高志宏

(南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210093)

2008年9月以來(lái),全國(guó)掀起了新一輪的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災(zāi)和河南登封礦難等嚴(yán)重社會(huì)公共安全事件,一大批官員被追究責(zé)任,涉及范圍從處級(jí)到省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo),從地方到中央。有人為新一輪的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”拍手叫好,有學(xué)者則質(zhì)疑“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”的長(zhǎng)效性。不可否認(rèn)的是,目前我國(guó)社會(huì)各界對(duì)問(wèn)責(zé)制的認(rèn)識(shí)極其混亂,存在泛化、濫化、簡(jiǎn)單化的傾向,問(wèn)責(zé)制似乎成了一個(gè)包羅萬(wàn)象的責(zé)任體系,問(wèn)責(zé)制似乎等同于免職或者引咎辭職。從某種程度上講,“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”的刮起以及社會(huì)對(duì)問(wèn)責(zé)制的熱議是我國(guó)社會(huì)進(jìn)步、法治完善的體現(xiàn),但是,如果對(duì)問(wèn)責(zé)制度認(rèn)識(shí)不清,那么其極有可能扭曲、變形,淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴(kuò)大,甚至掩蓋更大責(zé)任的工具[1]。目前,諸多“問(wèn)題官員”復(fù)出引發(fā)的廣泛關(guān)注和普遍質(zhì)疑,已經(jīng)充分說(shuō)明全面認(rèn)識(shí)和把握問(wèn)責(zé)制的重要性。本文試圖從我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的立法和執(zhí)法實(shí)踐出發(fā),發(fā)掘我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題及根源,探尋我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的路徑選擇,以期對(duì)我國(guó)構(gòu)建科學(xué)合理的行政問(wèn)責(zé)制度有所裨益。

一、 我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐及成效

現(xiàn)代意義上的問(wèn)責(zé)制起源于西方國(guó)家,是伴隨現(xiàn)代政黨制度和議會(huì)制度產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的,主要包括議會(huì)問(wèn)責(zé)制、政黨問(wèn)責(zé)制和行政問(wèn)責(zé)制。行政問(wèn)責(zé)制作為憲政制度的一個(gè)組成部分,被認(rèn)為是制約行政權(quán)力的需要,也是建立責(zé)任政府、效能政府的需要。

2001年4月21日,國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》,標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始真正實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制。2003年“非典”以后,我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)明顯加快了步伐,中央和地方相繼出臺(tái)了一系列規(guī)定。就中央層面而言,中共中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》,國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。尤其是,2009年7月12日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》),該《暫行規(guī)定》對(duì)增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)、規(guī)范問(wèn)責(zé)行為具有重要意義。就地方層面而言,也頒布了大量地方性規(guī)定,且更加有針對(duì)性,大多直接冠以“問(wèn)責(zé)”之名。如《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》(該辦法被視為我國(guó)第一部有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的地方性規(guī)定)、《天津市人民政府行政責(zé)任問(wèn)責(zé)制試行辦法》、《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》(該辦法被視為國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)辦法)、《海南省行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》、《昆明市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行政不作為問(wèn)責(zé)辦法(試行)》,等等。尤其是,2004年11月23日浙江省出臺(tái)的《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》中規(guī)定了30種被問(wèn)責(zé)的行為,在全國(guó)率先建立“庸官問(wèn)責(zé)制”。這些法規(guī)、條例的出臺(tái),為完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制作出了有益的探索,標(biāo)志著我國(guó)解決了自“非典”以來(lái)的“有問(wèn)責(zé)之事,無(wú)問(wèn)責(zé)之法”的尷尬處境。

