫徹落實中才能夠真正實現對公共權力的監(jiān)督與約束，從而預防腐敗現象的發(fā)生。

執(zhí)行力是制度的生命，約束力是制度的靈魂。如何保證制度可執(zhí)行、有約束，寄希望于制度執(zhí)行主體的主觀能力和水平，是不可靠、不現實的，關鍵取決于制度的具體化和可操作性。正是因為在具體化和可操作性上存在問題，導致了實踐中諸多制度形同虛設，根本起不到防治腐敗的作用。從國外反腐倡廉先進經驗來看，制度上的具體、嚴密和嚴格是其最突出、最鮮明的特點。從目前國內很多地方的反腐倡廉制度建設工作來看，普遍注重的是增加新的制度，所忽略的是對腐敗行為多發(fā)領域、易發(fā)環(huán)節(jié)監(jiān)督約束制度的細化、量化、具體化、嚴格化。因此，在建立健全反腐倡廉法規(guī)制度的過程中，我們既要及時填補防治腐敗的制度空白，更要突出制度的具體化，按照分級立規(guī)、分層執(zhí)行的原則，正確處理好抽象和具體的關系，準確把握好目標和要求的尺度，做到寬嚴相濟、具體明確。對落實到執(zhí)行層面的制度文件，必須突出細化管理、量化控制和程序化運作，及時制定具體明確的實施意見和配套辦法，消除制度“盲區(qū)”，減少制度“彈性”，增強反腐倡廉制度的針對性、實效性，防止過于原則籠統(tǒng)而導致實際操作無所適從，真正形成用制度管權、管事、管人的機制。

（作者單位 中鐵大橋局集團）

（責任編輯 劍鋒）