在行政問(wèn)責(zé)的執(zhí)法實(shí)踐層面,2003年中央免除了因防治“非典”不力的張文康衛(wèi)生部部長(zhǎng)職務(wù)、孟學(xué)農(nóng)北京市市長(zhǎng)職務(wù),被認(rèn)為“開(kāi)了中國(guó)問(wèn)責(zé)制的先河”。隨后,在全國(guó)掀起了一場(chǎng)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”,上千名各級(jí)政府官員,因隱瞞疫情或防治不力而被查處,成為我國(guó)戰(zhàn)勝“非典”危機(jī)的轉(zhuǎn)折點(diǎn),也標(biāo)志著我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的全面推行。戰(zhàn)勝“非典”危機(jī)后,我國(guó)在實(shí)踐中更廣泛、更深層次地運(yùn)用行政問(wèn)責(zé)制,對(duì)失職官員的追究力度也不斷加大,一大批官員因重大安全事故受到處罰。2008年中央開(kāi)始選擇部分省市和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn),加快實(shí)行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理制度。回顧“非典”之后6年多來(lái)的一系列問(wèn)責(zé)事件,可以看出,我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制由中央層面向地方層面輻射,次第展開(kāi),日益走向成熟;由個(gè)案走向常態(tài),公眾參與的作用逐步提高;由“權(quán)力問(wèn)責(zé)”向“法制問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變,逐漸制度化[2]。

黨的十七大提出了加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)。在我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義政治文明和健全民主法治的時(shí)代背景下,行政問(wèn)責(zé)制的建立和推行,既是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容,也是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求,還是構(gòu)建新型行政倫理,培育新型行政文化的重要途徑。尤其是通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制的建立和實(shí)踐,有助于政府樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀,促使政府官員時(shí)刻保持對(duì)生命、對(duì)權(quán)力、對(duì)人民的敬畏之心,也許這才是從根本上遏制權(quán)力濫用的有效途徑,才是行政問(wèn)責(zé)制的根本價(jià)值所在。

二、 我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題及原因

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制從“非典”危機(jī)中的“非?！迸e措逐步走向理性建制,從個(gè)案整治走向制度規(guī)范,彰顯了政治文明的進(jìn)步,極大地推進(jìn)了建立責(zé)任政府的進(jìn)程。然而,不可否認(rèn)的是,我國(guó)在行政問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建進(jìn)程中還存在諸多問(wèn)題。

首先,行政問(wèn)責(zé)制泛化、濫化與簡(jiǎn)單化傾向并存,甚至成為平息民憤的“遮羞布”。行政問(wèn)責(zé)制不是包羅萬(wàn)象的責(zé)任綜合體,而應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的內(nèi)涵和外延。但是,目前我國(guó)對(duì)行政問(wèn)責(zé)制認(rèn)識(shí)混亂,存在許多誤區(qū)。比如把問(wèn)責(zé)制與行政問(wèn)責(zé)制混同,把行政問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)化為引咎辭職等。在西方國(guó)家,官員被問(wèn)責(zé)后政治生命基本結(jié)束,而在我國(guó),問(wèn)責(zé)時(shí)就存在避重就輕的現(xiàn)象,待民怨消退后可能很快被再度異地任用。行政問(wèn)責(zé)制泛化、濫化貌似對(duì)行政問(wèn)責(zé)制價(jià)值的擴(kuò)張,實(shí)則對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的建立健全有害無(wú)益。

其次,行政問(wèn)責(zé)還沒(méi)有完成由“權(quán)力問(wèn)責(zé)”向“制度問(wèn)責(zé)”過(guò)渡,還停留在“風(fēng)暴式”、“運(yùn)動(dòng)式”的執(zhí)法階段。行政問(wèn)責(zé)制作為制度創(chuàng)新在我國(guó)誕生,即具有強(qiáng)烈的功利性、工具性和隨意變動(dòng)性,在很大程度上還只是一種緊急狀態(tài)下的臨時(shí)措施,作為對(duì)原體制進(jìn)行局部微調(diào)的工具,帶有濃厚的人治色彩。這種“運(yùn)動(dòng)性問(wèn)責(zé)”、“政策性問(wèn)責(zé)”、“人治式問(wèn)責(zé)”,雖然在一定的時(shí)期也起到了立竿見(jiàn)影的作用,但是,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,其必然會(huì)直接影響到實(shí)施問(wèn)責(zé)制度的社會(huì)效果。我們必須建立一種長(zhǎng)效機(jī)制,即制度化、常態(tài)化、透明化的行政問(wèn)責(zé)制。

最后,行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展呈現(xiàn)出階段性,各地發(fā)展不平衡。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制處于試點(diǎn)階段,呈現(xiàn)出階段性制度變遷,且總體上還沒(méi)有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)。

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題是由多方面的原因造成的。“真正的‘問(wèn)責(zé)’,既來(lái)自于制度的硬規(guī)定,也來(lái)自民眾與輿論的軟壓力,還來(lái)自于官員自身的道德自覺(jué),以及更為深厚的政治氛圍。如果仍然是‘組織安排’,并不是人們期待的真正的‘問(wèn)責(zé)’?？梢?jiàn)中國(guó)走向真正的‘問(wèn)責(zé)制’,尚需時(shí)日?！盵3]“制度是為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則。”[4]我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革是一個(gè)制度變遷的過(guò)程,行政問(wèn)責(zé)制度的有效發(fā)揮和我國(guó)責(zé)任政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一系列的制度安排來(lái)保證。行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)還剛剛起步,現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度有效供給不足是制約我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制發(fā)展的重要原因。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一,從法的形式來(lái)看,我國(guó)問(wèn)責(zé)法律體系不健全,沒(méi)有統(tǒng)一權(quán)威立法。雖然中央和地方行政問(wèn)責(zé)規(guī)章的出臺(tái)和實(shí)施,使我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)擺脫了“有問(wèn)責(zé)之事,無(wú)問(wèn)責(zé)之法”的尷尬處境,但是,我國(guó)現(xiàn)有行政問(wèn)責(zé)制法律規(guī)定比較零散、薄弱,沒(méi)有一個(gè)科學(xué)性、規(guī)范性、操作性很強(qiáng)的問(wèn)責(zé)法律體系。行政問(wèn)責(zé)法這一公共產(chǎn)品應(yīng)該由全國(guó)統(tǒng)一供給,應(yīng)當(dāng)在條件成熟時(shí)制定一部全國(guó)性的《行政問(wèn)責(zé)法》。

第二,從法的層次來(lái)看,我國(guó)已有的行政問(wèn)責(zé)制主要體現(xiàn)在規(guī)章制度、政策層面,沒(méi)有上升為法律,尤其是沒(méi)有上升到憲法的高度。憲法是國(guó)家的根本大法,亦是最基本的“人權(quán)法”。其對(duì)人權(quán)的保障一方面是通過(guò)確定私權(quán)即公民的基本權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn),一方面是通過(guò)限定公權(quán)即國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)。權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一是現(xiàn)代法治國(guó)家防范公權(quán)力濫用的一個(gè)基本機(jī)制,亦是現(xiàn)代國(guó)家政府治道變革的基本經(jīng)驗(yàn)之一。國(guó)外行政問(wèn)責(zé)制比較成熟的國(guó)家大都從憲法的高度規(guī)定行政問(wèn)責(zé)制,并作為憲政的一部分;然而我國(guó)的憲法中僅僅規(guī)定了政府的權(quán)力,而對(duì)政府權(quán)力濫用后的責(zé)任承擔(dān)則少有涉及。我國(guó)重大安全事故一而再再而三地發(fā)生,無(wú)不與我國(guó)政府公權(quán)力的濫用有關(guān),尤其是在我國(guó)現(xiàn)行以GDP的增長(zhǎng)速度為政績(jī)考核主要標(biāo)準(zhǔn)的體制下,公權(quán)力往往會(huì)漠視公眾利益甚至是以犧牲公民的生命健康來(lái)獲取自己的政治資本。雖然《暫行規(guī)定》從一定程度上解決了“問(wèn)責(zé)”的統(tǒng)一立法問(wèn)題,但該規(guī)定頒布的效力等級(jí)仍是比較低的,也沒(méi)有處理好中央立法與地方立法效力的沖突問(wèn)題。同時(shí),由于行政權(quán)力地方化,地方權(quán)力利益化,地方利益法制化,使得我國(guó)行政立法中“立法割據(jù)”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方政府在制定行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定和辦法時(shí)照抄照搬,內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng),缺乏針對(duì)性和實(shí)用性,在實(shí)踐中難以操作,往往流于形式,隨意性較大。所以,必須頒布統(tǒng)一的法律效力更高的法律法規(guī)。

第三,從法的內(nèi)容來(lái)看,現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)不完善,存在諸多缺陷和矛盾,主要體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)不明、問(wèn)責(zé)不公、問(wèn)責(zé)不準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)不全、問(wèn)責(zé)程序不透明、救濟(jì)途徑不完善等方面。

(1) 問(wèn)責(zé)不明。在我國(guó)的傳統(tǒng)體制之下,政府、黨組織、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、第三部門(mén)的權(quán)力邊界還不夠清晰;中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限存在重疊多變的現(xiàn)象;政府部門(mén)內(nèi)部權(quán)力范圍不明、正副職之間的責(zé)任模糊,政府部門(mén)及其官員的責(zé)權(quán)利不平衡,個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任難以界定。不清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系常常使得問(wèn)責(zé)主體出現(xiàn)權(quán)力沖突、利益沖突,給行政問(wèn)責(zé)有效實(shí)施和發(fā)揮作用設(shè)置了體制性的障礙。有的地方規(guī)定行政問(wèn)責(zé)是異體問(wèn)責(zé),如《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行辦法》等;有的地方規(guī)定行政問(wèn)責(zé)是同體問(wèn)責(zé),如《暫行規(guī)定》等;有的地方規(guī)定行政問(wèn)責(zé)則是雙重問(wèn)責(zé),如《吉林省行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》等。

(2) 問(wèn)責(zé)不公。各地沒(méi)有統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn),是否問(wèn)責(zé)以及問(wèn)什么責(zé),處理不一。有的地方規(guī)定行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)象限于行政首長(zhǎng),如《哈爾濱市行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)暫行辦法》;有的地方則規(guī)定行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)象限于所有公務(wù)員,如《甘肅省人民政府辦公廳首問(wèn)責(zé)任制(試行)》等。“問(wèn)責(zé)對(duì)象局限于政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員會(huì)影響到體制內(nèi)人員的公平,問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大,勢(shì)必導(dǎo)致某些官員為逃避問(wèn)責(zé)而采取非法手段,跑官要官,調(diào)動(dòng)職位,甚至不排除個(gè)別人欲借問(wèn)責(zé)打擊異己的可能。”[5]所以,問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)公平,即執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)一視同仁,不枉不縱。

(3) 問(wèn)責(zé)不準(zhǔn)。目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容和范圍存在一定的不確定性、不可預(yù)測(cè)性,問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性較大,隨意性和選擇性較強(qiáng)。比如,《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》、《南昌市行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》都把“效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、工作態(tài)度生硬”類(lèi)似的規(guī)定作為問(wèn)責(zé)事由,但什么是“效率低下”,如何判斷“工作態(tài)度生硬”,諸如此類(lèi)的規(guī)定,都很抽象,不利于行政問(wèn)責(zé)的真正實(shí)施。

(4) 問(wèn)責(zé)不全。就目前情況看,問(wèn)責(zé)范圍還較窄,問(wèn)責(zé)事件僅限于重大公共安全事故領(lǐng)域,對(duì)其他領(lǐng)域發(fā)生的過(guò)失責(zé)任追究、問(wèn)責(zé)內(nèi)容比較少,尚處于探索階段,如決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失等領(lǐng)域,至今尚未納入問(wèn)責(zé)范疇,或者說(shuō)雖已納入問(wèn)責(zé)制規(guī)范的范圍,但尚未有真正落實(shí)之舉,這也是問(wèn)責(zé)制被學(xué)界廣為詬病的原因之一[6]?！稌盒幸?guī)定》規(guī)定了七種情形,但具體判斷標(biāo)準(zhǔn)還有待于進(jìn)一步細(xì)化。

(5) 問(wèn)責(zé)不透明。行政問(wèn)責(zé)程序的完善是行政問(wèn)責(zé)從權(quán)力問(wèn)責(zé)走向程序問(wèn)責(zé)的根本和關(guān)鍵。“合法正當(dāng)?shù)某绦蚴切姓?wèn)責(zé)沿著法治的軌道健康、持續(xù)發(fā)展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的分野,也只有程序才能把內(nèi)在擴(kuò)張的行政權(quán)規(guī)束在法律架構(gòu)中。問(wèn)責(zé)之所以被稱(chēng)作‘風(fēng)暴’,定然意在其嚴(yán)厲、果敢、迅猛,同時(shí)也反映了行政問(wèn)責(zé)在程序設(shè)計(jì)上尚需完善?！盵5]目前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)程序缺乏法定操作性,沒(méi)有形成完整的程序鏈條,如政府信息公開(kāi)有限,公眾缺乏知情權(quán),啟動(dòng)程序不健全?！稌盒幸?guī)定》第二十條也僅僅規(guī)定:“問(wèn)責(zé)決定一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)?！睂?duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的處理程序缺失,無(wú)疑會(huì)影響行政問(wèn)責(zé)效能的提升,導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)實(shí)際效能偏低,造成了有法但無(wú)從適用的局面。

(6) 救濟(jì)制度不健全。被問(wèn)責(zé)公職人員是“一棍子打死”、永不敘用,還是規(guī)定再用的時(shí)間和條件、“東山再起”,《暫行規(guī)定》規(guī)定的也是含混不清,被問(wèn)責(zé)官員的抗辯申訴權(quán)利沒(méi)有得到充分保障。

我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,由于“路徑依賴(lài)”,新舊體制轉(zhuǎn)軌必然會(huì)產(chǎn)生很大的摩擦和沖突,原有的制度設(shè)計(jì)不能有效滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)行政生態(tài)的需要,急需與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新來(lái)保障對(duì)政府行為的規(guī)范調(diào)控[7]。

三、 我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的邏輯意蘊(yùn)和獨(dú)立空間

把握行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵和外延,是認(rèn)識(shí)行政問(wèn)責(zé)制獨(dú)立存在的前提,也是構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)。在我國(guó),行政問(wèn)責(zé)制首先是一個(gè)實(shí)踐意義上的概念,至今仍無(wú)具體的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,即使在學(xué)理上也尚無(wú)明確權(quán)威統(tǒng)一的界定。有學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)制度是政府履行其責(zé)任的一種自律或自我控制,是憑借自身權(quán)力建立的一種內(nèi)部控制機(jī)制[8]。有學(xué)者認(rèn)為,所謂行政問(wèn)責(zé)制是指公眾對(duì)政府作出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑,它包含明確權(quán)力、明晰責(zé)任和經(jīng)?；⒅贫然摹皢?wèn)”----質(zhì)詢(xún)、彈劾、罷免等方面,是一個(gè)系統(tǒng)化的吏治規(guī)范[9]。有學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施監(jiān)督,并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范[10]。有學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)制是把“對(duì)行政行為的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過(guò)程,使得決策者、執(zhí)行者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”[11]。我們認(rèn)為,所謂行政問(wèn)責(zé)制,是指一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門(mén)和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門(mén)和工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失,不履行或者不適當(dāng)履行法定職責(zé),造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響或重大經(jīng)濟(jì)損失的,以至有損政府和官員形象的行為,進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

一種責(zé)任制度能否獨(dú)立存在以及是否須要獨(dú)立存在,主要看社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。行政問(wèn)責(zé)制絕不是包羅萬(wàn)象的責(zé)任綜合體,更不是簡(jiǎn)單地等同于引咎辭職。行政問(wèn)責(zé)制如果能并且有必要作為一項(xiàng)獨(dú)立的責(zé)任追究機(jī)制而存在,其關(guān)注點(diǎn)應(yīng)重點(diǎn)放在社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大安全事故或者社會(huì)民眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)問(wèn)題,這是基于我國(guó)責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)考慮,也是為了使行政問(wèn)責(zé)制真正得以建立健全和有效落實(shí)。大體上,針對(duì)政府及其工作人員的責(zé)任追究形式可以分為三類(lèi)。第一類(lèi)是補(bǔ)救性責(zé)任,即民事責(zé)任;第二類(lèi)是懲戒性責(zé)任,包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任和違憲責(zé)任;第三類(lèi)是政治性責(zé)任,即政府官員在制定和執(zhí)行符合民意的公共政策過(guò)程中未履行相應(yīng)職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁[12],主要指領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,此種責(zé)任追究形式在西方國(guó)家主要表現(xiàn)為彈劾、引咎辭職、免職、道歉等。那么,我國(guó)現(xiàn)有的法律責(zé)任體系是否包含了上述三種責(zé)任類(lèi)型？是否存在制度真空？行政問(wèn)責(zé)體系是否有獨(dú)立存在的空間？

客觀而言,我國(guó)并非沒(méi)有責(zé)任追究機(jī)制,上述三類(lèi)責(zé)任追究形式或多或少在我國(guó)立法和實(shí)踐層面上都有所體現(xiàn)。有權(quán)追究政府及其工作人員的責(zé)任的組織有三個(gè):一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以通過(guò)罷免主要行政領(lǐng)導(dǎo)人員、改變或撤銷(xiāo)行政行為的形式來(lái)追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任;二是人民法院,即人民法院通過(guò)行政訴訟權(quán)追究行政主體的法律責(zé)任;三是行政機(jī)關(guān),即行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政程序?qū)ζ涔ぷ魅藛T追究行政責(zé)任。但是,在我國(guó)現(xiàn)階段,我國(guó)的行政責(zé)任追究機(jī)制還存在不少缺位,行政監(jiān)督還存在諸多問(wèn)題。從行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督看,人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威尚未歸位,其對(duì)個(gè)人的監(jiān)督范圍主要限于其有權(quán)任免的政府領(lǐng)導(dǎo);人民法院的監(jiān)督范圍針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)而非行政官員,僅限于撤銷(xiāo)行政行為和行政賠償,且采取“不告不理”原則;社會(huì)民眾和輿論監(jiān)督的作用更是極為薄弱,與其他行政監(jiān)督體系在運(yùn)行機(jī)制上缺乏應(yīng)有的溝通和有效的協(xié)調(diào)。從行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督看,雖然其權(quán)力、主體范圍和責(zé)任形式都比前二者廣泛,但專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)受制于監(jiān)督客體,嚴(yán)重削弱了行政監(jiān)督的權(quán)威性,并且缺乏對(duì)政府及其工作人員的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道義責(zé)任追究。

行政問(wèn)責(zé)制的制度基礎(chǔ)來(lái)源于行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從責(zé)任主體來(lái)看,國(guó)家機(jī)關(guān)可以分為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)負(fù)責(zé)制兩種。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中的問(wèn)責(zé)對(duì)象是行政首長(zhǎng),委員會(huì)負(fù)責(zé)制中的問(wèn)責(zé)對(duì)象是委員會(huì)集體。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,行政首長(zhǎng)具有特殊的政治地位。與其享有的更多更大權(quán)力相對(duì)應(yīng),其應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任,尤其是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。所以,我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制有必要而且應(yīng)該限定在上述范圍。

四、 建立健全我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的具體措施

行政問(wèn)責(zé)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不能僅靠一時(shí)的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴與問(wèn)責(zé)政策來(lái)維持,需要完善的行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)。只有完善法律保障,使行政問(wèn)責(zé)有法可依,才能實(shí)現(xiàn)由“人治型”問(wèn)責(zé)過(guò)渡到“法治型”問(wèn)責(zé),由“風(fēng)暴型”問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向“制度型”問(wèn)責(zé)。

完整的行政問(wèn)責(zé)制是在基本原則的指導(dǎo)下的具體制度建構(gòu)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家龐德說(shuō)過(guò):“一個(gè)原則是一種用來(lái)進(jìn)行法律論證的權(quán)威出發(fā)點(diǎn)?！盵13]行政問(wèn)責(zé)制度的基本原則是體現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的根本價(jià)值之所在,構(gòu)成行政問(wèn)責(zé)體系的神經(jīng)中樞。行政問(wèn)責(zé)制度的基本原則應(yīng)包括權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則、問(wèn)責(zé)法定原則、問(wèn)責(zé)平等原則、正當(dāng)程序原則、公開(kāi)原則、懲罰與教育相結(jié)合原則等。科學(xué)合理的行政問(wèn)責(zé)制度應(yīng)包括以下內(nèi)容:

1.界定行政問(wèn)責(zé)主體

由上文分析可知,行政問(wèn)責(zé)制是行政系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)法定程序?qū)τ谪?zé)任人員追究相應(yīng)行政責(zé)任的一種內(nèi)部監(jiān)督制度,所以,行政問(wèn)責(zé)的主體僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部,即上級(jí)政府組織。目前很多地方規(guī)定行政問(wèn)責(zé)是體內(nèi)問(wèn)責(zé),但同時(shí)強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督系統(tǒng)的作用(如啟動(dòng)問(wèn)責(zé))是比較合理的。

2.確定行政問(wèn)責(zé)客體

行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)對(duì)象不是所有的行政人員,應(yīng)主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者,即各級(jí)政府的首長(zhǎng)以及各職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者。行政問(wèn)責(zé)制是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和政治責(zé)任的追究,而在行政事務(wù)中承擔(dān)政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的只是特殊的領(lǐng)導(dǎo)群體,即該行政領(lǐng)導(dǎo)的言論、行為能夠代表本政府本部門(mén)的立場(chǎng)和態(tài)度。比如我國(guó)憲法第八十六條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十六條規(guī)定的行政人員。至于其他行政人員的責(zé)任問(wèn)題,則應(yīng)依照公務(wù)員法的相關(guān)規(guī)定處理。

3.規(guī)范行政問(wèn)責(zé)事由

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的既有經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)事由主要包括以下內(nèi)容:①對(duì)發(fā)生的重大突發(fā)事件,本人負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;②違反法定程序,盲目決策,造成嚴(yán)重不良政治影響或重大經(jīng)濟(jì)損失的;③監(jiān)督不力,造成嚴(yán)重后果或造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響的;④責(zé)任意識(shí)淡薄,嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家、集體或者他人利益的;⑤個(gè)人道德或其行為(包括言論、舉止、儀表、交際等)與其身份嚴(yán)重不符,有損政府和官員形象的。

4.完善行政問(wèn)責(zé)程序

正當(dāng)程序是任何一部健全的法律制度所必備的要素,行政問(wèn)責(zé)程序是行政問(wèn)責(zé)沿著法治的軌道循序漸進(jìn)、避免陷入人治誤區(qū)的有力保障。行政問(wèn)責(zé)程序主要包括啟動(dòng)、問(wèn)責(zé)和救濟(jì)三方面。①啟動(dòng)。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)受理機(jī)關(guān)(由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使比較妥當(dāng)),受理和統(tǒng)一管理投訴、檢舉和控告;規(guī)定受理期限、處理期限、復(fù)議期限;規(guī)定問(wèn)責(zé)主體回避等。②問(wèn)責(zé)。規(guī)定行使問(wèn)責(zé)決策權(quán)的主體、問(wèn)責(zé)權(quán)限、質(zhì)詢(xún)答復(fù)時(shí)限、聽(tīng)證程序、問(wèn)責(zé)決定的通過(guò)程序等。③救濟(jì)。作出問(wèn)責(zé)決定后,應(yīng)賦予被問(wèn)責(zé)官員救濟(jì)權(quán)利,包括救濟(jì)途徑、救濟(jì)時(shí)限、救濟(jì)方式等。至于被問(wèn)責(zé)(免責(zé)或引咎辭職)的官員能否復(fù)出的問(wèn)題,我們認(rèn)為,官員被問(wèn)責(zé)不應(yīng)成為“避風(fēng)頭”或是一種暫時(shí)的過(guò)渡,而應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性地責(zé)任追究。在目前的政治環(huán)境下,應(yīng)借鑒國(guó)外的做法,免職或引咎辭職就意味著該官員的政治生命的結(jié)束,不能復(fù)出。待相應(yīng)的跟蹤機(jī)制成熟后,對(duì)被問(wèn)責(zé)的干部尤其是主動(dòng)引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部,可以予以適當(dāng)安排,對(duì)進(jìn)步較快、在新崗位上做出突出成績(jī)的,可根據(jù)工作需要重新予以提拔任用。同時(shí),復(fù)出的原因和復(fù)出的程序都應(yīng)該公開(kāi)化和透明化。

5.健全問(wèn)責(zé)責(zé)任體系

在設(shè)計(jì)行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任體系時(shí),應(yīng)區(qū)分行政問(wèn)責(zé)制與行政處分的界限。如前所述,行政問(wèn)責(zé)制主要是追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任,所以,公開(kāi)道歉、引咎辭職、免職三種責(zé)任追究方式比較符合行政問(wèn)責(zé)制的本意。

須要說(shuō)明的是,健全行政問(wèn)責(zé)制除了要樹(shù)立依法行政的政府理念、強(qiáng)化政府及其官員的責(zé)任意識(shí)、建立全新的問(wèn)責(zé)文化、形成“可問(wèn)責(zé)”的社會(huì)政治氛圍外,還須要把行政問(wèn)責(zé)與其他責(zé)任追究結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督與同體監(jiān)督相統(tǒng)一,要把行政問(wèn)責(zé)制與政務(wù)公開(kāi)結(jié)合起來(lái)。通過(guò)制度化、規(guī)范化的行政問(wèn)責(zé)制對(duì)行政官員起到有效震懾作用,促使其謹(jǐn)慎從政,認(rèn)真對(duì)待權(quán)力,善待生命。

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